Gründe

I.

Der Antragsteller wendet sich im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Entziehung seiner Fahrerlaubnis.

Der im Jahr 1963 geborene Antragsteller ließ im Jahr 1989 seine ausländische Fahrerlaubnis in eine Fahrerlaubnis der Klasse 3 (alt) umschreiben. Im Januar 1994 entzog ihm das Amtsgericht C. die Fahrerlaubnis wegen einer fahrlässigen Trunkenheit im Verkehr; im September 1994 erteilte die Stadt C. die Fahrerlaubnis neu.

Mit rechtskräftigem Strafbefehl vom 4. August 2011 verurteilte das Amtsgericht D. den Antragsteller wegen des vorsätzlichen Verstoßes gegen das Pflichtversicherungsgesetz in drei Fällen sowie wegen eines tateinheitlichen Kennzeichenmissbrauchs in einem Fall zu einer Geldstrafe von 50 Tagessätzen. Der Antragsteller hatte am 4. April 2011, am 6. April 2011 und am 2. Mai 2011 jeweils vorsätzlich ein Kraftfahrzeug mit entstempelten Kennzeichen auf öffentlichen Straßen gefahren, obwohl er gewusst hatte, dass es nicht haftpflichtversichert war, und hatte bei der Fahrt am 2. Mai 2011 zusätzlich die früher für ein anderes Fahrzeug ausgegebenen, ebenfalls entstempelten Kennzeichen angebracht.

Mit Schreiben vom 18. April 2012 forderte der Antragsgegner den Antragsteller auf, zum Nachweis seiner Kraftfahrereignung ein medizinisch-psychologisches Gutachten einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung zu der Frage beizubringen, ob zu erwarten sei, dass er auch zukünftig gegen verkehrsrechtliche Bestimmungen verstoßen werde. Zur Vorlage des Gutachtens setzte der Antragsgegner eine Frist bis zum 26. Juli 2012 und wies darauf hin, dass der Antragsteller im Falle nicht fristgerechter Vorlage des Gutachtens mit der Entziehung der Fahrerlaubnis rechnen müsse. Außerdem bat der Antragsgegner darum, eine Einverständniserklärung für die Untersuchung bis zum 4. Mai 2012 unterschrieben an ihn zurückzusenden, damit er die für die Erstellung des Gutachtens erforderlichen Unterlagen dem gewählten Gutachter übersenden könne. Er wies darauf hin, dass er auf seine Nichteignung schließen könne, sofern der Antragsteller das Einverständnis nicht innerhalb der Frist erkläre. Der Antragsteller müsse in diesem Fall mit der Entziehung seiner Fahrerlaubnis rechnen. Die Anordnung begründete der Antragsgegner mit den der Verurteilung durch das Amtsgericht D. zugrunde liegenden Straftaten. Aus diesen ergäben sich Zweifel an seiner Kraftfahrereignung. Auf das Schreiben vom 18. April 2012 reagierte der Antragsteller nicht.

Mit Schreiben vom 7. Mai 2012 hörte der Antragsgegner den Antragsteller zu einer beabsichtigten Entziehung seiner Fahrerlaubnis an. Er wies in dem Schreiben darauf hin, dass der Antragsteller sein Einverständnis zur medizinisch-psychologischen Untersuchung nicht innerhalb der bis zum 4. Mai hierfür gesetzten Frist erklärt und die Zweifel am Fortbestand seiner Kraftfahrereignung deswegen nicht ausgeräumt habe. Der Antragsgegner gab Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 21. Mai 2012. Auch auf dieses Schreiben erfolgte keine Reaktion des Antragstellers.

Mit hier streitgegenständlichem Bescheid vom 25. Mai 2012 entzog der Antragsgegner dem Antragsteller unter Anordnung der sofortigen Vollziehung dessen Fahrerlaubnis. Er begründete seine Entscheidung im Wesentlichen wie folgt: Nach § 11 Abs. 8 der Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV) dürfe er auf die Nichteignung schließen, wenn sich ein Fahrerlaubnisinhaber weigere, der Anordnung zu einer medizinisch-psychologischen Untersuchung zu entsprechen, oder das Gutachten nicht fristgerecht beibringe. Aufgrund der mangelnden Mitwirkung des Antragstellers hätten die Zweifel am Fortbestand der Kraftfahrereignung des Antragstellers nicht ausgeräumt werden können. Dieser habe das Einverständnis für das angeforderte Gutachten nicht erklärt. Er sehe den Antragsteller deswegen als ungeeignet an, Kraftfahrzeugen im Straßenverkehr zu führen. Wegen der besonderen Gefahren, die aus der Teilnahme eines nicht geeigneten Kraftfahrzeugführers am Straßenverkehr resultieren können, habe er die sofortige Vollziehung seines Bescheides angeordnet, damit verhindert werde, dass der Antragsteller bis zum Abschluss eines verwaltungsgerichtlichen Klageverfahrens weiter am Straßenverkehr teilnehmen dürfe. Wegen der weiteren Einzelheiten der Begründung wird auf den Bescheid vom 25. Mai 2012 verwiesen (Bl. 28 ff. der Beiakte A).

Am 22. Juni 2012 hat der Antragsteller Klage gegen den Bescheid erhoben (gerichtliches Aktenzeichen: 6 A 156/12) und zugleich den vorliegenden Eilantrag gestellt. Zur Begründung macht er geltend, er könne nicht nachvollziehen, weswegen er ein medizinisch-psychologisches Gutachten habe beibringen sollen.

Der Antragsteller beantragt,

die aufschiebende Wirkung der Klage (6 A 156/12) gegen den Bescheid vom 25. Mai 2012 wiederherzustellen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen,

und begründet dies im Wesentlichen wie folgt: Er habe zu Recht die Fahrerlaubnis des Antragstellers entzogen. Die Voraussetzungen des § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV, unter denen auf die Nichteignung des Antragstellers geschlossen werden dürfe, hätten vorgelegen. Der Antragsteller sei mit dem Schreiben vom 18. April 2012 explizit darauf hingewiesen worden, dass seine Fahrerlaubnis entzogen werden könne, sofern er die Einverständniserklärung nicht fristgerecht beibringe. Hieran sei er mit dem Anhörungsschreiben vom 7. Mai 2012 erinnert worden. Eine Reaktion des Antragstellers sei nicht erfolgt. Die Entziehung der Fahrerlaubnis in einem solchen Fall entspreche seiner ständigen Verwaltungspraxis. Diese habe die beschließende Kammer in früheren Entscheidungen bestätigt. Eine Änderung seiner Verwaltungspraxis wäre mit nicht hinnehmbaren Gefahren für die Sicherheit des Straßenverkehrs verbunden. Der vom Verwaltungsgericht Hannover mit Urteil vom 28. Juli 2011 (9 A 3272/10) entschiedene Sachverhalt habe anders gelegen: Dort habe die Behörde die Fahrerlaubnis ohne zwischengeschaltete Anhörung entzogen. Er hingegen habe den Antragsteller im Schreiben vom 7. Mai 2012 klar auf die beabsichtigte Entziehung hingewiesen. Der Antragsteller habe auch im gerichtlichen Verfahren nicht seine Bereitschaft erklärt, sich medizinisch-psychologisch untersuchen zu lassen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie den von dem Antragsgegner übersandten Verwaltungsvorgang verwiesen.

II.

Das Gericht legt den Eilantrag dahin gehend aus, dass sich der Antragsteller hiermit nur gegen die sofortige Vollziehbarkeit der Entziehung seiner Fahrerlaubnis im Bescheid vom 25. Mai 2012 wendet, nicht hingegen auch gegen die sofortige Vollziehbarkeit der sonstigen Anordnungen im Bescheid vom 25. Mai 2012, insbesondere der Kostenentscheidung. Das Gericht braucht deswegen nicht zu entscheiden, ob der Eilantrag insoweit nach § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO unzulässig wäre.

Der so verstandene Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes ist zulässig und begründet.

Die Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO verlangt eine Abwägung widerstreitender Interessen. Maßgeblich ist, ob das private Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Für das Interesse des Antragstellers, einstweilen nicht dem Vollzug der behördlichen Maßnahmen ausgesetzt zu sein, sind die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs von besonderer Bedeutung. Ein überwiegendes Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist in der Regel anzunehmen, wenn die im Eilverfahren allein mögliche summarische Überprüfung ergibt, dass der angefochtene Verwaltungsakt voraussichtlich rechtswidrig ist. Denn an der Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes kann ein öffentliches Vollziehungsinteresse nicht bestehen (Nds. OVG, B. v. 11.01.2006 - 7 ME 288/04 -, juris, Rn. 11; VG Braunschweig, B. v. 08.05.2009 - 6 B 335/09 -, juris Rn. 18). So ist es hier. Die Klage des Antragstellers gegen den Bescheid vom 25. Mai 2012 ist aller Voraussicht nach erfolgreich. Der Bescheid ist nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung rechtswidrig und verletzt den Antragsteller in seinen Rechten.

Der Antragsgegner hat dem Antragsteller zu Unrecht die Fahrerlaubnis auf der Grundlage von § 46 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. 11 Abs. 8 Satz 1 FeV entzogen. Die Voraussetzungen hierfür haben nicht vorgelegen.

Die Kammer muss nicht abschließend entscheiden, ob der Antragsgegner den Antragsteller zu Recht auf der Grundlage von § 2 Abs. 8 StVG sowie § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 FeV i.V.m. § 11 Abs. 2 Satz 1 und § 46 Abs. 3 FeV mit Schreiben vom 18. April 2012 aufgefordert hat, ein medizinisch-psychologisches Gutachten beizubringen und insoweit den ihm eröffneten Ermessensspielraum erkannt, fehlerfrei ausgefüllt sowie berücksichtigt hat, dass die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 StVG nur rechtmäßig ist, wenn sie - als Ausnahme zum Punktsystem nach dem StVG - aufgrund der besonderen Umstände im Einzelfall notwendig ist (vgl. u. a. Nds. OVG, B. v. 21.11.2006 - 12 ME 354/06 -, juris Rn. 4 ff.; VG München, B. v. 06.03.2008 - M 6a S 08.722 -, juris Rn. 37; Dauer in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 41. Aufl., § 4 StVG Rn.18).

Denn der Antragsgegner hat jedenfalls zu Unrecht auf die fehlende Kraftfahrereignung des Antragstellers geschlossen, weil dieser bis zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses am 25. Mai 2012 weder sein Einverständnis mit der medizinisch-psychologischen Untersuchung erklärt noch das medizinisch-psychologische Gutachten eingereicht hatte. Die Voraussetzungen, unter denen § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV den Schluss auf das Fehlen der Kraftfahrereignung ermöglicht, haben nicht vorgelegen.

Nach § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV darf die Fahrerlaubnisbehörde auf die Nichteignung des Betroffenen schließen, wenn sich dieser weigert, sich untersuchen zu lassen, oder wenn er das von der Behörde geforderte Gutachten nicht fristgerecht beibringt. Beide Fallkonstellationen sind vorliegend nicht gegeben.

Der Antragsgegner durfte nicht deswegen nach § 11 Abs. 8 Satz 1 2. Alt. FeV auf das Fehlen der Kraftfahrereignung des Antragstellers schließen, weil dieser das medizinisch-psychologische Gutachten nicht fristgerecht beigebracht hatte. Ein Vorgehen nach dieser Variante setzt voraus, dass die Frist zur Vorlage des Gutachtens verstrichen ist, ohne dass das Gutachten vorgelegt wurde. Die Frist, die der Antragsgegner zur Vorlage des medizinisch-psychologischen Gutachtens bis zum 26. Juli 2012 gesetzt hatte, war am 25. Mai 2012 noch nicht verstrichen.

Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Antragsteller sich geweigert hat, sich untersuchen zu lassen. Eine Weigerung kann insbesondere nicht darin gesehen werden, dass er sein Einverständnis mit der medizinisch-psychologischen Untersuchung bis zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses nicht erklärt hatte. Zwar hat er auf das Schreiben des Antragsgegners vom 18. April 2012, mit dem er gebeten worden ist, die Einverständniserklärung bis spätestens zum 4. Mai 2012 zurückzusenden, keine Reaktion gezeigt. Eine - ggf. konkludente - Weigerung des Antragstellers im Sinne des § 11 Abs. 8 Satz 1 1. Alt. FeV, sich untersuchen zu lassen, ist hiermit jedoch nicht verbunden gewesen.

Das Verwaltungsgericht Hannover hat in dem Urteil vom 28. Juli 2011 (9 A 3272/10, juris Rn. 17) zu einer vergleichbaren Fallkonstellation wie folgt ausgeführt:

„Die Beklagte hat zu Unrecht angenommen, der Kläger habe sich im Sinne von § 11 Abs. 8, 1. Alt. FeV geweigert, das Gutachten vorzulegen. … Bis zum Erlass des angefochtenen Bescheides hat er sich nicht ausdrücklich geweigert. Er hat zwar auf die Anordnung der Beklagten nicht reagiert und die Einverständniserklärung nicht innerhalb der gesetzten Frist zurückgeschickt. Dieses Schweigen kann jedoch nicht als konkludente Weigerung, das Gutachten beizubringen, bewertet werden (vgl. OVG Hamburg, a.a.O.). Dem Schweigen wird im Rechtsverkehr nur ausnahmsweise eine Bedeutung zugemessen, nämlich dann, wenn dies gesetzlich geregelt ist oder unter bestimmten Voraussetzungen im kaufmännischen Verkehr. Eine gesetzliche Regelung in diesem Sinne stellt die Vorschrift des § 11 Abs. 8 FeV in seiner ersten Alternative nicht dar. Eine Frist zur Rücksendung der Einverständniserklärung sieht § 11 FeV nicht vor, so dass ein Schluss auf die Weigerung nach Ablauf dieser Frist nicht erfolgen kann. Die bloße Untätigkeit, ohne dass dem Kläger eine von Gesetzes wegen verbindliche Frist gesetzt wurde, kann dafür nicht ausreichen.“

Diesen Ausführungen schließt sich die Kammer an (im Ergebnis ebenso OVG Hamburg, B. v. 30.03.2000 - 3 Bs 62/00 -, juris Rn. 8; Dauer in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 41. Aufl., § 11 FeV Rn. 22; Bode/Winkler, Fahrerlaubnis, 5. Aufl., § 8 Rn. 63; Xanke, Praxiskommentar Straßenverkehrsrecht, § 11 FeV Rn. 156). Eine abweichende Bewertung ist nicht deswegen geboten, weil der Antragsteller auf das Schreiben vom 7. Mai 2012, mit dem er zu einer Entziehung seiner Fahrerlaubnis angehört worden ist, ebenfalls keine Reaktion gezeigt hat. Seinem Schweigen und seiner Untätigkeit bis zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses kann auch unter Berücksichtigung dieses Schreibens keine Erklärung mit dem Inhalt entnommen werden, dass er die Untersuchung verweigere.

Dass der Antragsteller im gerichtlichen Verfahren erklärt hat, nicht nachvollziehen zu können, weswegen er ein medizinisch-psychologisches Gutachten beibringen sollte, steht der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung bereits deswegen nicht entgegen, weil sich die Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 25. Mai 2012 nach der Sachlage im Zeitpunkt seines Erlasses beurteilt (vgl. BVerwG, U. v. 09.06.2005 - 3 C 25/04 -, juris Rn. 16).

Der Antragsgegner dringt nicht mit dem Einwand durch, eine Änderung seiner Verwaltungspraxis führe zu nicht hinnehmbaren Auswirkungen auf die Sicherheit des öffentlichen Straßenverkehrs, weil er die Fahrerlaubnis dann erst nach Ablauf der Frist zur Vorlage des Gutachtens entziehen dürfe, obwohl Anhaltspunkte dafür sprächen, dass die Fahreignung nicht mehr gegeben sei. Die von ihm beschriebene Konsequenz entspricht vielmehr der gesetzlichen Konzeption in § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV, wonach in den Fällen, in denen das Fehlen der Fahreignung noch nicht sicher feststeht, sondern es nur Anhaltspunkte hierfür gibt, auf die Nichteignung erst bei einer Weigerung, einer berechtigten Untersuchungsanordnung zu entsprechen, oder nach Ablauf der zur Vorlage des Gutachtens gesetzten Frist geschlossen werden darf. Dem Antragsgegner steht es in derartigen Fällen offen, den Fahrerlaubnisinhaber nach Ablauf der Frist für die Vorlage der Einverständniserklärung zu kontaktieren und zu versuchen, ihn zu einer ausdrücklichen Erklärung zu seiner (fehlenden) Bereitschaft, sich untersuchen zu lassen, zu bewegen.

Weil der Antragsgegner dies eingewendet hat, weist die Kammer, ohne dass es für die Entscheidung über den Eilantrag maßgeblich hierauf ankommt, darauf hin, dass sie mit diesem Beschluss nicht von ihrer bisherigen Rechtsprechungspraxis abweicht. Die Kammer hat die vorliegende Fallkonstellation bislang nicht entscheiden müssen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über den Streitwert ergibt sich aus der Anwendung des § 52 Abs. 1 und 2 sowie des § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG und entspricht der ständigen Rechtsprechung der Kammer und des Niedersächsischen OVG in Verfahren wegen der Entziehung einer Fahrerlaubnis der Klasse 3 (alt) und der davon umfassten Fahrerlaubnisklassen (vgl. Nds. OVG, B. v. 07.06.2005 - 12 OA 81/05 -, NVwZ-RR 2006, 220 f.; B. v. 11.09.2006 - 12 ME 285/06 -; VG Braunschweig, B. v. 19.08.2005 - 6 B 420/05 -; B. v. 31.03.2010 - 6 B 19/10 -). Die Kammer hat danach den Streitwert, der im Klageverfahren festzusetzen ist, für das Eilverfahren um die Hälfte reduziert (vgl. II. Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 2004, 1327 ff.).