I. Der Antragsteller ist als Schulhauptpersonalrat die bei dem beteiligten Kultusminister eingerichtete Stufenvertretung für die Lehrkräfte des Landes Niedersachsen. Er beansprucht vorläufigen Rechtsschutz zur Einleitung eines Verfahrens auf Mitbestimmung an der mit Erlass des Niedersächsischen Kultusministeriums vom 5. Dezember 2003 - 104-03 070/1 (9) - getroffenen Regelung, einen bestimmten Kreis der Lehrkräfte von der in § 80 b Niedersächsisches Beamtengesetz - NBG - geregelten Möglichkeit einer Altersteilzeit auszunehmen. Zugleich begehrt er die Verpflichtung des Beteiligten, den Vollzug der Regelung während der Durchführung eines Mitbestimmungsverfahrens auszusetzen.

Mit Antragsschreiben vom 18. November 2003 übersandte der Beteiligte dem Antragsteller den Entwurf des Erlasses mit der Bitte, das nach § 75 Abs. 1 Nr. 15 Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz - NPersVG - erforderliche Benehmen herzustellen. Der Entwurf des an die Bezirkregierungen gerichteten Erlasses enthielt unter anderem folgenden Wortlaut:

„Lehrkräfte im Beamtenverhältnis, deren Anträge auf Altersteilzeit zum 1. Februar 2004 erst nach dem 31. Juli 2003 bei Ihnen eingegangen sind, werden nach § 80 b Abs. 4 NBG von der Altersteilzeit zu diesem Termin ausgenommen. Dies gilt auch für Lehrkräfte, die ursprünglich Altersteilzeit zum 1. August 2004 beantragt hatten und diesen Antrag nach dem 31. Juli 2003 in einen Altersteilzeitantrag zum 1. Februar 2004 abgeändert haben.

Ich bitte Sie, die genannten Anträge der Lehrkräfte unter Hinweis auf die von mir getroffene Regelung zu bescheiden. Auf § 65 Abs. 1 Nr. 17 NPersVG weise ich hin.“

Der Antragsteller erhob mit Schreiben vom 2. Dezember 2003 fristgemäß Einwendungen gegen den beabsichtigten Erlass. Darüber hinaus erklärte er, er verweigere seine Zustimmung zu dieser Maßnahme.

Zur Begründung vertrat der Antragsteller die Auffassung, die von dem Beteiligten beabsichtigte Anordnung unterliege nicht nur nach § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG der Benehmensherstellung, sondern sei auf der Ebene des Schulhauptpersonalrats auch mitbestimmungspflichtig. Dieses folge aus § 65 Abs. 1 Nr. 17 NPersVG, wonach der Personalrat bei der Ablehnung von Anträgen auf Teilzeitbeschäftigung mitbestimme. Die Rechtsnatur des Erlasses als generelle Regelung stehe einer Mitbestimmung nicht entgegen, denn die Bezirksregierungen würden in dem Erlass angewiesen, die nach dem 31. Juli 2003 zum 1. Februar 2004 gestellten Anträge auf Altersteilzeit ausnahmslos abzulehnen. Die Erlassregelung sei demzufolge keine bloße Vorentscheidung; vielmehr lege sie die im jeweiligen Einzelfall zu treffenden Maßnahme bereits verbindlich fest. Das habe zur Folge, dass der Erlass selbst die nach § 65 Abs. 1 Nr. 17 NPersVG mitbestimmungspflichtige Maßnahme darstelle.

Der Inhalt des Erlasses sei nicht durch § 80 b Abs. 4 NBG gedeckt, weil er nicht eine bestimmte Gruppe der Beamtinnen und Beamten im funktionellen Sinne aus der Altersteilzeit herausnehme, sondern eine Gruppe, die sich allein durch den Zeitpunkt der Antragstellung definiere. Der Umstand, dass die betroffenen Lehrkräfte die nur der Personalplanung dienende Antragsfrist von 6 Monaten nicht eingehalten hätten, rechtfertige ihre Herausnahme aus der Altersteilzeit ebenfalls nicht. Nähmen alle betroffenen 364 Antragstellerinnen und Antragsteller Altersteilzeit in Anspruch, würde sich dieses nur in Höhe von 0,35 % auf die Unterrichtsversorgung auswirken. Außerdem seien Alternativ- oder Kompromisslösungen zur Sicherstellung der Unterrichtsversorgung denkbar. Insoweit habe der Beteiligte den Antragsteller unzureichend und nicht rechtzeitig unterrichtet, denn für eine Gesamteinschätzung der Auswirkungen der Anträge auf Altersteilzeit sei es für die Personalvertretung unerlässlich, das gesamte Zahlenmaterial vorgelegt zu bekommen.

Schließlich verstoße die vorgesehene Erlassregelung gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, denn angesichts der bisherigen Befristung des § 80 b NBG bis zum 1. September 2004 und der bisherigen Entscheidungspraxis hätten alle Antragsberechtigten darauf vertrauen können, dass ihren Anträgen entsprochen würde.

Mit Schreiben vom 4. Dezember 2003 teilte der Beteiligte dem Antragsteller unter Angabe der Gründe im Einzelnen mit, dass er dessen Einwendungen nicht entsprechen, sondern den Erlass an die Bezirksregierungen herausgeben werde.

Der Antragsteller hat am 9. Dezember 2003 einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung gestellt.

Zur Antragsbegründung macht er geltend, dass die Nichtgewährung von Altersteilzeit für Lehrkräfte, welche die Voraussetzungen des § 80 b Abs. 1 NBG erfüllten und nach dem 31. Juli 2003 Anträge auf Altersteilzeit zum 1. Februar 2004 gestellt hätten, seiner Mitbestimmung nach § 65 Abs. 1 Nr. 17 NPersVG unterliege. Der mit dem Datum vom 5. Dezember 2003 herausgegebene Erlass des Beteiligten stelle keine nach § 64 Abs. 2 Nr. 1 NPersVG mitbestimmungsfreie Vorentscheidung zu einer beabsichtigten Maßnahme dar, sondern nehme die Entscheidungen der Bezirksregierungen vorweg. Entgegen der von dem Beteiligten vertretenen Rechtsauffassung ließen sich in der Praxis des Personalvertretungsrechts viele Beispiel dafür finden, dass allgemeine Regelungen, die einen Mitbestimmungstatbestand beträfen, diesem Tatbestand zugeordnet werden müssten.

Der Antragsteller beantragt,

1. dem Beteiligten im Wege einstweiliger Verfügung aufzugeben, bezüglich der beabsichtigten Nichtbewilligung von Altersteilzeit für Lehrkräfte, die diese nach dem 31. Juli 2003 zum 1. Februar 2004 beantragt haben und die zu diesem Zeitpunkt das 56. Lebensjahr vollendet haben werden, das Mitbestimmungsverfahren einzuleiten,

hilfsweise dem Beteiligten im Wege einstweiliger Verfügung aufzugeben, bezüglich dieser Maßnahme das Verfahren bei Nichteinigung einzuleiten,

2. dem Beteiligten im Wege einstweiliger Verfügung aufzugeben, die den Bezirksregierungen durch Erlass vom 5. Dezember 2003 bezüglich des vorstehend genannten Personenkreises erteilte Anweisung für die Dauer des Mitbestimmungsverfahrens des Verfahrens bei Nichteinigung auszusetzen und dieses den Bezirksregierungen mitzuteilen.

Der Beteiligte beantragt,

die Anträge abzulehnen.

Der Beteiligte vertritt die Auffassung, dass es an einem Grund für den Erlass der einstweiligen Verfügung fehle. Bei der in Anwendung des § 80 b Abs. 4 NBG mit dem Erlass vom 5. Dezember erfolgten Herausnahme bestimmter Lehrkräfte aus der Altersteilzeit handele es sich um eine allgemeine Regelung und damit um einen Fall der Benehmensherstellung nach § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG. Unter den Begriff der allgemeinen Regelungen seien die Anordnungen, Verwaltungsvorschriften und Richtlinien zu verstehen, deren Inhalt nicht ausdrücklich als mitbestimmungspflichtige Maßnahme allgemeiner Art in den §§ 65 bis 67 NPersVG geregelt seien. Zu diesen Regelungen zähle auch die Anordnung nach § 80 b Abs. 4 NBG, was in der Begründung zum Gesetzentwurf des § 80 b NBG zum Ausdruck komme. Die gemäß § 65 Abs. 1 Nr. 17 NPersVG erforderliche Zustimmung der jeweils zuständigen Personalvertretung werde erst bei der Umsetzung des Erlasses vom 5. Dezember 2003 eingeholt. Das Verfahren der Benehmensherstellung sei ordnungsgemäß durchgeführt und mit dem Schreiben der Dienststelle vom 4. Dezember 2003 abgeschlossen worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beteiligten (Beiakten A und B) verwiesen.

II. Der Antrag ist nicht begründet.

Nach § 83 Abs. 2 NPersVG in Verbindung mit § 85 Abs. 2 des Arbeitsgerichtsgesetzes (ArbGG) sowie den §§ 935 ff. der Zivilprozessordnung (ZPO) kann zur Sicherung der Zuständigkeiten des Personalrats im Mitbestimmungsverfahren (vgl. § 83 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 NPersVG) im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren eine Regelung in Gestalt einer einstweiligen Verfügung nach § 940 ZPO ergehen, wobei in dringenden Fällen der Vorsitzende der Fachkammer entscheidet (§ 944 ZPO). Voraussetzung für den Erlass einer einstweiligen Verfügung ist nach § 936 in Verbindung mit den §§ 916 ff. und 920 Abs. 2 ZPO, dass die den vorläufigen Rechtsschutz beanspruchende Personalvertretung einen aus ihrer rechtlichen Stellung abgeleiteten Anspruch auf die begehrte Regelung (sog. Verfügungsanspruch) sowie einen durch die Dringlichkeit der Sicherung des gefährdeten Rechts gekennzeichneten Anlass für den vorläufigen Rechtsschutz (sog. Verfügungsgrund) glaubhaft macht.

Der vorliegende Antrag scheitert an der fehlenden Glaubhaftmachung eines Verfügungsanspruchs. Das gilt sowohl für den auf die §§ 79 Abs. 2 und 68 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 NPersVG gestützten Anspruch auf Einleitung eines Mitbestimmungsverfahrens als auch für den an das bisherige Fehlen eines Mitbestimmungsverfahrens anknüpfenden Anspruch aus § 63 Satz 1 Nr.1 NPersVG, den Vollzug des Erlasses vom 5. Dezember 2003 auszusetzen. Diese beiden personalvertretungsrechtliche Ansprüche setzen voraus, dass der Inhalt des Erlasses des Beteiligten vom 5. Dezember 2003 nach Maßgabe der §§ 64 bis 67 NPersVG der Mitbestimmung des Antragstellers in seiner Funktion als Schulstufenvertretung bei der obersten Schulbehörde unterliegt. Das ist nicht der Fall:

Die von dem Beteiligten mit dem Erlass vom 5. Dezember 2003 getroffene Anordnung, wonach Lehrkräfte im Beamtenverhältnis, deren Anträge auf Altersteilzeit zum 1. Februar 2004 erst nach dem 31. Juli 2003 bei den Bezirksregierungen eingegangen oder nach diesem Termin in solche zu 1. Februar 2004 geändert worden sind, nach § 80 b Abs. 4 NBG von der Altersteilzeit zu diesem Termin ausgenommen werden, erfüllt nicht den Mitbestimmungstatbestand des § 65 Abs. 1 Nr. 17 NPersVG.

Ein die Mitbestimmungspflicht auslösender Tatbestand ließe sich nur aus § 65 Abs. 1 Nr. 17 (1. Alt.) NPersVG herleiten, wonach der Personalrat bei der „Ablehnung von Anträgen auf Teilzeitbeschäftigung“ mitbestimmt. Mit dieser Beschreibung des Mitbestimmungstatbestandes ist der Lebenssachverhalt „Teilzeitbeschäftigung von Beamtinnen und Beamten“ für die Mitbestimmung der Personalvertretungen des Landes Niedersachsen in § 65 Abs. 1 Nr. 17 NPersVG abschließend geregelt worden. Danach soll nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers im Zusammenhang mit dem Anspruch von Beamtinnen und Beamten auf Teilzeitbeschäftigung nur eine bestimmte Maßnahme (im Sinne von § 64 Abs. 2 NPersVG) der Mitbestimmung des zuständigen Personalrats unterliegen, nämlich die Ablehnung des für die Bewilligung der allgemeinen oder altersabhängigen Teilzeitbeschäftigung nach den §§ 80 a Abs. 1 und 80 b Abs. 1 NBG erforderlichen Antrages der Beamtin oder des Beamten. Das folgt ohne Weiteres aus der in § 64 Abs. 3 Satz 2 NPersVG ausdrücklich klar gestellten Systematik der Mitbestimmungstatbestände. Diese schließt in Bezug auf einen geregelten Mitbestimmungssachverhalt alles von der Mitbestimmung aus, was sich als Maßnahme inhaltlich von dem geregelten Mitbestimmungstatbestand unterscheidet (sog. Sperrwirkung). Dabei kann der die Mitbestimmung ausschließende maßgebliche Unterschied zum geregelten Tatbestand entweder in einem anderen Ergebnis der von der Dienststelle beabsichtigten Maßnahme bestehen (z.B. Antragsstattgabe statt -ablehnung; kürzere Dauer der Abordnung oder Zuweisung; Änderung statt Errichtung einer Sozialeinrichtung usw.). Der die Sperrwirkung des Tatbestands auslösende Unterschied kann aber auch in einer anderen als der im gesetzlichen Tatbestand beschriebenen Reichweite der Maßnahme bestehen. So ist die Mitbestimmung für den betreffenden Lebenssachverhalt (z.B. dienstliche Beurteilung, Einzeldienstplan) im Einzelfall ausgeschlossen, wenn nur die generelle Regelung wie zum Beispiel bei Beurteilungsrichtlinien (§ 65 Abs. 1 Nr. 20 NPersVG) und bei der Dauer und Lage der täglichen Arbeitszeit (§ 66 Abs. 1 Nr. 1 NPersVG) ein in den §§ 65 bis 67 NPersVG geregelter Mitbestimmungstatbestand ist. Im umgekehrten Fall sind generell wirkende Maßnahmen von der Mitbestimmung ausgeschlossen, wenn nur die im Einzelfall zu treffende Maßnahme als Mitbestimmungstatbestand normiert ist. Insoweit wären zum Beispiel im Hinblick auf die Tatbestände des § 66 Abs. 1 Nr. 3 NPersVG die über den Urlaubsplan und die Festlegung der Urlaubslage im Einzelfall hinausgehenden generellen Maßnahmen zur Steuerung der Urlaubszeiten in der Dienststelle (Dienststellenferien, Urlaubsrichtlinien) zu nennen. Ferner ist beispielsweise ist mit Blick auf den Mitbestimmungstatbestand des § 65 Abs. 1 Nr. 4 NPersVG die Aufstellung von Auswahlrichtlinien der Dienststelle für die Abordnung von Beamtinnen und Beamten zu Aufstiegslehrgängen mitbestimmungsfrei. Dasselbe gilt für Auswahlrichtlinien für Versetzungen und andere Abordnungen (Dembowski/Ladwig/Sellmann, Das Personalvertretungsrecht in Niedersachsen, Kommentar, § 64 Rdnr. 35b).

Danach ist die von dem Antragsteller unter Hinweis auf einschlägige Tatbestände und Rechtsprechung herangezogene Differenzierung zwischen vorbereitenden Handlungen und Maßnahmen (vgl. § 64 Abs. 2 NPersVG) nicht entscheidend. Dass es sich bei dem Inhalt des Erlasses vom 5. Dezember 2003 mit Ausnahme der Weisung am Schluss des Erlasses um eine selbständige Maßnahme im Sinne von § 64 Abs. 2 NPersVG handelt, lässt sich nicht ernsthaft in Zweifel ziehen. Auch lässt sich die Mitbestimmungspflicht im vorliegenden Verfahren nicht mit der ebenso unzweifelhaft richtigen Rechtsauffassung des Antragstellers, dass auch allgemeine Regelungen Maßnahmen sein und Mitbestimmungstatbestände der §§ 65 bis 67 NPersVG erfüllen können, begründen. Entscheidend ist vielmehr allein, welche inhaltliche Regelung mit dem Erlass vom 5. Dezember 2003 im Rahmen der Zuständigkeit des Beteiligten (§ 64 Abs. 2 Satz 1 NPersVG) getroffen wird und ob diese den Tatbestand der „Ablehnung von Anträgen“ in § 65 Abs. 1 Nr. 17 NPersVG auf Teilzeitbeschäftigung ausfüllt. Das ist aber eindeutig nicht der Fall:

Die zur Umschreibung der Mitbestimmungstatbestände der §§ 65 bis 67 NPersVG verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe knüpfen regelmäßig an den Sinngehalt an, den sie in dem Rechtsgebiet haben, welchem der geregelte Mitbestimmungssachverhalt entnommen worden ist (Dembowski/Ladwig/Sellmann, a.a.O., Rdnr. 34). Im beamtenrechtlichen Sinne ist die Entscheidung über Teilzeitbeschäftigung ein durch das gesetzliche Antragserfordernis gekennzeichneter mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG (BVerwGE 82, 196 = NVwZ 1989 S. 969 [970]), dessen Rechtsfolgeanordnung entweder eine Bewilligung (vgl. § 80 b Abs. 1 Satz 1 NBG) oder eine Ablehnung des Antrags zum Gegenstand hat und wegen der in Lauf gesetzten Rechtsbehelfsfrist (vgl. § 192 Abs. 3 NBG) von dem Dienstvorgesetzten gemäß § 191 Satz 1 NBG in Schriftform bekannt gegeben und zugestellt wird. Ausschließlich mit diesem, durch das allgemeine Verwaltungsrecht und das Beamtenrecht vorgegebenen Inhalt ist der Mitbestimmungstatbestand „Ablehnung von Anträgen auf Teilzeitbeschäftigung“ in § 65 Abs. 1 Nr. 17 NPersVG zu verstehen.

Der Erlass des Beteiligten vom 5. Dezember 2003 ist dagegen ausdrücklich als Anordnung nach § 80 b Abs. 4 NBG ergangen. Danach kann die oberste Dienstbehörde, solange es im Interesse der Unterrichtsversorgung erforderlich ist, einzelne Beamtengruppen des Schuldienstes von der Altersteilzeit ausnehmen. Ob sich der Inhalt des Erlasses im Rahmen dieser gesetzlichen Ermächtigung hält, braucht vorliegend nicht entschieden zu werden. Jedenfalls trifft der Erlass vom 5. Dezember 2003 danach eindeutig eine im NBG grundsätzlich vorgesehene generelle Regelung über die Behandlung der genannten Anträge auf Bewilligung von Altersteilzeit. Verkörpert der Erlass aber einen im NBG vorgesehenen verwaltungsinternen Akt der Rechtsetzung, kann er nicht zugleich als Einzelfallregelung (§ 35 Satz 1 VwVfG) ein Verwaltungsakt mit dem Inhalt der Ablehnung eines zum 1. Februar 2004 gestellten Antrags auf Bewilligung von Altersteilzeit sein. Ebenso wenig kann der Erlass als Akt der Rechtsetzung nach den herkömmlichen Inhalten der Rechtsquellenlehre und der Lehre vom Verwaltungsakt eine „Weichen stellende Vorentscheidung“ über die Ablehnung eines Antrags auf Altersteilzeit im Einzelfall sein, wenn er sich wie vorliegend in der generellen rechtlichen Vorgabe für die Behandlung aller den Erlasstatbestand erfüllenden Anträge erschöpft. Das wird im Übrigen auch daran deutlich, dass der Beteiligte zur Umsetzung seiner Regelung den nachgeordneten Schulbehörden ausdrücklich die Weisung erteilt hat, die genannten Anträge der Lehrkräfte unter Hinweis auf die von ihm getroffene Regelung zu bescheiden.

Angesichts der Sperrwirkung des in § 65 Abs. 1 Nr. 17 NPersVG normierten Mitbestimmungstatbestandes gegenüber allgemeinen Regelungen für die Ablehnung von Teilzeitbeschäftigungsanträgen kommt es auch nicht auf die von dem Antragsteller unter Hinweis auf die Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes über die Mitwirkung bei Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen diskutierte Frage an, ob und bei welchen Sachverhalten es angesichts der Systematik der Beteiligungsformen und der abschließenden Normierung von Mitbestimmungstatbeständen im NPersVG überhaupt denkbar ist, dass bei einer allgemeinen Regelung im Sinne von § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG das „schwächere Beteiligungsrecht“ der Benehmensherstellung (§ 76 NPersVG) zu Gunsten des „stärkeren Beteiligungsrechts“ der Mitbestimmung aus § 64 Abs. 1 NPersVG verdrängt wird. Insoweit kann aber angemerkt werden, dass dieses schon zu der dem § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG entsprechenden Vorläuferregelung des § 67a Abs. 1 Nds. PersVG (a.F.) bei einem dem vorliegenden Fall vergleichbaren Sachverhalt nicht möglich war. Danach löste eine Verwaltungsanordnung nur dann das gegenüber der bloßen Mitwirkung stärkere Beteiligungsrecht der Mitbestimmung aus, wenn diese den Erfolg einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme unmittelbar herbeiführte, ohne dass es noch eines weiteren Handelns durch die Dienststelle selbst oder eine durch eine nachgeordnete Dienststelle bedurfte (BVerwG, Buchholz 251.6 § 67a Nds. PersVG Nr. 1). Hierzu hatte das Bundesverwaltungsgericht (a.a.O.) hervorgehoben, dass dieses nicht schon dann der Fall ist, wenn die in der Verwaltungsanordnung enthaltene Anweisung für die nachgeordneten Dienststellen verbindlich ist, denn dieses liege in der Natur einer Verwaltungsanordnung begründet und bedeute aber noch keine unmittelbare Regelung.

Ein Verfügungsanspruch ist auch für die unter Nr. 1 der Sachanträge hilfsweise beantragte einstweilige Verfügung nicht ersichtlich. Unterliegt der Erlass des Beteiligten vom 5. Dezember 2003 nicht der Mitbestimmung, folgt daraus unmittelbar, dass die vorsorglich erklärte Zustimmungsverweigerung des Antragstellers vom 2. Dezember 2003 nicht das in § 70 NPersVG geregelte Verfahren bei Nichteinigung auslöst.

Abgesehen davon ist der Hilfsantrag unzulässig, weil für eine einstweilige Verfügung, mit welcher der Beteiligte verpflichtet werden soll, das Verfahren bei Nichteinigung einzuleiten, kein Rechtsschutzbedürfnis besteht. Auch dann, wenn ein Mitbestimmungsverfahren nach erfolgter Zustimmungsverweigerung zu Unrecht abgebrochen worden ist, richtet sich die aus dem Personalvertretungsgesetz abzuleitende Forderung einer unverzüglichen Fortsetzung des Mitbestimmungsverfahrens nicht nur isoliert an den Dienststellenleiter, sondern an beide Partner des Mitbestimmungsverfahrens. Geht es dem Personalrat wie vorliegend nur um die Einleitung des Verfahrens bei Nichteinigung und nicht um weitere Handlungen des Dienststellenleiters (Vorlage von Unterlagen, Information usw.), muss der Personalrat dafür nicht die Hilfe des Verwaltungsgerichts in Anspruch nehmen, denn er kann die nach § 70 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 NPersVG notwendigen Verfahrensschritte selbst ergreifen und die Einigungsstelle fristgemäß anrufen. Ein auf Verpflichtung des Dienststellenleiters zur Einleitung des Nichteinigungsverfahrens gerichteter Rechtsschutzantrag ist deshalb regelmäßig wegen des Fehlens eines Rechtsschutzinteresses unzulässig (Beschluss der Kammer vom 8.5.2003 - 17 A 2506/02 -).