Verwaltungsgericht Stade
Urt. v. 31.03.2021, Az.: 6 A 1870/17

Dauergrünland; Direktzahlungen; Greeningprämie; Rückumwandlung; ungenehmigter Umbruch; Wiederansaat; Nicht fristgebundene Wiederansaatverpflichtung und Versagung der Greeningprämie; Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen einer Verpflichtung zur Wiederansaat von ungenehmigt umgebrochenen Dauergrünland gemäß § 22 DirektZahlDurchfV Künstliche Schaffung der Fördervoraussetzungen in Widerspruch zu Förderzielen gemäß Art. 60 VO (EU) 1306/2013

Bibliographie

Gericht
VG Stade
Datum
31.03.2021
Aktenzeichen
6 A 1870/17
Entscheidungsform
Urteil
Referenz
WKRS 2021, 32487
Entscheidungsname
[keine Angabe]
ECLI
ECLI:DE:VGSTADE:2021:0331.6A1870.17.00

Verfahrensgang

nachfolgend
OVG Niedersachsen - 06.06.2023 - AZ: 10 LC 151/21

[Tatbestand]

Die Klägerin begehrt die Gewährung der Greeningprämie für das Antragsjahr 2015. Zudem wendet sie sich gegen die Verpflichtung zur Wiederansaat einer ungenehmigt umgewandelten Dauergrünlandfläche.

Seit dem 1. Juli 2004 führt die Klägerin einen landwirtschaftlichen Betrieb in F. in der Rechtsform einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts (GbR). Gesellschafter der Klägerin sind Herr G. H. und seine Söhne I. H. und J. H..

Die Klägerin beantragt und bezieht seit mehreren Jahren Direktzahlungen nach agrarförderrechtlichen Bestimmungen. Sie bewirtschaftet unter anderem den Schlag Nummer K. im Feldblock DENILI L. (Flurstück M. der Flur N., Gemarkung O. P.). Eigentümer der Fläche sind zwei der drei Gesellschafter der Klägerin, nämlich Herr J. H. und Herr I. H.. Der Schlag K. wurde als Dauergrünland bewirtschaftet.

Am 20. September 2014 schloss die Klägerin mit Herrn Q. R. einen "Vertrag über die Zupacht von Land zu einem landwirtschaftlichen Betrieb". Ausweislich des Vertrages sollte Herr R. in der Zeit vom 1. Oktober 2014 bis zum 30. September 2016 die Bewirtschaftung des Schlages Nummer K. übernehmen. In § 13 des Vertrages heißt es:

"Der Pächter erhält die Pachtfläche kostenlos. Im Gegenzug verpflichtet sich der Pächter binnen 2 Jahren eine gute Grasnarbe zu etablieren. Der Verpächter übernimmt das Durchbrechen des Ortsteines und die Einebnung. Der Pächter die Aussaat und das Aufdüngen."

Am 8. Januar 2015 informierte der Landkreis S. die Beklagte darüber, dass der Schlag K. am 6. Januar 2015 umgebrochen worden sei. Der Landkreis habe einen Hinweis aus der Bevölkerung bekommen, dass auf der Fläche ein Umbruch vorgenommen werde. Die im Wege der Amtshilfe von einem Mitarbeiter des Landkreises hinzugezogene Polizei habe als Verursacher der Aktivitäten Herrn J. H. festgestellt. Dieser habe einen Grünland-Tiefenumbruch mit einem Tiefpflug und fünf Schleppern durchgeführt und gegenüber den Polizeibeamten angegeben, die Weide wieder neu ansäen zu wollen. Der Außendienst des Landkreises führte am 7. Januar 2015 eine Vor-Ort-Kontrolle durch, bei der er feststellte, dass der Umbruch als Grünlanderneuerung zu werten wäre, wenn der Schlag wieder als Grünland genutzt würde.

Am 13. Mai 2015 führte der Prüfdienst eine erneute Vor-Ort-Kontrolle durch und fertigte Fotos von der Fläche an. Die Fläche habe brachgelegen. Zwar sei eine leichte Selbstbegrünung erkennbar gewesen, eine Einsaat zur Grünlanderneuerung sei aber nicht erfolgt.

Die Klägerin beantragte für das Antragsjahr 2015 unter anderem die Bewilligung einer Greeningprämie. Der Schlag K. war nicht Gegenstand des Antrages.

Am 14. Oktober 2015 führte der Prüfdienst eine weitere Vor-Ort-Kontrolle durch. Dabei wurde festgestellt, dass die Fläche mit Mais bestellt worden war.

Mit Schreiben vom 11. November 2015 hörte die Beklagte die Klägerin zu den Erkenntnissen an. Die Klägerin teilte am 9. Dezember 2015 mit, dass die Fläche seit dem 1. Oktober 2014 an Herrn R. verpachtet sei und von ihm bewirtschaftet werde. Dieser habe die Fläche Ende Dezember 2014 gefräst. In seinem Auftrag habe Herr J. H. die Fläche am 6. Januar 2015 tiefgepflügt und eingeebnet. Dabei sei er davon ausgegangen, dass der Grünlandumbruch bereits im genehmigungsfreien Zeitraum vom 19. bis 31. Dezember 2014 durch das Fräsen erfolgt sei und weitere Arbeiten zulässig seien.

Auf Nachfrage der Beklagten übersandte die Klägerin am 20. Januar 2016 den mit Herrn R. geschlossenen Pachtvertrag.

Mit Bescheid vom 11. Februar 2016 wies die Beklagte der Klägerin für das Antragsjahr 2015 erstmals Zahlungsansprüche im Rahmen der Basisprämienregelung 2015 zu. Der Schlag K. war in der anliegenden Flächenübersicht nicht aufgeführt.

Im Sammelantrag für das Antragsjahr 2016 führte die Klägerin den Schlag K. als "Ackerland aus Erzeugung" mit einer Fläche von 1,0038 ha auf.

Am 5. Dezember 2016 fand ein Telefonat zwischen der Beklagten und Herrn T. statt. Auf die Frage, warum die Klägerin im Sammelantrag 2016 den Schlag K. aufgeführt habe, dieser aber noch bis zum 30. September 2016 an Herrn R. verpachtet sei, habe Herr J. H. zunächst erklärt, dass die Pacht am 30. September 2015 geendet habe. Im Zuge seiner Frage nach möglichen Konsequenzen habe er dann erklärt, noch einmal nachsehen und die Frage später beantworten zu wollen. Im späteren Verlauf des Gesprächs habe er danach gefragt, was die geringeren Konsequenzen habe, das Zurücknehmen der Fläche oder ein nachträgliches Befristen des Pachtvertrages.

Mit Schreiben vom 16. Dezember 2016 hörte die Beklagte die Klägerin erneut an und gab ihr Gelegenheit, zur beabsichtigten Verpflichtung zur Wiederansaat und zur beabsichtigten Ablehnung der Greeningprämie 2015 Stellung zu nehmen. Die Klägerin erklärte daraufhin, dass sie den Pachtvertrag mit Herrn R. nicht nur zum Schein geschlossen habe. Zwar sei keine Pachtzahlung vereinbart worden. Als Gegenleistung habe ihr aber die Verpflichtung ausgereicht, auf der feuchten, schwierig zu bewirtschaften Fläche eine gute Grasnarbe zu etablieren. Es obliege den Vertragsparteien, die Einzelheiten des Vertrages im Wege der Vertragsfreiheit zu bestimmen. Eine monetäre Gegenleistung für eine Überlassung sei nicht zwingend erforderlich. Auch die kurze Laufzeit des Vertrages ändere daran nichts. Entscheidend sei, dass die Fläche Herrn R. im genannten Zeitraum zur Bewirtschaftung überlassen worden sei. Da sie die Fläche nicht im Sammelantrag 2015 aufgeführt habe, sei sie prämienrechtlich für etwaige Arbeiten auf dieser Fläche nicht verantwortlich. Dass auf der Fläche nicht - wie vorgesehen - wieder Grünland gesät, sondern Mais angebaut worden sei, sei die Entscheidung von Herrn R. gewesen. Dieser habe den Anbau selbständig vorgenommen und die Ernte an seine Bullen verfüttert. Da Herr R. von der Ernte enttäuscht gewesen sei, habe er die Fläche bereits am 31. Dezember 2015 zurückgegeben. Ungeachtet dessen sei eine vollständige Versagung der Greeningprämie nicht gerechtfertigt. Denn die Klägerin habe die Voraussetzung zum Erhalt der Greeningprämie nicht künstlich geschaffen. Insbesondere habe Herr J. H. die auf der Fläche durchgeführten Arbeiten lediglich im Auftrag von Herrn R. durchgeführt.

Mit Bescheid vom 27. April 2017 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin auf Gewährung einer Greeningprämie für das Antragsjahr 2015 ab (Nummer 1 des Bescheides). Zudem verpflichtete sie die Klägerin zur Wiederansaat der ungenehmigt umgebrochenen Dauergrünlandfläche bis zum 15. Mai 2017 (Nummer 2). Bezüglich dieser Verpflichtung ordnete die Beklagte die sofortige Vollziehung an (Nummer 3).

Zur Begründung führt sie aus, dass der Antrag der Klägerin auf Gewährung der Greeningprämie gemäß Artikel 60 der Verordnung (EU) Nummer 1306/2013 abzulehnen sei. Der Pachtvertrag sei nur zum Schein geschlossen worden, um einen ungenehmigten Umbruch von Dauergrünland ohne Bereitstellung einer Ersatzfläche vorzunehmen. Die Klägerin habe damit den Erhalt eines Vorteils künstlich geschaffen. Der Pachtvertrag sei nur für einen sehr kurzen Zeitraum geschlossen worden. Herr R. habe keinen Pachtzins gezahlt und die Klägerin die Bodenbearbeitungen unentgeltlich vorgenommen. Soweit die Klägerin eine gute Grasnarbe habe etablieren wollen, hätte sie dies auch innerhalb ihres eigenen Betriebes vornehmen können. In diesem Falle wäre sie aber verpflichtet gewesen, die Greening-Vorschriften zu beachten und im Falle einer Umwandlung eine Ersatzfläche anzulegen. Hierzu sei ein Dritter, der keine Förderanträge stelle, nicht verpflichtet. Mit der vermeintlichen Übergabe der Fläche an Herrn R. habe die Klägerin ihre Verpflichtungen zum Erhalt des Dauergrünlandes umgehen wollen. Der Pachtvertrag sei offenbar deshalb frühzeitig beendet worden, damit die Klägerin die Fläche als Ackerland in den Sammelantrag 2016 aufnehmen könne.

Die Klägerin sei gemäß § 22 der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung (DirektZahlDurchfV) zur Wiederansaat verpflichtet. Nach Artikel 45 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates - VO (EU) Nummer 1307/2013 - in Verbindung mit § 16 Absatz 3 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes (DirektZahlDurchfG) bestehe die Pflicht, rechtswidrig umgewandeltes Dauergrünland in Dauergrünland rückumzuwandeln. Der ungenehmigte Umbruch sei der Klägerin anzulasten. Sofern überhaupt eine Bewirtschaftung durch Herrn R. erfolgt sei, sei dies in Absprache mit der Klägerin und in ihrem Interesse erfolgt. Eine Flächenbearbeitung im Dezember 2014 habe nicht stattgefunden. Dies hätten Mitarbeiter des Landkreises S. bestätigt. Bodenkartierungen würden zudem belegen, dass sich auf der Fläche kein Ortstein befunden habe, dessen Zerstörung ein Tiefpflügen hätte rechtfertigen können. Der Verweis der Klägerin auf § 13 des Pachtvertrages sei daher anzuzweifeln. Dass die Fläche an Herrn R. verpachtet worden sei, sei ohne Bedeutung. Denn zu einer Nutzungsvereinbarung müsse hinzukommen, dass die Sachherrschaft über die Fläche sowie das betriebliche Risiko der Flächennutzung auch tatsächlich auf den Nutzungsberechtigten übergegangen und beide Betriebe hinreichend voneinander zu trennen seien. Eine solche Trennung sei nicht gegeben.

Am 26. Mai 2017 hat die Klägerin Klage gegen den Bescheid erhoben und um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Auf ihren Antrag stellte die Kammer die aufschiebende Wirkung der Klage mit Beschluss vom 14. August 2017 (U.) wieder her. Die hiergegen von der Antragsgegnerin erhobene Beschwerde wies das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 25. September 2017 (V.) zurück.

Zur Begründung ihrer Klage verweist die Klägerin auf ihr Vorbringen im behördlichen Verfahren und vertieft dieses. Ergänzend trägt sie vor, dass der Bescheid offensichtlich rechtswidrig sei und sie in ihren Rechten verletze. Artikel 60 der Verordnung (EU) Nummer 1306/2013 sei nicht einschlägig. Die Vorschrift enthalte keine Sanktion. Die Auslegung der Beklagten, es handele sich um einen Scheinvertrag zur Schaffung künstlicher Voraussetzungen zum Erhalt von Direktzahlungen überdehne den Tatbestand. Hierauf komme es aber nicht an. Denn ein Scheinvertrag könne allenfalls eine Flächenabweichung begründen. Ein solcher Verstoß sähe lediglich eine prozentuale Kürzung vor. Den unterstellten Verstoß mit einer vollständigen Ablehnung zu ahnden, sei systemwidrig.

Im Übrigen liege kein Scheinvertrag vor. Es handele sich nicht um einen Pachtvertrag, sondern um eine unentgeltliche Nutzungsüberlassung. Ein Besitzwechsel habe stattgefunden. Dass die Fläche nicht bei der Landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaft gemeldet worden sei, stehe weder dem tatsächlichen Besitzübergang noch einem privatrechtlichen Schuldverhältnis entgegen. Die kurze Laufzeit sei nicht unüblich. Dass sie keinen Pachtzins verlangt habe, liege daran, dass es sich bei der überlassenen Fläche um eine kleine, feuchte und schwierig zu bewirtschaftende Fläche handele. Es habe ihr gereicht, dass Herr R. sich verpflichtet habe, auf der Fläche eine gute Grasnarbe zu etablieren. Dass Herr R. die Fläche zwischenzeitlich mit Mais bepflanzt habe, stehe der vereinbarten Gegenleistung nicht entgegen. Denn die Etablierung der Grasnarbe sei erst zum Ende der Pachtzeit vereinbart gewesen. Im Zuge der vorzeitigen Beendigung des Pachtverhältnisses habe sie sich dann entschieden, auf die Erbringung der Gegenleistung zu verzichten. Der Verzicht und die Ausgestaltung des Vertrages seien privatrechtliche Angelegenheiten zwischen den Vertragsparteien und berührten die Rechtmäßigkeit des Vertrages nicht. Dass sie und Herr R. mehrere Pachtverträge miteinander geschlossen hätten, führe ebenfalls nicht zur Rechtswidrigkeit der Verträge. Es sei legitim und auch üblich, mehrere Verträge mit derselben Person abzuschließen. Die Fläche sei vom 1. Oktober 2014 bis zum 31. Dezember 2015 von Herrn R. bewirtschaftet worden. Sie sei folglich prämienrechtlich für den Umbruch der Flächen nicht verantwortlich, zumal sie die Fläche in den Sammelantrag für 2015 nicht aufgenommen habe.

Der streitgegenständliche Bescheid sei bezüglich der Verpflichtung zur Wiederansaat bereits deswegen rechtswidrig, weil § 22 DirektZahlDurchfV keine taugliche Ermächtigungsgrundlage sei. Wie das Niedersächsische Oberverwaltungsgerichts im Eilverfahren ausgeführt habe, sei die Verpflichtung lediglich in dieser Rechtsverordnung geregelt. Das Direktzahlungen-Durchführungsgesetz enthalte eine derartige Verpflichtung nicht. Die Vorschrift des § 22 DirektZahlDurchfV sei mit europäischem Recht nicht vereinbar. Zudem greife die Vorschrift stark in das Eigentumsrecht ein, weswegen der Gesetzgeber eine solche Regelung selbst hätte treffen müssen.

Ein illegaler Dauergrünlandumbruch sei ihr auch nicht anzulasten. Herr H. habe sich nach § 13 Satz 3 der Nutzungsvereinbarung vom 20. September 2014 zum Tiefpflügen und Einebnen der Fläche verpflichtet gefühlt. Dabei seien sie und Herr R. davon ausgegangen, dass tatsächlich ein Ortstein vorhanden gewesen sei. Einen gegenteiligen Beweis habe die Beklagte nicht liefern können. Diesbezüglich verweist die Klägerin auf eine eidesstattliche Versicherung des Herrn R. vom 1. Juni 2017.

Das Vorbringen der Beklagten in Bezug auf vermeintliche Beobachtungen des Landschaftswartes sei unsubstantiiert. Eine schriftliche Erklärung des Landschaftswartes liege bislang nicht vor. Es liege lediglich eine E-Mail des Herrn W. vom Landkreis vor, laut derer dieser mit dem Landschaftswart gesprochen habe und zwar mehr als ein Jahr nach dem Vorfall. Zudem stelle sich die Frage, wie der Landschaftswart wissen könne, dass auf der Fläche zwischen Weihnachten 2014 und Neujahr 2015 keine Arbeiten vorgenommen worden seien. Fotos lägen nicht vor.

Die Klägerin hat ursprünglich beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 27.04.2017 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr eine Greeningprämie für das Antragsjahr 2015 in Höhe von 32.777,36 Euro nebst 6 % Zinsen p. a. seit Klageerhebung zu bewilligen.

Im Termin zur mündlichen Verhandlung am 31. März 2021 hat die Klägerin den Rechtsstreit für erledigt erklärt, soweit in dem Bescheid vom 27. April für die Wiederansaat eine Frist bis zum 15. Mai 2017 gesetzt worden war. Die Beklagte hatte das Verfahren bezüglich der Fristsetzung bereits mit Schriftsatz vom 22. August für erledigt erklärt.

Die Klägerin beantragt nunmehr nur noch,

den Bescheid der Beklagten vom 27. April 2017 im Übrigen aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr eine Greeningprämie für das Antragsjahr 2015 in Höhe von 32 777,36 Euro nebst 6 Prozent Zinsen jährlich seit Klageerhebung zu bewilligen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie verweist auf ihre Ausführungen im streitgegenständlichen Bescheid. Ergänzend trägt sie vor, dass das Vorbringen der Klägerin widersprüchlich und nicht nachvollziehbar sei. Die Fläche sei deren Betrieb zuzuordnen, weil der Pachtvertrag ein Scheinvertrag sei. Prämienrechtlich gelte die Fläche weiter als Dauergrünland.

Artikel 60 der Verordnung (EU) Nummer 1306/2013 sei einschlägig. Der von der Klägerin angestrebte Vorteil habe nicht nur in der sanktionslosen Erlangung der Greeningprämie 2015 gelegen, sondern vor allem in der Umwandlung der Fläche in Ackerland ohne Anlegen von Ersatzflächen. Die Umgehung der Verpflichtung zum Erhalt des Dauergrünlandes sei der einzig ersichtliche und nachvollziehbare Grund für den Vertrag mit Herrn R. zu derartigen, im Geschäftsverkehr unüblichen Konditionen. Die Klägerin habe nicht nur auf einen Pachtzins verzichtet, sondern auch die Bodenbearbeitung selbst durchgeführt. Für letztere gebe es keinen Auftrag durch Herrn R.; auch sei keine Vergütung hierfür erfolgt. Außerdem habe die Klägerin letztlich vollends auf eine Gegenleistung in Form der Etablierung einer Grasnarbe verzichtet. Dies könne nicht als üblich angesehen werden. Die Fläche sei nicht als besonders klein anzusehen, weil die Klägerin über etliche Schläge verfüge, die kleiner seien als 1 ha. Die Fläche liege auch nicht in absoluter Alleinlage. Es könne daher nicht nachvollzogen werden, dass eine Bewirtschaftung der Fläche durch die Klägerin selbst nicht sinnvoll gewesen wäre. Wenn die Klägerin kein Interesse an der Bewirtschaftung der Fläche gehabt hätte, stelle sich die Frage, warum der Pachtvertrag nur auf zwei Jahre ausgelegt gewesen sei, ohne die Option der Verlängerung. Ferner sei fraglich, was unter der Etablierung einer guten Grasnarbe zu verstehen sei. Wenn damit lediglich die Rückgabe der Fläche als Grünland gemeint gewesen sei, stelle sich die Frage, warum dies nicht so formuliert worden sei.

Die Darstellungen der Klägerin seien nicht schlüssig. Warum Herr R. offenbar selbstständig habe entscheiden können, auf der Fläche Mais anzubauen, obwohl im Pachtvertrag ausdrücklich vereinbart gewesen sei, dass er eine gute Grasnarbe zu etablieren habe, sei nicht nachvollziehbar. Es sei zudem fragwürdig, warum sich die Klägerin darüber Gedanken gemacht habe, ob die Bearbeitung der Fläche im Januar 2015 rechtlich in Ordnung gewesen sei, wenn die Fläche doch angeblich verpachtet gewesen sei. Bedenken wegen eines ungenehmigten Umbruchs seien auch deshalb nicht nachvollziehbar, weil eine neue Grasnarbe habe etabliert werden sollen.

Die eidesstattliche Versicherung des Herrn R. widerspreche den Darstellungen des Landkreises. Der Landschaftswart Herr X. beteuere unter anderem in einem Vermerk vom 31. Januar 2018, dass die Fläche erst Anfang des Jahres 2015 ohne vorherige anderweitige Bodenbearbeitung, bearbeitet worden sei. Der Landschaftswart kenne die besagte Fläche sehr gut, weil er dort jagdbedingt sehr oft unterwegs sei. Es bestehe kein Grund, an seiner Aussage zu zweifeln. Fotos würden seine Aussage belegen. Eine Bearbeitung mit einer Fräse sei nicht erkennbar gewesen. Vielmehr seien zum Teil noch grüne, unbearbeitete Stellen sichtbar. Dass aufgrund der Durchwurzelung keine Bearbeitung stattgefunden habe, werde als Schutzbehauptung angesehen.

Insgesamt sei die Fläche ungenehmigt umgewandelt worden, was der Klägerin anzulasten sei. Sie habe die Rückumwandlung des nicht umweltsensiblen Dauergrünlandes vorzunehmen und zwar bis zur gesetzten Frist. Ziel der Rückumwandlung sei es, der natur- und klimaschutzfachlichen Bedeutung des Grünlandes Rechnung zu tragen. Grünlandflächen hätten eine große Bedeutung für den Schutz und den Erhalt der Artenvielfalt. Insbesondere extensiv bewirtschaftetes Grünland sei ein wichtiger Standort für Pflanzen, die nährstoffarme Böden benötigten und daher in der Agrarlandschaft eher selten anzutreffen seien. Gleiches gelte für gefährdete Tierarten. Der Grünlandumbruch stelle eine Belastung der Hydro- und Atmosphäre dar. Dem könne nur entgegengewirkt werden, indem das Dauergrünland in der gesetzten Frist wiederhergestellt werde. Den wirtschaftlichen Interessen des Klägers sei insofern Rechnung getragen worden, als die Rückumwandlung bis zum 15. Mai 2017 habe vollzogen werden können.

Die Beklagte teilt die Bedenken des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts in Bezug auf die Rechtmäßigkeit der Wiederansaatverpflichtung nicht. Insbesondere die Frist zur Wiederansaat regele nur einen verfahrenstechnischen Umstand, der nicht dem Wesentlichkeitsgrundsatz unterliege. Die Frist diene der Aufrechterhaltung einer ordnungsgemäßen Verwaltung. Zudem sei fraglich, ob die Schwelle der Wesentlichkeit überhaupt erreicht sei. Der Wesentlichkeitsgrundsatz gelte primär im Bereich der Eingriffsverwaltung. Einschlägig sei hier aber der Bereich der Leistungsverwaltung, in dem die Anforderungen an die Wesentlichkeit, Regelungsdichte und Bestimmtheit niedriger seien. Denn der Betriebsinhaber habe es mit der Antragstellung selbst in der Hand, die Voraussetzungen zur Rückumwandlung zu verwirklichen. Er sei nicht verpflichtet, einen Antrag auf Direktzahlungen zu stellen. Insoweit stelle die Rückumwandlung kein absolutes Gebot dar. Vielmehr diene es der Sicherstellung der Ziele der Förderung und sei als eine Art Fördervoraussetzung zu qualifizieren. Selbst wenn ein Verstoß gegen den Wesentlichkeitsgrundsatz vorliegen würde, wäre der Bescheid nur hinsichtlich der Verpflichtung zur Wiederansaat rechtswidrig.

Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (Beiakte 001 bis 003) Bezug genommen. Es haben auch die Gerichtsakten in den Verfahren Y. und U. vorgelegen.

Entscheidungsgründe

Der Rechtsstreit ist für erledigt erklärt worden, soweit in dem Bescheid der Beklagten vom 27. April 2017 für die Verpflichtung zur Wiederansaat eine Frist bis zum 15. Mai 2017 bestimmt war. Insoweit wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen hat die Klage keinen Erfolg.

I.

Soweit sich die Klägerin gegen die Verpflichtung zur Wiederansaat einer ungenehmigt umgewandelten Dauergrünlandfläche - ohne Einhaltung einer Frist - wendet, ist ihre Klage als Anfechtungsklage im Sinne des § 42 Absatz 1, 1. Alternative VwGO zulässig, aber unbegründet.

Die unter Nummer 2 des Bescheides der Beklagten vom 27. April 2017 verfügte Wiederansaatverpflichtung ist nicht im Sinne des § 113 Absatz 1 Satz 1 VwGO rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Rechtsgrundlage der Wiederansaatverpflichtung ist § 22 DirektZahlDurchfV. Gemäß § 22 DirektZahlDurchfV hat ein Betriebsinhaber entgegen § 16 Absatz 3 DirektZahlDurchfG ohne Genehmigung umgewandeltes Dauergrünland bis zu dem auf die Umwandlung folgenden nach den Vorschriften über das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem maßgeblichen Schlusstermins für den Antrag auf Direktzahlung rückumzuwandeln.

1.

Die Vorschrift des § 22 DirektZahlDurchfV beruht auf einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage und ist sowohl formell als auch materiell rechtmäßig.

Gemäß Artikel 80 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes (GG) bedürfen Rechtsverordnungen des Bundes - wie hier die Direktzahlungen-Durchführungsverordnung - einer formellen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Im vorliegenden Fall ist § 17 Absatz 4 Satz 1 und Satz 2 Nummer 1 DirektZahlDurchfG die erforderliche Ermächtigungsgrundlage zum Erlass des § 22 DirektZahlDurchfV. Die Ermächtigungsgrundlage ist auch verfassungsgemäß.

§ 17 Absatz 4 Satz 1 und Satz 2 Nummer 1 DirektZahlDurchfG verstößt nicht gegen höherrangiges Recht; insbesondere ist sie mit dem aus dem Demokratie- (Artikel 20 Absatz 1 und 2 GG) und Rechtsstaatsprinzip (Artikel 20 Absatz 3 GG) abgeleiteten Wesentlichkeitsgrundsatz vereinbar und bestimmt den Verordnungsrahmen hinreichend konkret im Sinne des Artikel 80 Absatz 1 Satz 2 GG. Nach Artikel 80 Absatz 1 Satz 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Die Anforderungen an die Bestimmtheit der Verordnungsermächtigung stehen in engem Zusammenhang mit dem Wesentlichkeitsgrundsatz. Danach verpflichten das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratiegebot den parlamentarischen Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst zu treffen. Die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm muss der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen. Je erheblicher diese in die Rechtsstellung der Betroffenen eingreift, desto höhere Anforderungen müssen an den Bestimmtheitsgrad der Ermächtigung gestellt werden. Mit der Ermächtigung soll der parlamentarische Gesetzgeber die Gesetzgebungsmacht der Exekutive so genau umreißen, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll. Artikel 80 Absatz 1 Satz 2 GG untersagt damit der Legislative eine "maß"-lose Delegation ihrer Rechtsetzungsgewalt; die durch die Verordnungsermächtigung vorgegebene Regelungsdichte muss eine willkürliche Handhabung durch die Exekutive ausschließen (BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2016 - 2 C 31/15 -, Rn. 21, juris m.w.N.).

Nach § 17 Absatz 4 Satz 1 DirektZahlDurchfG wird das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft zur Gewährleistung der Beibehaltung des Dauergrünlandanteils ermächtigt, durch Rechtsverordnung Vorschriften "über die Rückumwandlung anderer umgewandelter Dauergrünlandflächen als der in § 15 Absatz 1 DirektZahlDurchfG genannten Dauergrünlandflächen zu erlassen, soweit die Umwandlung entgegen § 16 Absatz 3 oder 5 DirektZahlDurchfG (Nummer 1a) oder einer Rechtsverordnung nach § 17 Absatz 2 oder 3 DirektZahlDurchfG (Nummer 1b) erfolgt ist oder der Anteil von Flächen mit Dauergrünland auf Ebene der jeweiligen Region um mehr als 5 Prozent im Vergleich zum Referenzanteil abgenommen hat (Nummer 2)". Diese Vorschriften können nach § 17 Absatz 4 Satz 2 Nummer 1 DirektZahlDurchfG insbesondere Vorschriften über die Verpflichtung des Betriebsinhabers zur Rückumwandlung umgewandelten Dauergrünlands umfassen. Der Inhalt der Ermächtigung ist hinreichend bestimmt.

Zweck der Ermächtigung ist ausweislich des Wortlauts der Ermächtigung die Gewährleistung der Beibehaltung des Dauergrünlandanteils. Dieser Zweck ist hinreichend bestimmt. Hinreichend bestimmt ist auch der Inhalt der Ermächtigung, in dem sowohl Regelungsgegenstand als auch Regelungsinhalt der Ermächtigung deutlich werden. Regelungsgegenstand sind andere als die in § 15 Absatz 1 DirektZahlDurchfG genannten Dauergrünlandflächen, also Dauergrünlandflächen, die nicht umweltsensibel sind. Regelungsinhalt sind die Anforderungen an die Rückumwandlung dieser Flächen nach einem unrechtmäßigen Umbruch. Dazu bestimmt § 17 Absatz 4 Satz 1 DirektZahlDurchfG drei Alternativen, in denen eine unrechtmäßige Umwandlung vorliegt. Schließlich benennt § 17 Absatz 4 DirektZahlDurchfG in seinem Satz 2 fünf Regelbeispiele ("insbesondere"), die Anhaltspunkte für die Bestimmung des Umfangs der Rechtsvorschriften bieten. Dadurch ist auch das Ausmaß der Ermächtigung hinreichend bestimmt.

Ein Delegationsverbot besteht hier nicht. Nach der Wesentlichkeitsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss der Gesetzgeber in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst treffen. Nach der Wesentlichkeitsrechtsprechung folgt aus dem Rechtsstaatsprinzip in der Ausprägung des Vorbehalts des Gesetzes ein Delegationsverbot bezüglich wesentlicher Entscheidungen und eine Pflicht des parlamentarischen Gesetzgebers, solche Entscheidungen selbst zu treffen. Bei den Voraussetzungen, unter denen ein Betriebsinhaber zur Wiederansaat eines ungenehmigt umgebrochenen, nicht umweltsensiblen Dauergrünlands verpflichtet werden kann, handelt es sich nicht um eine wesentliche Entscheidung in diesem Sinne. In welchen Bereichen staatliches Handeln einer Rechtsgrundlage im förmlichen Gesetz bedarf, lässt sich nur im Blick auf den jeweiligen Sachbereich und die Intensität der geplanten oder getroffenen Regelung ermitteln. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei in ersten Linie den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den vom Grundgesetz anerkannten und verbürgten Grundrechten zu entnehmen (BVerfG, Beschl. v. 8. August 1978 - 2 BvL 8/77 -, juris Rn. 78).

Die Beklagte hat dazu ausgeführt, dass die Eingriffsintensität der Regelung im vorliegenden Fall gering sei, da nur der Bereich der Leistungs- nicht aber der der Eingriffsverwaltung betroffen sei. Dem ist in dieser Pauschalität nicht zu folgen. Denn um eine Regelung in dem Bereich der Leistungsverwaltung handelt es sich nur, soweit die Beklagte in dem Bescheid vom 27. April 2017 der Klägerin die Bewilligung einer Greeningprämie versagte. Dieser Teil des Bescheides ist hier jedoch nicht betroffen, weil sich die Regelung nicht auf § 22 DirektZahlDurchfV stützt. Soweit die Beklagte die Klägerin auf der Rechtsgrundlage des § 22 DirektZahlDurchfV zur Wiederansaat verpflichtete, handelt es sich um eine Regelung im Bereich der Eingriffsverwaltung. Denn die Klägerin wird damit zu einem Tun angehalten, das in ihre Rechte, auch in ihr Eigentumsgrundrecht aus Artikel 14 GG, eingreift und das sie insbesondere nicht beantragt hat. Die Rückumwandlung dient auch nicht in erster Linie der Sicherstellung der Ziele der Direktzahlungenförderung, sondern der Gewährleistung der Beibehaltung des Dauergrünlandanteils und damit vorrangig umwelt- und naturschutzrechtlichen Belangen. Im Verhältnis zu diesen Belangen ist der Eingriff im hier vorliegenden Fall, in dem keine Frist zur Wiederansaat (mehr) besteht und in dem die Beklagte die Pflicht auch nicht ohne weitere Maßnahmen vollstrecken kann, für die Klägerin von relativ geringer Intensität.

2.

Die Voraussetzungen des § 22 DirektZahlDurchfV liegen vor. Die Klägerin als Betriebsinhaberin hat auf dem Schlag K. Dauergrünland entgegen § 16 Absatz 3 DirektZahlDurchfG ohne Genehmigung umgewandelt und ist zur Rückumwandlung der Fläche durch Wiederansaat verpflichtet.

Der Schlag K. wurde bei Erwerb der Fläche durch die Gesellschafter der Klägerin im Jahr 2014 unstreitig als Dauergrünland genutzt und war am 14. Oktober 2015 mit Mais bestellt und mithin in Ackerland umgewandelt worden. Eine Umbruchgenehmigung hatte die Klägerin unstreitig nicht eingeholt.

Eine solche wäre aber erforderlich gewesen. Gemäß Artikel 45 Absatz 5 VO (EU) Nummer 1307/2013 in Verbindung mit Artikel 44 der Delegierten VO (EU) Nummer 639/2014 in Verbindung mit § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG bedarf die Umwandlung von nicht umweltsensiblen Grünland einer Genehmigung durch die Beklagte. Denn nach Artikel 44 Absatz 1 Unterabsatz 1 Satz 1 der Delegierten VO (EU) Nummer 639/2014 können die Mitgliedstaaten Betriebsinhaber verpflichten, keine Dauergrünlandflächen ohne vorherige Genehmigung umzuwandeln. Hiervon hat Deutschland in § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG Gebrauch gemacht. Nach dieser Vorschrift darf Dauergrünland nur mit einer Genehmigung umgewandelt werden.

Soweit die Klägerin sich darauf beruft, sie habe davon ausgehen dürfen, dass ihr Pächter, Herr R., den Umbruch im genehmigungsfreien Zeitraum vom 19. bis 31. Dezember 2014 vorgenommen habe, folgt das Gericht dem nicht und es spricht auch nichts dafür, dass das Dauergrünland in der Zeit vom 19. bis zum 31. Dezember 2014 umgewandelt wurde.

Die Klägerin hat angegeben, sie sei davon ausgegangen, dass Herr R. den Schlag K. im Dezember 2014 gefräst habe. Herr R. könne dies auch bestätigen. Unabhängig davon, ob Herr R. die Fläche im Dezember 2014 tatsächlich gefräst hat, liegt darin jedenfalls kein Grünlandumbruch. Die Umwandlung einer Dauergrünlandfläche zu einer ackerbaulichen Nutzung liegt nämlich erst dann vor, wenn eine Bestellung mit einer Ackerkultur erfolgt ist, mithin eine solche in den Boden eingebracht wurde (VG Stade, Urt. v. 12. Juni 2019 - 6 A 676/17 -, n.v.). Dies ergibt sich aus einer Zusammenschau der Vorschrift des Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe f VO (EU) Nummer 1307/2013, wonach Ackerland insbesondere für den Anbau landwirtschaftlicher Kulturpflanzen genutzte Flächen oder für den Anbau landwirtschaftlicher Kulturpflanzen verfügbare, aber brachliegende Flächen sind und aus Artikel 45 Absatz 9 Unterabsatz 1 Satz 1 der Delegierten VO (EU) Nummer 639/2014, wonach Flächen mit Zwischenfruchtanbau oder Gründecke Flächen umfassen, sofern sie durch Einsaat einer Kulturpflanzenmischung oder durch Untersaat von Gras in eine Hauptkultur angelegt wurden.

Hier wurde eine Ackerkultur, nämlich Mais, unstreitig erst in der Zeit zwischen dem 6. Januar und dem 14. Oktober 2015 eingebracht. Allein durch ein etwaiges Fräsen Ende Dezember 2014 ist noch kein Umbruch erfolgt. Denn Fräsen meint das Umbrechen der Grasnarbe. Dies eignet sich insbesondere dann, wenn die alte Grasfläche vollständig erneuert werden soll. Mehr als das Fräsen war bis zum 31. Dezember 2014 nicht ausgeführt. Dies deckt sich mit den Feststellungen des Prüfdienstes bei seiner Vor-Ort-Kontrolle am 7. Januar 2015.

Dass auf dem Schlag K. Mais eingebracht wurde, ist der Klägerin zumindest zuzurechnen.

Dies gilt auch für den Fall, dass Herr R. die Arbeiten vorgenommen haben sollte. Denn die Klägerin hat nicht dargelegt, durch den Nutzungsüberlassungsvertrag mit Herrn R. sämtliche Verantwortung für die Fläche auf den Pächter übertragen zu haben. Dagegen spricht bereits der Umstand, dass einer der Gesellschafter der Klägerin, Herr J. H., den Schlag K. am 6. Januar 2015 mit einem Tiefpflug und fünf Schleppern selbst bearbeitet hat und gegenüber den Polizeibeamten angegeben hat, die Fläche wieder neu ansäen und mithin als Dauergrünland nutzen zu wollen. Die Klägerin hat Zweifel an dieser Beurteilung nicht begründet. Im Termin zur mündlichen Verhandlung hat der Gesellschafter der Klägerin zwar ausgeführt, er habe mit Herrn R. besprochen, dass dieser die Fläche "beackern" solle. Dies ist dann auch durch den Anbau von Mais geschehen. Zu diesem Vorbringen stehen aber wiederum die Vereinbarungen des Nutzungsüberlassungsvertrages in Widerspruch, wonach der Pächter Herr R. auf der Fläche "eine gute Grasnarbe etablieren" sollte. Diese Widersprüche vermochte die Klägerin nicht aufzuklären.

Ungeachtet der Umstände des Nutzungsüberlassungsvertrages hat Herr R. die Fläche auch nicht bei der Landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaft gemeldet. Nachvollziehbare Gründe, warum dies unterblieben ist, haben die Klägerin und Herr R. nicht dargelegt.

3.

Eine Frist, innerhalb derer die Wiederansaat zu erfolgen hat, ist nicht zu beachten, weil die in Nummer 2 des Bescheides vom 27. April 2017 bestimmte und von § 22 DirektZahlDurchfV vorgesehen Frist, wonach die Wiederansaat bis zu dem auf die Umwandlung folgenden nach den Vorschriften über das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem maßgeblichen Schlusstermins für den Antrag auf Direktzahlung rückumzuwandeln ist, bereits am 15. Mai 2017 abgelaufen ist und die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt haben.

II.

Soweit die Klägerin die Bewilligung einer Greeningprämie für das Antragsjahr 2015 in Höhe von 32.777,36 Euro unter Aufhebung der Nummer 1 des Bescheides der Beklagten vom 27. April 2017 begehrt, ist ihre Klage als Verpflichtungsklage (Versagungsgegenklage) im Sinne des § 42 Absatz 1, 2. Alternative VwGO zulässig, aber unbegründet.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Bewilligung der Greeningprämie im Sinne des § 113 Absatz 5 Satz 1 VwGO. Die Ablehnung der Bewilligung der Greeningprämie durch die Beklagte ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Artikel 60 der Verordnung (EU) Nummer 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nummer 352/78, (EG) Nummer 165/94, (EG) Nummer 2799/98, (EG) Nummer 814/2000, (EG) Nummer 1290/2005 und (EG) Nummer 485/2008 des Rates - VO (EU) Nummer 1306/2013 - steht der Gewährung einer Greeningprämie für das Jahr 2015 entgegen.

Gemäß Artikel 60 VO (EU) 1306/2013 wird natürlichen oder juristischen Personen im Rahmen der sektorbezogenen Agrarvorschriften kein Vorteil gewährt, wenn festgestellt wurde, dass sie die Voraussetzungen für den Erhalt solcher Vorteile künstlich, den Zielen dieser Verordnung zuwiderlaufend geschaffen haben.

So liegt es hier. Die Beklagte hat zu Recht festgestellt, dass die Klägerin die Voraussetzungen für den Erhalt eines Vorteils nach den sektorbezogenen Agrarvorschriften künstlich und den Zielen der Verordnung zuwiderlaufend geschaffen hat.

1.

Die Voraussetzungen für den Erhalt des Vorteils ergeben sich hier aus Artikel 43 Absatz 1 VO (EU) Nummer 1307/2013. Gemäß Artikel 43 Absatz 1 VO (EU) Nummer 1307/2013 müssen Betriebsinhaber auf allen ihren beihilfefähigen Hektarflächen im Sinne von Artikel 32 Absätze 2 bis 5 VO (EU) Nummer 1307/2013 die in Artikel 43 Absatz 2 VO (EU) 1307/2013 genannten dem Klima- und Umweltschutz förderlichen Landbewirtschaftungsmethoden oder die in Artikel 43 Absatz 3 VO (EU) 1307/2013 genannten gleichwertigen Methoden einhalten.

Um eine solche beihilfefähige Hektarfläche handelt es sich bei dem vorliegend in Streit stehendem Schlag K.: Unter "beihilfefähigen Hektarflächen" ist gemäß Artikel 32 Absatz 2 Buchstabe a VO (EU) Nummer 1307/2013 jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs, einschließlich Flächen, die in Mitgliedstaaten, die der Union am 1. Mai 2004 beigetreten sind und sich beim Beitritt für die Anwendung der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung entschieden haben, am 30. Juni 2003 nicht in gutem landwirtschaftlichen Zustand waren, die für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird oder, wenn die Fläche auch für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wird, hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird, zu verstehen.

Als "dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethode" gilt ausweislich Artikel 43 Absatz 2 Buchstabe b VO (EU) Nummer 1307/2013 unter anderem die Erhaltung des bestehenden Dauergrünlandes. Dauergrünland und Dauerweideland (zusammen: "Dauergrünland") wiederum sind Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind; es können dort auch andere Pflanzenarten wachsen wie Sträucher und/oder Bäume, die abgeweidet werden können, sofern Gras und andere Grünfutterpflanzen weiterhin vorherrschen; sowie ferner - wenn die Mitgliedstaaten dies beschließen - Flächen, die abgeweidet werden können und einen Teil der etablierten lokalen Praktiken darstellen, wo Gras und andere Grünfutterpflanzen traditionell nicht in Weidegebieten vorherrschen (Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO (EU) Nummer 1307/2013).

2.

Die Klägerin hat die Voraussetzungen des Artikels 43 Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 2 Buchstabe b VO (EU) Nummer 1307/2013 für den Erhalt der Greeningprämie künstlich geschaffen, indem sie den Schlag K. kurzfristig über den für die Antragstellung für das Antragsjahr 2015 maßgeblichen Zeitraum dem Herrn R. überlassen hat und den Schlag nicht in ihrem Sammelantrag auf Gewährung von Direktzahlungen für das Jahr 2015 aufgeführt hat. Nach dieser Vorschrift müssen Betriebsinhaber auf allen ihren beihilfefähigen Hektarflächen die Landbewirtschaftungsmethoden des Artikel 43 Absatz 2 VO (EU) 1307/2013 einhalten. Dass die Klägerin den Schlag K. nicht angab, führte dazu, dass diese Voraussetzung erfüllt wurde. Denn hinsichtlich der anderen von der Klägerin bewirtschafteten und von ihr im Sammelantrag angegebenen Flächen ist es unstreitig, dass die Klägerin diese Flächen als Dauergrünland erhielt, soweit das vorgeschrieben war. Die Klägerin hätte aber den Schlag K. nicht als Dauergrünland in ihrem Sammelantrag angeben können, weil dieser kein Dauergrünland mehr war und weil insoweit das Dauergrünland nicht erhalten wurde, wie Artikel 43 Absatz 2 Buchstabe b VO (EU) Nummer 1307/2013 das vorschreibt. Hätte sie den Schlag K. angegeben, hätte aus diesem Grund die Voraussetzung des Artikels 43 Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 2 Buchstabe b VO (EU) Nummer 1307/2013 nicht vorgelegen.

3.

Die Gewährung einer Greeningprämie für das Jahr 2015 unter diesen Bedingungen würde den Zielen der Verordnung zuwiderlaufen. Das Gericht versteht Artikel 60 VO (EU) Nummer 1306/2013 dabei so, dass ein Vorteil dann nicht gewährt werden soll, wenn dies den Vorschriften über die Direktzahlungen in den Verordnungen (EU) Nummern 1306/2013 und 1307/2013 zuwiderliefe, weil es sich bei beiden Verordnungen um sektorbezogene Agrarvorschriften mit Regelungen über Vorteilsgewährungen handelt. Für eine solche Auslegung spricht auch, dass nur dem deutschen Wortlaut des Artikels 60 VO (EU) Nummer 1306/2013 nach auf die Ziele "dieser" Verordnung abgestellt wird, so dass es sich insoweit um einen redaktionellen Fehler handelt. In den, für Deutschland gleichermaßen verbindlichen, Fassungen des Artikels 60 VO (EU) Nummer 1306/2013 in englischer ("that legislation"), französischer ("cette législation"), italienischer ("detta legislazione"), spanischer ("dicha legislación"), potugiesischer ("da referida legislação"), schwedischer ("den lagstiftningen"), niederländischer ("die wetgeving"), dänischer ("den pågældende lovgivning"), bulgarischer ("това законодателство") und griechischer ("της νομοϑησίας") Sprache wird durchgängig auf die sektorbezogenenen Agrarvorschriften insgesamt Bezug genommen, nicht nur auf "diese" Verordnung (1306/2013). Ein solcher Fall, in dem es den Vorschriften über die Direktzahlungen in den Verordnungen (EU) Nummern 1306/2013 und 1307/2013 zuwiderliefe, einen Vorteil zu gewähren, liegt hier vor. Denn es widerspricht den Zielen von Artikel 43 Absatz 2 Buchstabe b VO (EU) Nummer 1307/2013, wenn Dauergrünland nicht erhalten wird, insbesondere wenn das unter Verstoß gegen die Genehmigungsbedürftigkeit nach Artikel 45 Absatz 5 VO (EU) Nummer 1307/2013 in Verbindung mit Artikel 44 der Delegierten VO (EU) Nummer 639/2014 in Verbindung mit § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG geschieht.

4.

Soweit die Klägerin vorträgt, mit einer vollständigen Versagung der Greeningprämie überdehne die Beklagte den Artikel 60 VO (EU) Nummer 1306/2013, weil allenfalls eine Flächenabweichung in Betracht komme und eine vollständige Versagung systemwidrig sei, vermag das Gericht ihr nicht zu folgen. Soweit es in der Vorschrift heißt, es werde "kein Vorteil" gewährt, versteht das Gericht den Wortlaut der Norm so, dass die vollständige Versagung beabsichtigt ist. Eine vollständige Versagung ist nicht systemwidrig. Artikel 60 VO (EU) Nummer 1306/2013 ist nach der systematischen Stellung keine Sanktionsvorschrift, weil sie außerhalb der Artikel 91 ff. VO (EU) Nummer 1306/2013 steht. Eine Flächenabweichung oder Kürzung der Prämie kommt auf der Grundlage des Artikels 60 nicht in Betracht, da nicht geregelt ist, in welcher Höhe die Prämie zu kürzen wäre; das würde zu Ungleichbehandlungen führen. Ob Kriterien für die Höhe der Kürzung zu finden sind, hinge dann von der Art der Umgehung der Vorschriften ab. In einem Fall wie dem vorliegenden, in dem die Umgehung durch die Nicht-Angabe einer bestimmten Fläche erfolgte, wäre die Höhe, um die die Prämie zu kürzen wäre, nicht bestimmbar. Denn wenn eine Kürzung nur in Höhe der nicht angegebenen Fläche vorgenommen würde, bliebe die von dem Antragsteller vorgenommene Umgehung der Greening-Vorschriften im Ergebnis ohne Folgen. Dann würde Artikel 60 aber den Zweck, eine Umgehungsklausel zu sein, nicht erfüllen.

Die Kostenentscheidung beruht hinsichtlich des erledigten Teils auf § 161 Absatz 2 VwGO. Danach entscheidet das Gericht unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands nach billigem Ermessen über die Kosten des Verfahrens. Hier entspricht es billigem Ermessen und dem Kostengrundsatz des § 154 Absatz 1 VwGO, der Klägerin die Kosten aufzuerlegen. Denn im maßgeblichen Zeitpunkt unmittelbar vor dem Eintritt des erledigenden Ereignisses, hier dem Fristablauf am 15. Mai 2017, wäre die Klage voraussichtlich ohne Erfolg gewesen. Denn die Fristbestimmung in Nummer 2 des angefochtenen Bescheides vom 27. April 2017 beruhte auf § 22 DirektZahlDurchfV und war rechtmäßig.

Im Übrigen beruht die Kostenentscheidung auf § 154 Absatz 1 VwGO, wonach der unterlegene Beteiligte die Kosten zu tragen hat. Unterlegen ist hier die Klägerin.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nummer 11 und § 711 der Zivilprozessordnung.

Die Zulassung der Berufung erfolgt gemäß § 124 Absatz 2 Nummer 3 VwGO in Verbinddung mit § 124a Absatz 1 Satz 1 VwGO. Die Sache hat grundsätzliche Bedeutung, weil sie in der Rechtsprechung bislang noch nicht geklärte fallübergreifende, verallgemeinerungsfähige Rechtsfragen zur Auslegung des Artikel 60 VO (EU) Nummer 1306/2013 aufwirft.

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