Entscheidungsgründe

Die Klage ist gemäß § 92 Absatz 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen, soweit der Kläger die Klage hinsichtlich der Schläge J., I. und H. zurückgenommen hat.

Der in der mündlichen Verhandlung konkretisierte Hauptantrag, die Beklagte unter Aufhebung des "Bescheides" vom 3. April 2019 zu verpflichten, durch einen Bescheid anzuerkennen, dass die Schläge L., T., O. und R. zum jeweils von dem Kläger angegebenen Zeitpunkt gepflügt wurden, nicht als Dauergrünland anzusehen sind und daher ohne Genehmigung bis zu einem von dem Kläger benannten Datum gepflügt werden dürfen, ist nicht zulässig.

Die der Sache nach erhobene Verpflichtungsklage gemäß § 42 Absatz 1, 2. Alternative VwGO ist nicht statthaft.

Durch die Verpflichtungsklage kann die Verurteilung zum Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts begehrt werden. Der Kläger begehrt hier den Erlass eines abgelehnten Verwaltungsaktes (Versagungsgegenklage). Dies setzt voraus, dass ein abgelehnter Verwaltungsakt vorliegt. Das ist hier nicht der Fall. Das Schreiben der Beklagten vom 3. April 2019 ist kein Verwaltungsakt im Sinne des § 1 Absatz 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (NVwVfG) in Verbindung mit § 35 VwVfG. Gemäß § 35 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine Regelung ist dann anzunehmen, wenn die Maßnahme der Behörde darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, das heißt, wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (BeckOK VwVfG/von Alemann/Scheffczyk, 50. Ed. 01.01.2021, VwVfG § 35 Rn. 141). Für einen - hier allein in Betracht kommenden - feststellenden Verwaltungsakt ist kennzeichnend, dass er sich mit seinem verfügenden Teil darauf beschränkt, das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs verbindlich festzuschreiben. Ein feststellender Verwaltungsakt muss dabei aber - ebenso wie ein gestaltender oder befehlender Verwaltungsakt - die Definitionsmerkmale des § 35 Satz 1 VwVfG vollständig erfüllen. Das gilt insbesondere für die Merkmale "Regelung" und "Außenwirkung". Regelungscharakter hat eine Maßnahme, wenn sie nach ihrem Erklärungsgehalt darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen. Das ist nicht nur dann der Fall, wenn Rechte des Betroffenen begründet, geändert oder aufgehoben werden, sondern - als Besonderheit des feststellenden Verwaltungsakts - auch dann, wenn sie mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden. Ist eine Erklärung der Verwaltung darauf gerichtet, die im Verhältnis von Staat und Bürger (oder dem Staat gegenüberstehenden sonstigen Rechtssubjekten) bestehenden Unsicherheiten zu beseitigen, indem sie die generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes verbindlich konkretisiert und/oder individualisiert, so legt die Verwaltung fest, was im Einzelfall rechtens sein soll, und trifft damit eine Regelung mit Außenwirkung im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG (BVerwG, Urt. v. 5. November 2009 - 4 C 3/09 -, juris). Maßgeblich kommt es bei der Auslegung von Verwaltungsakten in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden, sondern darauf an, wie der Empfänger die Erklärung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der für ihn erkennbaren Umstände verstehen musste (BVerwG, Beschl. v. 23. Januar 2018 - 8 B 30.17 -, juris Rn. 7).

Dies zugrunde gelegt hat die Beklagte in dem Schreiben vom 3. April 2019 keine Regelung mit Außenwirkung getroffen, die aus der Sicht des Empfängers nach ihrem Erklärungsinhalt darauf gerichtet ist, mit bindender Wirkung die Anerkennung eines "Ackerlandstatus" zu verneinen.

Bereits dem äußeren Erscheinungsbild nach handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt. Das Schreiben enthält keinen Tenor, eine hierauf bezogene Begründung oder eine Rechtsbehelfsbelehrung. Aufgrund der Bezugnahme im Betreff auf das vorhergehende anwaltliche Schreiben wird deutlich, dass es sich um eine Antwort auf dieses Schreiben handelt, in der die Beklagte zwar ihre Rechtsauffassung äußert, diese aber nicht verbindlich feststellt. Die abschließenden Sätze: "Die mit dem Sammelantrag eingereichten Anlagen 8 Ihres Mandanten wurden gem. obiger Vorgaben überprüft und der Flächenstatus hiernach festgelegt. Eine Änderung des Flächenstatus erfolgt auch nach nochmaliger Überprüfung nicht." enthalten dem Wortlaut nach keine Regelung zu einem "Flächenstatus". Denn sie nehmen darauf Bezug, dass ein "Flächenstatus" bereits "festgelegt" sei, und zwar an anderer Stelle. Es kann deshalb hier dahinstehen, ob diese "Festlegung" an anderer Stelle durch Bescheid erfolgte. Dass diese Festlegung nicht geändert wird, ist dem Wortlaut nach keine Regelung zu einem "Status". Dem Wortlaut nach handelt es sich noch nicht einmal um eine wiederholende Verfügung.

Der (erste) Hilfsantrag, festzustellen, dass die Schläge L., T., O. und R. zu dem jeweils von dem Kläger angegebenen Zeitpunkt gepflügt wurden, nicht als Dauergrünland zu bewerten sind und ohne Genehmigung bis zu einem von dem Kläger benannten Datum gepflügt werden dürfen, ist überwiegend zulässig und teilweise begründet.

Er ist hinsichtlich sämtlicher Schläge überwiegend zulässig.

Die erst in der mündlichen Verhandlung erhobene Feststellungsklage stellt eine zulässige Klageänderung nach § 91 Absatz 1 VwGO dar und zwar als Klageerweiterung. Eine Änderung der Klage ist zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Die Änderung ist sachdienlich. Die Sachdienlichkeit ist objektiv im Hinblick auf die Prozesswirtschaftlichkeit zu beurteilen. Eine Klageänderung ist in der Regel als sachdienlich anzusehen, wenn sie der endgültigen Ausräumung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient, und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt oder wenn - bei neuem Streitstoff - das Ergebnis der bisherigen Prozessführung verwertet werden könnte (vgl. Rennert in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 91 Rn. 31 m.w.N.). Das ist hier der Fall, denn die Beteiligten streiten im Wesentlichen um die Frage, ob die in Rede stehenden Flächen als Dauergrünland im Sinne des § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV zu bewerten sind und ob bei einem zukünftigen Pflügen eine Genehmigungsbedürftigkeit nach § 16 Absatz 3 Satz 1 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes (DirektZahlDurchfG) besteht. Für die Entscheidung über die Feststellungsklage ist der bisherige Streitstoff eine verwertbare Entscheidungsgrundlage und sie führt zu einer endgültigen Klärung der streitgegenständlichen Fragen.

Das Verwaltungsgericht Stade ist für diesen geänderten Hilfsantrag örtlich zuständig.

Nach § 52 Nummer 1 VwGO ist in Streitigkeiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen, nur das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk das Vermögen oder der Ort liegt. Die in Streit stehenden Flächen befinden sich gemäß § 73 Absatz 2 Nummer 7 des Niedersächsischen Justizgesetzes im Bezirk des Verwaltungsgerichts Stade, nämlich in U. im Landkreis XX.

Unter den Begriff des ortsgebundenen Rechts oder Rechtsverhältnisses fallen alle auf bestimmte Grundstücke bezogenen Rechte oder Rechtsverhältnisse, für die diese Beziehung den wesentlichen Inhalt ausmacht. Der Begriff des unbeweglichen Vermögens ist an denjenigen der "unbeweglichen Sache" in § 24 der Zivilprozessordnung (ZPO) angelehnt. Er erstreckt sich wie dieser auf Grundstücke sowie auf Berechtigungen, für die die sich auf Grundstücke beziehenden Vorschriften gelten. Als Verwaltungsstreitsachen, die sich auf das unbewegliche Vermögen beziehen, kommen unter Berücksichtigung dessen beispielsweise Streitigkeiten über die Enteignung, die öffentliche Eigenschaft oder die Rückübertragung eines Grundstücks in Betracht (vgl. Kraft in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 52 Rn. 11 f.). Eine landwirtschaftliche Fläche ist unbewegliches Vermögen in diesem Sinne. Soweit die Beteiligten hier noch um den "Status" von vier landwirtschaftlichen Flächen streiten, handelt es sich dabei nicht um ein unmittelbar auf diese Flächen bezogenes Recht. Von der Frage, ob eine Fläche als Dauergrünland zu bewerten ist, hängt allerdings ab, welche Rechte und Pflichten der Kläger in Bezug auf die in Streit stehenden Flächen zu beachten hat, sodass der Streit zumindest ein ortsgebundenes Recht betrifft. So bemisst sich danach beispielsweise, ob für die Umwandlung eine Genehmigung im Sinn des § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG erforderlich ist. In Streit stehen hier ausschließlich solche "flächenbezogenen" Rechte und Pflichten des Klägers und nicht solche, die den landwirtschaftlichen Betrieb als Ganzes betreffen, wie es etwa bei einem Streit um Direktzahlungen der Fall ist. Dadurch, dass das Verwaltungsgericht örtlich zuständig ist, in dessen Bezirk die Flächen belegen sind, wird auch dem Sinn und Zweck des § 52 Nummer 1 VwGO, der Ortskenntnis des ansässigen Gerichts Rechnung zu tragen und die Einnahme eines Augenscheins für dieses Gericht mit dem vergleichsweise geringsten Aufwand zu ermöglichen, entsprochen.

Die Feststellungsklage ist überwiegend statthaft. Gemäß § 43 Absatz 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.

Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist gegeben. Feststellungsfähig ist, ob die in Streit stehenden Flächen als Dauergrünland zu bewerten sind und damit zusammenhängend ohne Genehmigung umgepflügt werden dürfen.

Als Rechtsverhältnis werden die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Rechtsverhältnisse sind durch subjektive Rechte und Pflichten gekennzeichnet. Rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Urt. v. 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 -, juris Rn. 10; Nds. OVG, Beschl. v. 22. Juli 2020 - 11 LA 104/19 -, juris Rn. 8).

Zwischen dem Kläger und der Beklagten besteht eine rechtliche Beziehung in Bezug auf die Schläge L., T., O. und R.. In dieser Rechtsbeziehung kann der Kläger nicht (allein) die Feststellung verlangen, dass ein bestimmter Schlag "einen Ackerstatus hat" bzw. "nicht als Dauergrünland zu bewerten ist". Auch wenn die Beteiligten im vorliegenden Fall zum Teil wechselseitig auf einen eventuellen "Ackerstatus" von landwirtschaftlichen Flächen Bezug nehmen, handelt es sich hierbei nicht um einen Rechtsbegriff (aA wohl OVG NRW, Urt. v. 8. Mai 2018 - 12 A 2475/16 -, juris Rn. 26). Es ist keine Rechtsnorm ersichtlich, die einer landwirtschaftlichen Fläche einen "Ackerstatus" verleihen könnte. Hingegen beurteilt sich die Frage, ob eine landwirtschaftliche Fläche Dauergrünland ist, nach den Voraussetzungen des § 2a DirektZahlDurchfV. Mit der Einordnung einer Fläche als Dauergrünland werden dann unmittelbare Rechte und Pflichten des Bewirtschafters begründet, namentlich die Pflicht, für einen beabsichtigten Umbruch dieser Fläche eine Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG einzuholen und ggf. eine Ersatzfläche zu stellen.

Soweit der Kläger auch beantragt hat, festzustellen, dass die in Streit stehenden Flächen in den Jahren 2015, 2016 und 2017 umgepflügt worden sind, handelt es sich nicht um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Denn eine solche Feststellung würde nur einen tatsächlichen Zustand betreffen, nicht aber eine Beziehung in rechtlicher Hinsicht. Insoweit ist die Klage abzuweisen.

Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der (statthaften) Feststellung. Das berechtigte Interesse im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO umfasst jedes nach vernünftigen Erwägungen durch die Sachlage gerechtfertigte schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur (Nds. OVG, Beschl. v. 11. Dezember 2020 - 4 LC 291/17 -, juris Rn. 31). Ein berechtigtes Interesse liegt vor. Der Kläger hat nicht nur dargelegt, dass er ein wirtschaftliches Interesse an der Klärung der Frage hat, ob die Flächen als Dauergrünland zu bewerten sind und ein Umbruch einer Genehmigung bedarf, sondern nachvollziehbar das rechtliche Interesse dargelegt, dass er sich rechtskonform verhalten wolle, um rechtliche Nachteile zu vermeiden, die entstehen können, wenn die zwischen ihm und der Beklagten streitige Bewertung der Flächen nicht verbindlich geklärt würde.

Der Statthaftigkeit des Antrages steht auch nicht die Subsidiarität der Feststellungsklage aus § 43 Absatz 2 Satz 1 VwGO entgegen. Der Grundsatz der Subsidiarität besagt, dass die Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können.

Der Kläger kann seine Rechte nicht vorrangig durch eine Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen.

Eine Verpflichtungsklage die darauf gerichtet ist, die Beklagte unter Aufhebung des Schreibens vom 3. April 2019 oder des Bescheides vom 13. Dezember 2018 zu verpflichten, durch einen Bescheid festzustellen, dass die Flächen als Dauergrünland zu bewerten sind und ohne Genehmigung umgepflügt werden dürfen, wäre nicht statthaft.

Denn das Schreiben vom 3. April 2019 ist kein Verwaltungsakt (s.o.).

Der Bescheid vom 13. Dezember 2018 über die dem Kläger gewährten Direktzahlungen stellt zwar einen Verwaltungsakt dar. Eine Gestaltungsklage gegen die in dem Bescheid auch vorgenommene "Einstufung" der in Streit stehenden Flächen wäre gleichwohl schon deshalb unstatthaft, weil eine verbindliche Festlegung eines Dauergrünland- oder Ackerlandstatus in diesem Bescheid über die Gewährung von Direktzahlungen auch im Antragsjahr 2018 nicht getroffen worden ist. Dies ist in den nationalen Regelungen, insbesondere des § 10a InVeKoSV, nicht vorgesehen worden.

Auch auf eine Verpflichtungsklage - ggf. in Form einer Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO - gerichtet auf den Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes über den "Flächenstatus" der in Streit stehenden Schläge, kann der Kläger nicht verwiesen werden. Denn der Beklagten steht mangels ausdrücklicher Regelungen zu solch einer Feststellung zunächst einmal ein Ermessen zu, ob sie ein entsprechendes Verwaltungsverfahren einleitet, an dessen Ende sie entweder keinen Bescheid erlässt, weil es aus ihrer Sicht an einer Rechtsgrundlage für eine Feststellung fehlt, oder einen - für den Kläger positiven oder negativen - Bescheid erlässt. Da die Beklagte bisher keine Veranlassung hatte, ein solches Ermessen überhaupt auszuüben, wäre eine Verpflichtungsklage mit den durch die Feststellungsklage verfolgten Zielen, die streitigen Fragen in der Sache zu klären, nicht zu vergleichen.

Dieser Hilfsantrag ist hinsichtlich der Schläge L., O. und R. weit überwiegend begründet. Hinsichtlich des Schlages T. ist er unbegründet.

Es ist festzustellen, dass die Fläche DENILI K., Schlag L., mit der Bezeichnung "M." zu einer Größe von 0,9393 ha, im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten war und bis zum 7. Oktober 2022 ohne Genehmigung der Beklagten gepflügt werden darf.

Gemäß § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG darf Dauergrünland nur mit Genehmigung umgewandelt werden. Diese Genehmigungsbedürftigkeit setzt voraus, dass es sich bei der Fläche, die umgewandelt werden soll, um eine Dauergrünlandfläche handelt. Nach § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV, deren Vorschriften nach § 1 Nummer 3 DirektZahlDurchfV unter anderem für die Durchführung des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes anzuwenden sind, gelten als Dauergrünland nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO (EU) 1307/2013, unbeschadet des § 2 DirektZahlDurchfG, Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes sind. Mit Einführung dieser Regelung, die am 30. März 2018 in Kraft getreten war, hat die Bundesrepublik Deutschland von der in Artikel 4 Absatz 2 Satz 3 Buchstabe a VO (EU) 1307/2013, geändert durch Artikel 3 Absatz 1 der VO (EU) 2017/2393, eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Definition von Dauergrünland um die sog. "Pflugregelung" zu erweitern. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 Satz 3 Buchstabe a der ab dem 1. Januar 2018 geltenden VO (EU) 1307/2013 können die Mitgliedstaaten beschließen, dass Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, als Dauergrünland nach Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe h gelten, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind.

Durch diese Änderung soll, um der Vielfalt landwirtschaftlicher Systeme innerhalb der Union gerecht zu werden, den Mitgliedstaaten gestattet werden, das Umpflügen, das aus agronomischer und ökologischer Sicht relevant ist, als Kriterium für die Einstufung von Dauergrünland heranzuziehen (siehe Erwägungsgrund Nummer 23 VO (EU) 2017/2393 und BRat-Drs. 61/18, S. 17, 18). Aus Sicht des deutschen Verordnungsgebers ist die Anwendung dieser Option sachgerecht gewesen. Denn beim Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen mit einem regelmäßigen Umpflügen in Zeitabständen von weniger als fünf Jahren handelt es sich üblicherweise um eine intensive ackerbauliche Nutzung. Es entstehen nicht die für den Wert von Dauergrünland typischen überwiegend mit dauerhaften Pflanzengemeinschaften aus Gräsern und Kräutern besiedelten Flächen. Ein besonderes Erhaltungsinteresse wie beim klassischen Dauergrünland besteht hier nicht. Stattdessen unterliegen diese Flächen dann den Greening-Vorschriften für Ackerland, nämlich der Anbaudiversifizierung und dem Erfordernis der Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen. Durch die Nutzung dieser Option wird für die Zukunft auch vermieden, dass Landwirte auf solchen Flächen regelmäßig vor Ablauf des fünften Jahres eine andere Ackerkultur anbauen (etwa Getreide), um die Entstehung von Dauergrünland zu vermeiden. Diese Darlegungen gelten im Grundsatz auch für solche Flächen, die im Jahr 2018 aufgrund der Anwendung dieser Option von Dauergrünland nach der bisherigen Definition in Ackerland umklassifiziert werden. Andererseits führt diese neue Regelung dazu, dass auch das Umpflügen von Dauergrünland eine Umwandlung darstellt, die dem mit § 16 Absatz 3 DirektZahlDurchfG eingeführten Genehmigungsverfahren unterliegt (BRat-Drs. 61/18, S. 18).

Der Verordnungsgeber erklärt in der Begründung, dass es sich bei Flächen, auf denen Gras oder Grünfutterpflanzen angebaut werden und die innerhalb von fünf Jahren umgepflügt worden sind, üblicherweise um eine ackerbauliche Nutzung handelt. Aus diesem Grund ist dem Einwand der Beklagten, die Regelung gelte nicht für Flächen, die vor dem Jahr 2013 bereits Dauergrünland gewesen seien, nicht zu folgen. Dies ist weder aus dem Wortlaut des § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV, der insoweit mit der europäischen Regelung übereinstimmt, noch aus den Ausführungen des Verordnungsgebers zu schließen. Vielmehr war es dem Verordnungsgeber bewusst, dass durch die Änderung der Definition von Dauergrünland Flächen, auf denen Gras und Grünfutter angebaut werden, nunmehr als Ackerland zu klassifizieren sind, weil sie aufgrund des Umpflügens kein schützenswertes Dauergrünland mehr sind. Damit hat er bewusst in Kauf genommen, dass es nach der neuen Definition weniger Dauergrünlandflächen geben kann.

Der Schlag L. war seit Inkrafttreten des § 2a DirektZahlDurchfV am 30. März 2018 nicht mehr als Dauergrünland im Sinne dieser Vorschrift zu bewerten. Denn diese Fläche wurde am 7. Oktober 2017 gepflügt.

Gemäß § 10a Absatz 1 InVeKoSV kann der Betriebsinhaber den Nachweis, dass eine Fläche, für die im Jahr 2017 die Voraussetzungen für die Bewertung als Dauergrünland im Rahmen der für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften über die Direktzahlungen vorlagen, aufgrund des § 2a DirektZahlDurchfV für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist, schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 führen, jedoch spätestens bis zum 11. Juni 2018. Für den Nachweis sind nach § 10a Absatz 2 Satz 1 InVeKoSV folgende Angaben und Unterlagen beizufügen: 1. Lage und Größe der betroffenen Fläche und 2. ein geeigneter Nachweis für das gemäß § 2a DirektZahlDurchfV zu berücksichtigende Umpflügen. Von der Beifügung eines Nachweises gemäß § 10a Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 InVeKoSV kann gemäß § 10a Absatz 2 Satz 2 InVeKoSV abgesehen werden, soweit das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungscodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre nachgewiesen werden soll. Die betreffenden Sammelanträge sind dann anzugeben.

Der Kläger hat den Nachweis des Pflügens nach Maßgabe dieser Regelungen geführt. Er hat schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für die Bewilligung von Direktzahlungen im Antragsjahr 2018 die konkrete Fläche ihrer Lage und Größe nach benannt.

Er hat die Anlage 8 zum Sammelantrag ausgefüllt und in dieser vermerkt, dass er den Schlag L. im Herbst 2017 umgepflügt und mit Gras neu angesät habe. Zudem hat er geeignete Nachweise vorgelegt, nämlich Kopien einer Rechnung über den Kauf von Saatgut und die schriftliche Erklärung einer Zeugin.

Soweit die Beklagte diese Beweismittel nicht als geeignete Nachweise im Sinne des § 10a Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 InVeKoSV anerkennt, ist dies rechtlich nicht nachvollziehbar. § 10a InVeKoSV enthält keine näheren Regelungen dazu, was unter dem Begriff "geeignete Nachweise" zu verstehen ist. Deswegen ist auf die Regelungen des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts zurückzugreifen. Gemäß § 1 Absatz 1 NVwVfG in Verbindung mit § 26 Absatz 1 VwVfG bedient sich die Behörde der Beweismittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts für erforderlich hält. Sie kann insbesondere 1. Auskünfte jeder Art einholen, 2. Beteiligte anhören, Zeugen und Sachverständige vernehmen oder die schriftliche oder elektronische Äußerung von Beteiligten, Sachverständigen und Zeugen einholen, 3. Urkunden und Akten beiziehen, 4. den Augenschein einnehmen. Die Nichtberücksichtigung der von dem Kläger hier vorgelegten Rechnungskopien und schriftlichen Zeugenaussagen ist jedenfalls ermessensfehlerhaft, weil ein sachlicher Grund für die Nichtberücksichtigung nicht vorliegt. Die Beklagte lehnt solche Nachweise mit der Begründung ab, dass Zeugenaussagen von Mitarbeitern oder Lohnunternehmen wie Selbsterklärungen zu werten seien und dass betriebliche Aufzeichnungen, wie Rechnungen, zweifelhaft seien. Hierein liegt aber kein sachlicher Grund für die Nichtberücksichtigung solcher Unterlagen. Die Beklagte nimmt mit dieser Begründung eine Beweiswürdigung vorweg. Das Ergebnis einer solchen, allgemein für alle Verfahren vorgenommenen vorweggenommenen Beweiswürdigung kann aber nicht gleichzeitig ein sachlicher Grund dafür sein, solche Beweismittel gar nicht erst zum Beweis einer Tatsache zuzulassen. Die vorgelegten Rechnungskopien und schriftlichen Zeugenaussagen sind grundsätzlich geeignete Beweismittel, um das Pflügen der ein Rede stehenden Fläche zu beweisen. Ob das Pflügen mit diesen Beweismitteln zur Überzeugung der Beklagten bzw. des Gerichts belegt worden ist, ist das Ergebnis der Beweiswürdigung.

Des weiteren ist die Auffassung der Beklagten, dass es sich bei der in § 10a Absatz 1 Satz 1 InVeKoSV genannten Frist um eine Ausschlussfrist handelt mit der Folge, dass die in diesem Fall nach diesem Tag eingereichten schriftlichen Zeugenaussagen nicht zu berücksichtigen sind, nicht überzeugend. Weder aus dem Wortlaut des § 10a InVeKoSV, der Begründung des Verordnungsgebers (BRat-Drs. 61/18) noch dem Sinn und Zweck dieser Regelung ist zu schließen, dass im Falle bereits vorgelegter Unterlagen weitere Unterlagen, die nach Ablauf der Frist vorgelegt werden, nicht zu berücksichtigen sind. Dies gilt insbesondere für den hier vorliegenden Fall, dass weitere Beweismittel nur deswegen nachgereicht werden, weil die Beklagte dem Kläger mitgeteilt hatte, dass die bisher vorgelegten Nachweise schon gar nicht geeignet sind, das Pflügen der Fläche zu beweisen. In diesem Fall ist nicht durch sachliche Gründe nachzuvollziehen, dass die Beklagte sich einer weiteren nach § 10a InVeKoSV erforderlichen Prüfung unter Verweis auf eine Ausschlussfrist sollte entziehen können, ohne rechtzeitig vorher mitzuteilen, welche Beweismittel sie als grundsätzlich geeignet ansieht. Wenn die Beklagte in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hinweist, dass sie nicht von vornherein anzugeben habe, welche Nachweise sie akzeptiere, so kann sie sich im Nachhinein jedenfalls nicht auf das Vorliegen einer Ausschlussfrist berufen. Ein solches Verhalten ist widersprüchlich.

Zur Überzeugung des Gerichts hat der Kläger den Schlag L. am 7. Oktober 2017 gepflügt. Die Zeugenaussage der Frau AD. und die Rechnung über das Saatgut bestätigen in der Gesamtbetrachtung die Angabe des Klägers, dass er den Schlag L. im Herbst 2017 umgepflügt habe. Sie konkretisieren die Angabe dahingehend, dass das Pflügen am 7. Oktober 2017 stattgefunden hat.

Zwar trifft es zu, dass die von dem Kläger vorgelegten Rechnungen vom 17. März 2017 (Lieferdatum: 13. März 2017) nicht "schlagbezogen" ist und den Nachweis des Pflügens nicht allein erbringen kann. Sie liefert jedoch ein erstes Indiz dafür, dass der Kläger im März 2017 Saatgut erworben hatte, das jedenfalls der Menge nach für eine Neuansaat des Schlages L. ausreichte. Dass der Kläger eine größere Menge Saatgut bestellte, als für die hier in Streit stehende Fläche zu einer Größe von 0,9393 ha erforderlich wäre, ist unschädlich. Denn hierzu hat der Kläger erklärt, dass er stets eine gewisse Menge an Saatgut vorrätig hält. Insbesondere durch die schriftliche Zeugenaussage der Frau AA. AB. kann der Nachweis jedoch geführt werden. Nach den allgemeinen Beweisregeln muss ein Zeuge im Einzelfall glaubwürdig und seine Aussage glaubhaft sein. Das ist hier bei der schriftlichen Zeugenaussage der Frau AB. der Fall. Die Zeugin versichert, dass "die auf der Vorderseite aufgeführte Fläche umgepflügt wurde". Dass sich dabei das der Erklärung beigefügte Luftbild, auf dem der Schlag L. eingezeichnet ist, nicht auf der Vorder- sondern der Rückseite der Erklärung befindet, ist unschädlich. Denn ursächlich hierfür ist allein der Heftung durch die Beklagte. Anhaltspunkte, die gegen die Glaubhaftigkeit der Angabe der Zeugin sprechen, sind weder dargelegt worden noch ersichtlich. Insbesondere reicht es nicht allein aus, dass die Zeugin als Ehefrau des Klägers jedenfalls mittelbar auch ein eigenes wirtschaftliches Interesse an dem Ausgang des vorliegenden Verfahrens hat. Denn dass es sich bei ihrer Zeugenaussage um eine Gefälligkeitserklärung handelt, ist nicht ersichtlich. Vielmehr schildert die Zeugin nachvollziehbar, sich an das genaue Datum des Umpflügens erinnern zu können, weil ihre Tochter an diesem Tag Geburtstag gehabt habe. An die Lage der Fläche könne sie sich deshalb erinnern, weil diese direkt an ihren Garten angrenze. Auch das erscheint plausibel.

Nach § 2a DirektZahlDurchfV ist der Schlag L. nicht (mehr) als Dauergrünland-Ersatzfläche und damit nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten und darf jedenfalls bis einschließlich dem 7. Oktober 2022 ohne Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG gepflügt werden. Nach dem Wortlaut von § 2a DirektZahlDurchfV und Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO (EU) 1307/2013, wonach die Fläche "mindestens fünf Jahre nicht umgepflügt" worden sein darf, beginnt die Frist von fünf Jahren mit dem letzten Pflügen. Ob die Fläche zum Zeitpunkt des Pflügens oder - wie die Beklagte meint - vor dem 16. Mai 2013 bereits Dauergrünland bzw. Dauergrünland-Ersatzland war, ist unerheblich. Denn für die neue Rechtslage kommt es darauf an, ob in den fünf Jahren vor dem Jahr 2018 die Fläche gepflügt worden ist, die nach den im Jahr 2017 geltenden Rechtsvorschriften noch als Dauergrünland anzusehen war. Dem Argument der Beklagten, dass diese Beurteilung dem Ziel widerspreche, Dauergrünland zu schützen, ist nicht zu folgen. Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO (EU) 1307/2013 besagt nicht, dass eine Fläche nicht als Dauergrünland bewerten ist, wenn sie fünf Jahre lang nicht "um"gepflügt wurde. Die Mitgliedstaaten erhalten vielmehr die Möglichkeit, diese Tatbestandsvoraussetzung kumulativ zu der Voraussetzung "nicht Teil der Fruchtfolge" für ihr Hoheitsgebiet zu regeln. Wenn die Bundesrepublik Deutschland von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, hat der Verordnungsgeber die Einschränkung des Dauergrünlandschutzes dabei abgewogen und diese Einschränkungen in Kauf genommen. Diese Entscheidung ist nicht durch eine restriktive Auslegung zu unterlaufen.

Bei dem Schlag L. handelt es sich um eine Fläche, die nach den im Jahr 2017 geltenden Rechtsvorschriften noch als Dauergrünland anzusehen war. Denn im Jahr 2017 ist die Fläche durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt worden und war seit mindestens fünf Jahren, nämlich seit 2011, nicht (mehr) Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs. Etwas anderes kann sich deshalb nicht daraus ergeben, dass der Schlag L. im Jahr 2010 mit dem Kulturcode 121 für Winterroggen und somit als Ackerland codiert worden war und im Jahr 2011 zu dem Kulturcode 441 und somit als Dauergrünland-Ersatzfläche "um"codiert wurde. Nach dem Wortlaut des § 10 InVeKoSV kann der Pflugnachweis für solche Flächen erbracht werden, für die im Jahr 2017 die Voraussetzungen für die Bewertung als Dauergrünland im Rahmen der für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften über die Direktzahlungen vorlagen. Das ist hier in Bezug auf den Schlag L. der Fall.

Soweit der Kläger die Feststellung begehrt, dass der Schlag L. über den 7. Oktober 2022 hinaus bis zum 15. Mai 2023 ohne Genehmigung umgebrochen werden darf, war die Klage als unbegründet abzuweisen. Der Auffassung des Klägers, dass in analoger Anwendung von § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfV für den Beginn der Fünfjahresfrist auf das Datum abgestellt werden muss, an dem der auf das Pflügen folgende Sammelantrag zu stellen gewesen ist - hier also der 15. Mai 2018 -, ist nicht zu folgen. Eine analoge Anwendung dieser Regelung hätte zur Folge, dass der Schlag L. bis zum 15. Mai 2023 ohne Genehmigung umgebrochen werden dürfte. § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfV bestimmt, dass nicht genutzte Genehmigungen nach § 16 Absatz 3 DirektZahlDurchfG mit Ablauf des auf die Genehmigung folgenden maßgeblichen Schlusstermins für den Antrag auf Direktzahlung enden. Es besteht aber keine Notwendigkeit die Regelung des § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfV entsprechend auf den vorliegenden Fall anzuwenden. Eine Regelungslücke ist nicht gegeben. Denn die Regelung in § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfV, setzt voraus, dass es sich um den genehmigungsbedürftigen Umbruch einer Dauergrünlandfläche handelt, für den bereits eine Genehmigung erteilt worden ist, und bestimmt, wann diese Genehmigung im Falle der Nichtnutzung endet, mithin wie lange von einer bereits erteilten Genehmigung Gebrauch gemacht werden kann. Die Regelung wurde eingeführt, weil in Artikel 44 Absatz 1 der Delegierten VO (EU) 639/2014 den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eingeräumt worden ist, Umwandlungsgenehmigungen vorzusehen, aber Artikel 44 Absatz 2 dieser Verordnung keine Regelungen darüber enthält, wie zur Verhinderung einer weiteren Umwandlung von Dauergrünland mit erteilten Genehmigungen zu verfahren ist (BRat Drs 251/15, S. 15). Im hiesigen Fall geht es dem Kläger aber um die Klärung der Frage, bis zu welchem Zeitpunkt seine Flächen gerade ohne Genehmigung gepflügt werden dürfen. Es handelt sich also um ein nicht genehmigungsbedürftiges Vorhaben, weil die Flächen gerade nicht als Dauergrünlandflächen zu bewerten sind. Wie im Falle des Klägers zur Verhinderung weiterer Umwandlung von Dauergrünland zu verfahren ist, wenn Flächen ohne Genehmigung umgebrochen werden dürfen, ergibt sich direkt aus § 16 Absatz 3 DirektZahlDurchfG in Verbindung mit § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV: Sie dürfen nach Ablauf der fünf Jahre nur noch mit Genehmigung umgebrochen werden. Nur wenn eine solche Genehmigung vorliegt, kommt § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfV zur Anwendung und bestimmt die Geltungsdauer dieser.

Es ist festzustellen, dass die Flächen DENILI N., Schlag O., mit der Bezeichnung "P." und einer Größe von 1,1048 ha und DENILI Q., Schlag R., mit der Bezeichnung "S.", zur Größe von 2,5713 ha im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten waren und bis einschließlich zum 15. Mai 2021 ohne Genehmigung gepflügt werden dürfen.

Die Schläge O. und R. waren seit Inkrafttreten des § 2a DirektZahlDurchfV am 30. März 2018 nicht mehr als Dauergrünland im Sinne dieser Vorschrift zu bewerten. Denn diese Flächen wurden im Herbst 2016 umgepflügt.

Der Kläger kann den Nachweis des Pflügens nach Maßgabe des § 10a InVeKoSV führen. Er hat schriftlich die Anlage 8 zum Sammelantrag für die Bewilligung von Direktzahlungen im Antragsjahr 2018 ausgefüllt und in dieser die Schläge O. und R. ihrer Lage und Größe nach benannt. Er vermerkte, dass er die Flächen im Herbst 2016 gepflügt und mit Gras neu angesät habe. Zudem hat er geeignete Nachweise vorgelegt, nämlich insbesondere Kopien von einer Rechnung über den Kauf von Saatgut und schriftliche Erklärung eines Zeugen. Diese Beweismittel sind grundsätzlich geeignet um den Nachweis des Umpflügens zu führen und sind auch nicht verspätetet vorgelegt worden (s.o.)

Zur Überzeugung des Gerichts hat der Kläger die Schläge O. und R. im Herbst 2016 gepflügt. Zwar trifft es zu, dass die von dem Kläger vorgelegten Rechnungen vom 21. April, 13. Juni und 30. September 2016 nicht "schlagbezogen" sind und den Nachweis des Pflügens nicht allein erbringen können. Dies gilt hier schon deswegen, weil der Kläger den Zeitraum des Umpflügens nicht näher als "Herbst 2016" eingrenzen konnte und daher für das Gericht nicht ersichtlich ist, ob die von dem Kläger die ausweislich der Rechnungen bestellte Menge Saatgut am Tag des Umpflügens bereits zur Verfügung stand. Allerdings hat der Kläger hierzu erklärt, dass er stets eine gewisse Menge an Saatgut vorrätig hält und daher über ausreichend Saatgut verfügte.

Insbesondere durch die schriftlichen Zeugenaussagen des Herrn Y. Z. kann der Nachweis jedoch geführt werden. Nach den allgemeinen Beweisregeln muss ein Zeuge im Einzelfall glaubwürdig und seine Aussage glaubhaft sein. Das ist hier bei den schriftlichen Zeugenaussagen des Herrn Z. der Fall. Der Zeuge versicherte hinsichtlich beider Schläge, dass "die auf der Vorderseite aufgeführte Fläche umgepflügt wurde". Dass sich dabei die der Erklärung beigefügten Luftbilder, auf denen jeweils die Schläge O. und R. eingezeichnet sind, nicht auf der Vorder- sondern der Rückseite der Erklärung befinden, ist unschädlich. Denn ursächlich hierfür ist allein der Heftung durch die Beklagte. Anhaltspunkte, die gegen die Glaubhaftigkeit der Angabe des Zeugen sprechen, sind weder dargelegt worden noch ersichtlich. Der Zeuge hat für beide Schläge eine individualisierte Begründung gegeben, aus welchem Grund er sich gerade an den jeweiligen Schlag und das Umpflügen zu einer bestimmten Zeit erinnert. Etwas anderes ergibt sich nicht bereits aus dem Umstand, dass der Zeuge der Vater des Klägers ist. Denn, soweit ersichtlich, hat der Zeuge kein eigenes, insbesondere kein wirtschaftliches Interesse an dem Ausgang des vorliegenden Verfahrens.

Die Zeugenaussagen bestätigen die Angabe des Klägers, dass die Schläge O. und R. im Herbst 2016 umgepflügt worden sind. Nach § 2a DirektZahlDurchfV sind sie nicht (mehr) als Dauergrünland zu bewerten und dürfen jedenfalls bis einschließlich dem 15. Mai 2021 ohne Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG gepflügt werden. Nach dem Wortlaut von § 2a DirektZahlDurchfV und Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO (EU) 1307/2013, wonach die Fläche "mindestens fünf Jahre nicht umgepflügt" worden sein darf, beginnt die Frist von fünf Jahren mit dem letzten Pflügen. Ob die Fläche zum Zeitpunkt des Pflügens oder - wie die Beklagte meint - vor dem 16. Mai 2013 bereits Dauergrünland war, ist unerheblich. Denn für die neue Rechtslage kommt es darauf an, ob in den fünf Jahren vor dem Jahr 2018 die Fläche gepflügt worden ist, die nach den im Jahr 2017 geltenden Rechtsvorschriften noch als Dauergrünland anzusehen war. Dem Argument der Beklagten, dass diese Beurteilung dem Ziel widerspreche, Dauergrünland zu schützen, ist nicht zu folgen. Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO (EU) 1307/2013 besagt nicht, dass eine Fläche nicht als Dauergrünland bewerten ist, wenn sie fünf Jahre lang nicht "um"gepflügt wurde. Die Mitgliedstaaten erhalten vielmehr die Möglichkeit, diese Tatbestandsvoraussetzung kumulativ zu der Voraussetzung "nicht Teil der Fruchtfolge" für ihr Hoheitsgebiet zu regeln. Wenn die Bundesrepublik Deutschland von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, hat der Verordnungsgeber die Einschränkung des Dauergrünlandschutzes dabei abgewogen und diese Einschränkungen in Kauf genommen. Diese Entscheidung ist nicht durch eine restriktive Auslegung zu unterlaufen.

Etwas anderes ergibt sich hinsichtlich des Schlages R. auch nicht deswegen, weil dem Kläger unter dem 8. April 2020 eine "Genehmigung zur Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes von Dauergrünland wegen höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände in Folge von Mäuseschäden" (im Folgenden: Wiederherstellungsgenehmigung) erteilt worden ist. Weder die Wiederherstellungsgenehmigung als solche noch der aufgrund der Genehmigung vorgenommene Umbruch und das anschließende Wiedereinsäen des Schlages mit Gras stehen der getroffenen Feststellung entgegen. Sie führen nicht dazu, dass der Schlag R. im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung als Dauergrünland anzusehen ist und daher nicht umgepflügt werden darf. Denn die Wiederherstellungsgenehmigung ist nicht mit der (Neben-) Bestimmung erteilt worden, dass durch die Ausführung dieser neues Dauergrünland entstünde. Vielmehr geht die Beklagte ausweislich der Begründung der Wiederherstellungsgenehmigung davon aus, dass es sich bei der Fläche bereits um Dauergrünland handelte und dass die Wiederherstellung keine Auswirkungen auf den "Dauergrünlandstatus" der Fläche habe. Der bisherige "Dauergrünlandstatus" bleibe unverändert.

Ist - wie hier - das konkrete Datum des Pflügens nicht bekannt, führt dies nicht dazu, dass der Nachweis des Pflügens im Sinne des § 10a InVeKoSV nicht erbracht worden ist. Denn insoweit kann der Kläger nicht schlechter behandelt werden, als derjenige, der nach § 10a Absatz 2 Satz 3 der InVeKoSV lediglich die Sammelanträge anzugeben hat, aus denen sich das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungscodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre ergibt. In diesem Fall kann mangels weiterer Angaben ebenfalls nur auf das Datum abgestellt werden, an dem der Sammelantrag, aus dem sich der Nutzungscodewechsel ergibt, gestellt worden war. Das Abstellen auf den Sammelantrag entspricht im Übrigen der Verwaltungspraxis der Beklagten im Rahmen der Erteilung von Umbruchgenehmigungen. Der Kläger musste seinen Sammelantrag im Jahr 2016 bis zum 15. Mai 2016 stellen. Dementsprechend kann der Kläger bis zum 15. Mai 2021 die Schläge O. und R. pflügen, ohne dass dies einer Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG bedarf.

Der Auffassung des Klägers, dass in analoger Anwendung von § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfV für den Beginn der Fünfjahresfrist auf das Datum abgestellt werden muss, an dem der auf das Pflügen folgende Sammelantrag zu stellen gewesen ist - hier also der 15. Mai 2017 -, ist nicht zu folgen. Es besteht keine Notwendigkeit die Regelung des § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfV entsprechend auf den vorliegenden Fall anzuwenden, weil eine Regelungslücke nicht gegeben ist (s.o.). Soweit der Kläger also die Feststellung begehrt, dass die Schläge O. und R. über den 15. Mai 2021 hinaus bis zum 15. Mai 2022 ohne Genehmigung umgebrochen werden dürfen, war die Klage als unbegründet abzuweisen.

Hinsichtlich des übrigen Schlages T. ist der erste Hilfsantrag unbegründet.

Denn zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts ist die Fläche Dauergrünland und darf nur mit Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG umgebrochen werden. Gemäß § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV gelten als Dauergrünland nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO (EU) 1307/2013 Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes sind. Diese Voraussetzungen erfüllt die in Streit stehende Fläche zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung am 31. März 2021. Unabhängig davon, ob der Kläger den Nachweis darüber führen kann, dass er den Schlag T. im Herbst 2015 gepflügt hat, ist dieser jedenfalls am 31. März 2021 länger als fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden, zum Anbau von Gras genutzt worden und ist seit über fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes. Der Zeitpunkt, ab dem die fünf Jahre für die "Pflugregelung" laufen, kann nach der Regelungssystematik nicht erst der 1. Januar 2018, das Datum des Inkrafttretens der Änderung des Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO (EU) 1307/2013, oder 30. März 2018, das Datum des Inkrafttretens des § 10a InVeKoSV, sein. Denn der Nachweis nach § 10a InVeKoSV ist nur dann sinnvoll, wenn er die fünf Jahre der "Pflugregelung" betreffen kann. Diese fünf Jahre müssen also in dem Zeitraum begonnen haben, für den der Nachweis geführt werden kann. Das ist hier, in einem Fall, in dem das konkrete Datum des Pflügens nicht bekannt ist, der 15. Mai 2015 (s.o.). Der Auffassung des Klägers, dass in analoger Anwendung von § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfV für den Beginn der Fünfjahresfrist auf das Datum abgestellt werden muss, an dem der auf das Pflügen folgende Sammelantrag zu stellen gewesen ist - hier also der 15. Mai 2016 -, ist nicht zu folgen. Es besteht keine Notwendigkeit die Regelung des § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfV entsprechend auf den vorliegenden Fall anzuwenden, weil eine Regelungslücke nicht gegeben ist (s.o.).

Der Ablauf der in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO (EU) 1307/2013 bzw. § 2a DirektZahlDurchfV festgelegten Fünfjahresfrist wurde auch nicht durch die Klageerhebung des Klägers am 2. Juli 2019 "gehemmt". Es ist keine Rechtsgrundlage ersichtlich, aufgrund derer eine solche Hemmungswirkung der Klage eintreten könnte.

Hinsichtlich des Schlages T. hat aber der weitere Hilfsantrag, festzustellen, dass die Fläche DENILI N., Schlag T., "P.", 2,6985 ha, im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten war und dass das Stellen einer Ersatzfläche nicht Voraussetzung für die Erteilung einer Umbruchgenehmigung ist, Erfolg.

Dieser Hilfsantrag ist zulässig. Das Verwaltungsgericht Stade ist für den Antrag örtlich zuständig und es handelt sich um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Ein Interesse an der Feststellung besteht deswegen, weil der Kläger nachvollziehbar dargelegt hat, dass er - nur in dem Fall, in dem das Gericht zu der Überzeugung gelangt, dass die hier in Streit stehende Fläche allein aufgrund des Zeitablaufs als Dauergrünland anzusehen ist - beabsichtigt, eine Umwandlungsgenehmigung zu beantragen. Dabei hat er ein Interesse daran zu wissen, ob dabei die Voraussetzungen des § 16 Absatz 3 Satz 2 Nummer 2 DirektZahlDurchfG oder des § 16 Absatz 3 Satz 2 Nummer 3 DirektZahlDurchfG gelten. Dies kann durch die beantragte Feststellung beantwortet werden. Die so verstandene Feststellungsklage ist auch nicht subsidiär im Sinne des § 43 Absatz 2 VwGO. Zwar könnte der Kläger einen Anspruch gemäß § 16 Absatz 3 Satz 2 Nummer 2 DirektZahlDurchfG auch mittels Verpflichtungsklage verfolgen. Eine solche Gestaltungsklage wäre aber zum jetzigen Verfahrenstand jedenfalls nicht mehr gleichwertig. Mit der vorliegenden Feststellungsklage werden auch nicht die Voraussetzungen der Verpflichtungsklage umgangen. Denn die vorliegende Klage war bereits anhängig, bevor die fünf-Jahresfrist ablief und die Voraussetzung für die Verpflichtungsklage begründete.

Der Antrag ist auch begründet. Es ist festzustellen, dass die Fläche DENILI N., Schlag T., P., zu 2,6985 ha im Antragsjahr 2018 kein Dauergrünland war und dass das Stellen einer Ersatzfläche nicht Voraussetzung für eine Umwandlungsgenehmigung ist. Der Schlag T. war von dem Inkrafttreten des § 2a DirektZahlDurchfV am 30. März 2018 jedenfalls bis zum Ablauf des Jahres 2018 nicht als Dauergrünland im Sinne dieser Vorschrift zu bewerten. Denn die Fläche wurde im Herbst 2015 umgepflügt. Der Kläger kann den Nachweis des Pflügens nach Maßgabe des § 10a InVeKoSV führen. Er hat schriftlich die Anlage 8 zum Sammelantrag für die Bewilligung von Direktzahlungen im Antragsjahr 2018 ausgefüllt und in dieser den Schlag T. seiner Lage und Größe nach benannt. Er vermerkte, dass er die Flächen im Herbst 2015 gepflügt und mit Gras neu angesät habe. Zudem hat er geeignete Nachweise vorgelegt, nämlich insbesondere Kopien von einer Rechnung über den Kauf von Saatgut und schriftliche Erklärung eines Zeugen. Diese Beweismittel sind grundsätzlich geeignet um den Nachweis des Umpflügens zu führen und sind auch nicht verspätetet vorgelegt worden (s.o.)

Zur Überzeugung des Gerichts hat der Kläger den Schlag T. im Herbst 2015 gepflügt. Zwar trifft es zu, dass die von dem Kläger vorgelegte Rechnung vom 11. März 2015 nicht "schlagbezogen" sind und den Nachweis des Pflügens nicht allein erbringen kann. Insbesondere durch die schriftlichen Zeugenaussagen der Frau AA. AB. kann der Nachweis jedoch geführt werden. Nach den allgemeinen Beweisregeln muss ein Zeuge im Einzelfall glaubwürdig und seine Aussage glaubhaft sein. Das ist hier bei der schriftlichen Zeugenaussage der Frau AB. der Fall. Die Zeugin versichert, dass "die auf der Vorderseite aufgeführte Fläche umgepflügt wurde". Dass sich dabei das der Erklärung beigefügte Luftbild, auf dem der Schlag T. eingezeichnet ist, nicht auf der Vorder- sondern der Rückseite der Erklärung befindet, ist unschädlich. Denn ursächlich hierfür ist allein der Heftung durch die Beklagte. Anhaltspunkte, die gegen die Glaubhaftigkeit der Angabe der Zeugin sprechen, sind weder dargelegt worden noch ersichtlich. Insbesondere reicht es nicht allein aus, dass die Zeugin als Ehefrau des Klägers jedenfalls mittelbar auch ein eigenes wirtschaftliches Interesse an dem Ausgang des vorliegenden Verfahrens hat. Denn dass es sich bei ihrer Zeugenaussage um eine Gefälligkeitserklärung handelt, ist nicht ersichtlich. Vielmehr schildert die Zeugin nachvollziehbar, sich an das genaue Datum des Umpflügens erinnern zu können, weil ihr Mann zu diesem Zeitpunkt zum ersten Mal nach einem längeren Ausfall aufgrund einer Operation Feldarbeiten durchführen konnte. Auch das erscheint plausibel. Die Zeugenaussage der Frau AA. AB. und die Rechnung über das Saatgut bestätigen in der Gesamtbetrachtung die Angabe des Klägers, dass er den Schlag T. im Herbst 2015 umgepflügt habe.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Absatz 1 und Absatz 2 VwGO. Sie beruht auf § 155 Absatz 2 VwGO, soweit der Kläger seinen Antrag zurückgenommen hat. Das entspricht einem Anteil von sechs der insgesamt 15 Anträge (sieben Haupt- und sieben erste Hilfsanträge, sowie ein weiterer Hilfsantrag). Gemäß § 155 Absatz 1 Satz 1 VwGO sind die Kosten gegeneinander aufzuheben oder verhältnismäßig zu teilen, wenn ein Beteiligter teils obsiegt, teils unterliegt. So liegt es hier im noch streitigen Teil der Klage von vier Haupt-, vier ersten Hilfsanträgen und einem weiteren Hilfsantrag. Der Kläger unterliegt mit allen vier noch streitgegenständlichen Hauptanträgen und obsiegt mit dreien seiner vier Hilfsanträge und dem zweiten Hilfsantrag (insgesamt unterliegt er mit elf seiner 15 Anträge). Daher trägt er die Kosten zu 2/3 und die Beklagte trägt die Übrigen Kosten, also zu 1/3.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nummer 11 und § 711 ZPO.

Die Zulassung der Berufung erfolgt gemäß § 124 Absatz 2 Nummer 3 in Verbindung mit § 124a Absatz 1 Satz 1 VwGO. Die Sache hat grundsätzliche Bedeutung, weil sie in der Rechtsprechung bislang noch nicht geklärte fallübergreifende, verallgemeinerungsfähige Rechts- oder Tatsachenfragen aufwirft.