Gründe

I.

Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Anordnung der Antragsgegnerin, eine frühere Dauergrünlandfläche wieder in eine solche rückumzuwandeln.

Sie bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb in A-Stadt. Zu ihren (derzeitigen) Betriebsflächen gehört der Schlag D. (zunächst „Teilschlag E.“; FLIK 2009 und 2010: F.; FLIK 2011 bis 2019: G.; FLIK ab 2020: H.), der ihr zum Jahr 2021 von dem Flächeneigentümer I. J. auf der Grundlage eines mündlichen Pachtvertrags zur Nutzung überlassen wurde.

Im Jahr 2010 wurden für die Fläche dieses Schlages keine Agrarfördermittel beantragt. Im November 2011 schlossen Herr J. und das Land Niedersachsen, vertreten durch die Antragsgegnerin, eine Bewirtschaftungsvereinbarung für die Fläche Gemarkung A-Stadt, Flur K., Flurstück L.. Die Vereinbarung diente der „naturschutzgerechten Bewirtschaftung von für den Naturschutz wertvollen Biotopen sowie zu erhaltenden Lebens- und Zufluchtstätten bedrohter Tier- und Pflanzenarten auf Dauergrünland nach dem handlungsorientierten Honorierungsprinzip ([Fördermaßnahme]-Nr. 412)“ und sollte für den Verpflichtungszeitraum vom 1. Januar 2012 bis 31. Dezember 2016 gelten. Das Flurstück umfasste die Flächen der heutigen Schläge M. („N. grün“, FLIK H.) und D.. Das von Herrn J. zuvor bei der Antragsgegnerin eingereichte Antragsformular enthielt unter der Überschrift „Grundinformationen zu den Förderbestimmungen der FM-Nr. 412“ folgenden Hinweis: „Besonderer Zuwendungszweck ist der Erhalt und die Entwicklung von Lebensräumen im Dauergrünland […].“ Mit Schreiben vom 25. März 2013 trat die Antragsgegnerin „rückwirkend zum 01.01.2012“ von der Bewirtschaftungsvereinbarung zurück, da Herr J. für das Jahr 2012 keinen Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen und somit auch keinen Auszahlungsantrag für das Kooperationsprogramm Naturschutz gestellt habe. Für die Antragsjahre 2011 und 2013 gewährte die Antragsgegnerin Herrn J. zudem auf dessen Antrag hin mit Bescheiden vom 15. Februar 2012 bzw. 14. Februar 2014 jeweils einen Erschwernisausgleich für die Bewirtschaftung von Grünland in geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Hinblick auf die Fläche der heutigen Schläge M. und D..

Im Jahr 2014 führte das Gutachterbüro „BIOS“ im Auftrag des Niedersächsischen Landesbetriebes für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz - im Folgenden: NLWKN - eine FFH-Basiserfassung für das Naturschutzgebiet „Lüneburger Heide“ durch. Die Fläche des heutigen Schlages D. wurde dabei mit „ASw (Sandacker, w=wiesenartige Ackerbrache)“, der nördliche Teil des heutigen Schlages M. mit „GAb (Grünlandeinsaat, b=Brache)“ und der südliche Teil dieses Schlages mit „UHT (halbruderale Gras/Staudenflur trockener Standorte)“ kartiert.

Im Mai 2021 beantragte die Antragstellerin bei der Antragsgegnerin im Rahmen des Sammelantrags Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen die Gewährung von Direktzahlungen sowie die Auszahlung von Fördermitteln für Agrarumweltmaßnahmen bzw. Ökologischen Landbau. Im Hinblick auf den Schlag O. („UndelohSteinberg“, FLIK: H.), in den sie die Fläche des heutigen Schlages D. zur Größe von 0,9900 ha einbezog, gab sie den Kulturcode 50 „Mischkultur mit Saatgutmischung“ (Mais, Buchweizen) und eine Flächengröße von 6,2850 ha an.

Nach Durchführung einer Verwaltungskontrolle hörte die Antragsgegnerin die Antragstellerin mit Schreiben vom 1. September 2021 zu der beabsichtigten Anordnung an, die Antragstellerin zur Rückumwandlung des Schlages D. in eine Dauergrünlandfläche zu verpflichten. Die Antragstellerin habe rechtswidrig umweltsensibles Dauergrünland umgewandelt, indem sie den Schlag D. im Jahr 2021 für den Ackerbau genutzt habe. Der Schlag liege in einem Fauna-Flora-Habitat-Gebiet - im Folgenden: FFH-Gebiet -, das am 1. Januar 2015 in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG eingetragen gewesen sei. Die Antragstellerin führte daraufhin in einem an die Antragsgegnerin gerichteten Schreiben vom 28. September 2021 aus, dass die Fläche des Schlages in den Karten der Verordnung des Naturschutzgebietes „Lüneburger Heide“ - im Folgenden: NSG-Verordnung - als Ackerfläche ausgewiesen sei. Gemäß § 5 Nr. 1 der NSG-Verordnung sei daher eine Grünlandnutzung rechtlich unzulässig. Die Flächenausweisung in der NSG-Verordnung sei gegenüber der Listeneintragung nach der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie vorrangig, da die NSG-Verordnung unmittelbare Rechtswirkung für den Bürger entfalte. Die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie habe hingegen keine Außenwirkung, sondern bewirke lediglich eine verwaltungsinterne Bindung der Mitgliedstaaten. Die Kartierung in der NSG-Verordnung sei auch sachlich richtig, da die Fläche des Schlages D. tatsächlich eine Ackerfläche darstelle. Sie, die Antragstellerin, habe auf der Fläche im Jahr 2010 Sonnenblumen und im Jahr 2011 Riesenweizengras (Szarvasigras) für eine Biogasanlage angebaut. Die Anbaudauer dieser Pflanze betrage mindestens zehn Jahre. Auch bei einer Anbaudauer von über fünf Jahren bleibe der Ackerstatus der Fläche erhalten. In den Jahren von 2012 bis 2020 sei die Szarvasigras-Fläche von Herrn J. allein bewirtschaftet worden, so dass sich an dem Ackerstatus nichts geändert habe.

Mit Bescheid vom 20. Oktober 2021 verpflichtete die Antragsgegnerin die Antragstellerin, die „umgewandelte Dauergrünlandfläche [auf Schlag D.] spätestens bis zum 4. November 2021 als nutzbares Dauergrünland wiederherzustellen“. Zugleich ordnete sie das Vorverfahren und die sofortige Vollziehung der Verfügung an. Zur Begründung wiederholte sie im Wesentlichen die Ausführungen aus ihrem Anhörungsschreiben vom 1. September 2021. Ergänzend führte sie aus, dass die Fläche des genannten Schlages Dauergrünland im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 darstelle, da sie mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden, durch Einsaat oder Selbsteinsaat zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt worden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sei. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei geboten, um den rechtmäßigen Zustand innerhalb der gesetzten Frist wiederherzustellen, die mit der Umwandlung des Dauergrünlandes einhergehenden Beeinträchtigungen des Naturhaushaltes schnellstmöglich auszugleichen und die Wirksamkeit der Regelungen zur Erhaltung des Dauergrünlandes sicherzustellen. In einem an die Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin gerichteten Begleitschreiben führte die Antragsgegnerin aus, dass für die Einstufung von Dauergrünland als „umweltsensibel“ die Lage in einem Gebiet ausschlaggebend sei, das am 1. Januar 2015 in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG eingetragen gewesen sei. Die Fläche des Schlages D. sei in den Jahren 2010, 2012 und 2014 bis 2020 nicht Gegenstand des Antragsverfahrens Agrarförderung gewesen. In den Jahren 2011 und 2013 habe Herr J. sie als Wiese mit dem Nutzungscode 451 beantragt. Die zur Verfügung stehenden Luftbilder aus den Jahren 2012, 2015, 2018 und 2019 wiesen die Fläche eindeutig als Grünland aus. Eine Ackernutzung lasse sich daraus nicht ableiten.

Gegen den Bescheid der Antragsgegnerin hat die Antragstellerin mit Schreiben vom 25. Oktober 2021 Widerspruch eingelegt, über den noch nicht entschieden worden ist. Unter dem 27. Oktober 2021 hat sie um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie greift zur Begründung ihre Ausführungen aus dem verwaltungsbehördlichen Anhörungsverfahren auf und trägt ergänzend vor: Die Antragsgegnerin habe das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung lediglich floskelhaft und damit unzureichend begründet. Dass die Regelungen der FFH-Richtlinie für die Beurteilung ihrer Betriebsflächen rechtlich nicht mehr maßgebend seien, ergebe sich auch daraus, dass eine in nationales Recht umgesetzte EU-Richtlinie nicht mehr unmittelbar angewendet werden könne. Vorliegend bestehe eine inhaltliche Kollision der EU-Richtlinie mit dem nationalen Rechtsakt, die allein durch Abänderung des nationalen Rechts in dem dafür vorgesehenen rechtsförmlichen Verfahren beseitigt werden könne. Dass eine Bewirtschaftung, die mit den Regelungen der NSG-Verordnung im Einklang stehe, die Voraussetzungen der Agrarprämienregelung erfülle, ergebe sich auch aus Art. 43 Abs. 10 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013. Danach hätten Betriebsinhaber, deren Betriebe ganz oder teilweise in FFH-Gebieten lägen, ein Anrecht auf Zahlung von Agrarprämien, sofern sie die in Kapitel 3 der Verordnung genannten Landbewirtschaftungsmethoden in dem Umfang einhielten, wie diese in dem betreffenden Betrieb mit den Zielen der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie vereinbar seien. Diese Ziele seien rechtsverbindlich normiert in der NSG-Verordnung. Sie, die Antragstellerin, habe im Jahr 2010 keine Agrarförderung für die Fläche des Schlages D. beantragt und sei dazu auch nicht verpflichtet gewesen. Im Jahr 2011 habe die Untere Naturschutzbehörde des Landkreises Harburg Herrn J. vorgeschlagen, dass er an einem Programm für Agrarumweltmaßnahmen teilnehme und die Ackerfläche als Wiese anmelde. Daraufhin habe sie, die Antragstellerin, die Bewirtschaftung der Fläche aufgegeben und diese Herrn J. überlassen. In den Jahren von 2012 bis 2020 habe Herr J. auf der Fläche des Schlages nichts anderes als Riesenweizengras angesät und nach ihrer Kenntnis insbesondere weder Gras noch Grünfutterpflanzen angebaut. Er habe sich nicht mehr um die Fläche gekümmert, nachdem seine in den Jahren 2011 und 2013 gestellten Anträge auf Bewilligung von Fördermitteln abgelehnt worden seien. Zudem sei die Fläche nicht beweidet worden. Da Riesenweizengras eine - von Dauergrünland zu unterscheidende - Dauerkultur darstelle, habe sie die Fläche des Schlages D. im Jahr 2021 nicht von einer Ackerfläche in Dauergrünland umwandeln können. Im Zuge der Kartierung der Schutzgebietsflächen habe der zuständige Mitarbeiter der Unteren Naturschutzbehörde des Landkreises Harburg, der die Fläche des Schlages bereits aus der im Jahr 2011 geschlossenen Bewirtschaftungsvereinbarung kannte, die Flächeneinstufung in einer Versammlung mit den P. Landwirten vorab besprochen. Dabei habe er die beabsichtigte Kartierung erklärt und für die hier relevante Fläche die Einstufung als Ackerfläche benannt. Dem habe Herr J. zugestimmt. Wenn die Untere Naturschutzbehörde der Auffassung gewesen wäre, dass es sich bei der Fläche um (Dauer-)Grünland gehandelt habe, dann wäre diese auch als solche kartiert worden. Darüber hinaus würden sich für die Antragstellerin im Falle eines fristgemäßen Umbruchs wirtschaftliche Nachteile durch Ertragsverluste und Bewirtschaftungsmehraufwand ergeben.

Die Antragstellerin beantragt,

die aufschiebende Wirkung ihrer Widerspruchs vom 25. Oktober 2021 gegen den Bescheid der Antragstellerin vom 20. Oktober 2021 wiederherzustellen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie greift zur Begründung ihre Ausführungen in dem Bescheid vom 20. Oktober 2021 auf und führt ergänzend aus: Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei ausreichend damit begründet worden, dass die mit dem Umbruch einhergehenden Beeinträchtigungen des Naturhaushalts schnellstmöglich auszugleichen seien. Für die vorliegend maßgebliche förderrechtliche Einstufung komme es allein darauf an, dass die Fläche zum 1. Januar 2015 als Grünlandschlag in einem Fauna-Flora-Habitat-Gebiet ausgewiesen gewesen sei. Der Status, den die Fläche nach einer NSG-Verordnung habe, sei unerheblich. Ob die Fläche derzeit in der NSG-Verordnung „Lüneburger Heide“ als Grünlandfläche ausgewiesen sei, sei auch deshalb unmaßgeblich, weil die aktuelle NSG-Verordnung vom 18. Dezember 2020 datiere und damit am 1. Januar 2015 noch nicht in Kraft gewesen sei. Die damals gültige NSG-Verordnung habe den Status landwirtschaftlicher Flächen nicht ausgewiesen. Darüber hinaus schließe § 5 der NSG-Verordnung die Grünlandnutzung von Ackerflächen nicht aus. § 5 Nr. 2 der NSG-Verordnung stelle die Umwandlung einer Ackerfläche in Grünland ausdrücklich von den Nutzungsverboten frei, mache die Umwandlung von Grünland zu einer Ackerfläche hingegen von einer Genehmigung der Unteren Naturschutzbehörde abhängig. Die Angaben der Antragstellerin zur tatsächlichen Nutzung des Schlages D. seien unzutreffend und nicht glaubhaft. Es sei davon auszugehen, dass die Fläche des Schlages D. im Jahr 2010 weder von der Antragstellerin noch von einem anderen Landwirt bewirtschaftet worden sei, da sie sonst hätte beantragt werden müssen. Die Nichtbeantragung selbstbewirtschafteter Fläche sei sanktionsbewehrt, weil bestimmte Abgleiche nicht durchgeführt werden könnten. In den Jahren 2011 und 2013 habe Herr J. bei der Antragsgegnerin Agrarfördermittel für die Fläche beantragt und sie nach eigenen Angaben als Wiese (Kulturcode 451) bewirtschaftet. Es sei davon auszugehen, dass er auch im Jahr 2012 keine andere Nutzung vorgenommen habe. Die Antragstellerin habe die Fläche hingegen insbesondere im Jahr 2011 nicht beantragt und somit damals auch nicht geltend gemacht, die Fläche selbst zu bewirtschaften. Der Anbau von Szarvasigras und anderen Dauerkulturen komme zudem betriebswirtschaftlich nur in Betracht, wenn man von einem längerfristigen Nutzungsrecht ausgehen könne. Da die Fläche nach Aussage der Antragstellerin bereits im Jahr 2012 wieder von Herrn J. übernommen worden sei und Pachtverträge in der Regel eine Kündigungsfrist von zwei Jahren aufwiesen, hätte die Antragstellerin im Jahr 2011 sicher nicht die Entscheidung getroffen, Szarvasigras anzubauen. Sowohl der Schlag D. als auch die südlich angrenzende Fläche hätten nach den vorliegenden Luftbildern spätestens seit dem Jahr 2012 Grünlandbewuchs aufgewiesen. Der zuständige Sachbearbeiter der Unteren Naturschutzbehörde habe darüber hinaus auf Nachfrage mitgeteilt, dass die Fläche in der NSG-Verordnung vom 18. Dezember 2020 unrichtig ausgewiesen sei. Im Zuge der Neuausweisung habe man sich bei mit Gras bewachsenen Schlägen teilweise auf die Auskünfte der Landwirte verlassen, dass es sich trotz Grasbewuchses nicht um Grünland, sondern um „Acker-Futterflächen“ handele. Dies dürfe vorliegend jedoch nicht akzeptiert werden, da Herr J. die Fläche des Schlages D. im Jahr 2011 in das Kooperationsprogramm Naturschutz FM 412 zur Erhaltung eines Grünland-Sand-Magerrasens eingebracht habe. Ihm sei klar gewesen, dass die Fläche spätestens mit Einbringung in das 5-jährige Programm zu Dauergrünland werde.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin verwiesen, der Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen ist.

II.

Der Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres gegen den Bescheid der Antragstellerin vom 20. Oktober 2021 gerichteten Widerspruchs wiederherzustellen, ist zulässig und begründet.

Der auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gerichtete Antrag ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere hat sich das Verfahren nicht deshalb erledigt, weil die Frist, die der Antragstellerin im Bescheid vom 20. Oktober 2021 für die Rückumwandlung von Dauergrünland gesetzt wurde, inzwischen verstrichen ist. Dem Bescheid kommt weiterhin eine Regelungswirkung zu. Die Regelung in diesem Bescheid ist entsprechend dem Sinn und Zweck des von der Antragsgegnerin herangezogenen § 19 der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung vom 3. November 2014 (BGBl. I S. 1690) in der Fassung der Verordnung vom 17. September 2021 (BGBl. I S. 4302) - im Folgenden: DirektZahlDurchfV - dahin auszulegen, dass die Antragstellerin nach Verstreichen der gesetzten Frist verpflichtet ist, die Rückumwandlung nunmehr unverzüglich nachzuholen (vgl. zu § 22 DirektZahlDurchfV: Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 12.12.2017 - 10 ME 39/17 -, n. v., BA S. 3; Beschl. v. 25.9.2017 - 10 ME 76/17 -, n. v., BA S. 4 f.; Kammerurt. v. 21.2.2018 - 1 A 96/16 -, n.v., UA S. 4).

Der Antrag ist auch begründet. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ganz oder teilweise wiederherstellen. Ist die sofortige Vollziehung von der Behörde den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügend angeordnet worden, so entscheidet das Gericht nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs auf der Grundlage einer eigenen Abwägung des Interesses des Antragstellers, von der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes bis zur endgültigen Entscheidung über seine Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben, gegen das besondere öffentliche Interesse an dessen sofortiger Vollziehung (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19.12.2014 - 7 VR 5.14 -, juris Rn. 9; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 10.9.2014 - 8 ME 87/14 -, juris Rn. 2). Im Rahmen der Interessenabwägung kommen den Erfolgsaussichten des eingelegten Widerspruchs eine entscheidende Bedeutung zu. Ergibt sich bei der im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes nur gebotenen summarischen Überprüfung, dass dieser Rechtsbehelf keinen Erfolg haben wird, weil sich der angegriffene Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig erweist, so überwiegt regelmäßig das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes. Erweist sich der Rechtsbehelf bei summarischer Überprüfung demgegenüber als offensichtlich erfolgreich, überwiegt regelmäßig das Interesse des Adressaten des Verwaltungsaktes, von dessen Vollziehung vorerst verschont zu bleiben. Stellen sich die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs hingegen bei der allein gebotenen summarischen Überprüfung als offen dar, so ist eine Abwägung der widerstreitenden Interessen erforderlich, bei der in Rechnung zu stellen ist, welche Gründe bei bestehender Unsicherheit im Hinblick auf die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs für und gegen eine Aufrechterhaltung der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts sprechen (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 10.5.2010 - 13 ME 181/09 -, juris Rn. 4). Außerdem ist zu berücksichtigen, dass die voraussichtliche Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes für sich allein nur das allgemeine Interesse an seiner Vollziehung begründet, nicht aber zugleich auch deren, für die behördliche Anordnung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO erforderliche Dringlichkeit (vgl. grundlegend: BVerfG, Beschl. v. 27.4.2005 - 1 BvR 223/05 -, juris Rn. 31; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 10.9.2014 - 8 ME 87/14 -, juris Rn. 4 m.w.N.).

Nach Maßgabe dessen ist der Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs begründet. Es bedarf vorliegend keiner gerichtlichen Entscheidung, ob die Begründung der sofortigen Vollziehung den sich aus § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ergebenden Anforderungen genügt. Denn die Abwägung des Interesses der Antragstellerin, von der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts bis zur endgültigen Entscheidung über seine Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben, gegen das besondere öffentliche Interesse an dessen sofortiger Vollziehung fällt zugunsten der Antragstellerin aus. Nach der hier allein gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage wird der Widerspruch der Antragstellerin gegen die Anordnung der Wiederherstellung von Dauergrünland voraussichtlich Erfolg haben.

Die Rückumwandlungsanordnung der Antragsgegnerin vom 20. Oktober 2021 ist nach der hier allein gebotenen summarischen Prüfung rechtswidrig. Rechtsgrundlage für die Anordnung ist § 19 Abs. 1 DirektZahlDurchfV. Hiernach hat ein Betriebsinhaber, der entgegen Art. 45 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 in Verbindung mit § 15 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes Dauergrünland umgewandelt oder gepflügt hat, diese Fläche wieder in Dauergrünland umzuwandeln.

An der Wirksamkeit des § 19 Abs. 1 DirektZahlDurchfV bestehen keine durchgreifenden Bedenken. Nach der hier allein gebotenen summarischen Prüfung steht diese Regelung mit höherrangigem Recht in Einklang. Sie entspricht zunächst den Vorgaben des Art. 80 Abs. 1 Grundgesetz - im Folgenden: GG -. Gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen durch Gesetz ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Die Ermächtigung zu § 19 Abs. 1 DirektZahlDurchfV ergibt sich aus § 15 Abs. 3 Nr. 1 Direktzahlungen-Durchführungsgesetz vom 9. Juli 2014 (BGBl. I S. 897) in der Fassung des Gesetzes vom 16. Juli 2021 (BGBl. I S. 2995) - im Folgenden: DirektZahlDurchfG -. Danach ist das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit, um Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 1 DirektZahlDurchfG zur Gewährleistung des Erhaltes des Dauergrünlands sachgerecht durchzuführen, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates für den Fall der Nichteinhaltung der Verpflichtung nach Art. 45 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 Vorschriften über die Verpflichtung des Betriebsinhabers zur Rückumwandlung oder Wiederanlage umgewandelten oder gepflügten Dauergrünlands vorzusehen. Des Weiteren sind auch Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung in § 15 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlDurchfG hinreichend bestimmt (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG). Die Verordnungsermächtigung erweist sich als hinreichend normativ durch den Gesetzgeber vorgezeichnet, um den Erlass der Verordnungsregelung über die Verpflichtung von Betriebsinhabers zur Rückumwandlung von Dauergrünlandflächen zu tragen (vgl. zu § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a, Satz 2 Nr. 1 DirektZahlDurchfG in Verbindung mit § 22 DirektZahlDurchfV: VG Stade, Urt. v. 31.3.2021 - 6 A 1870/17 -, juris Rn. 47 f.; Kammerurt. v. 21.2.2018 - 1 A 96/16 -, n.v., UA S. 5).

Darüber hinaus kann in der Regelung zur Rückumwandlung von Dauergrünland eine Verletzung des Grundsatzes des Vorbehalts des Gesetzes nicht gesehen werden (vgl. zu § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a, Satz 2 Nr. 1 DirektZahlDurchfG in Verbindung mit § 22 DirektZahlDurchfV: VG Stade, Urt. v. 31.3.2021 - 6 A 1870/17 -, juris Rn. 49 f.; Kammerurt. v. 21.2.2018 - 1 A 96/16 -, n.v., UA S. 5 f.; offen gelassen: Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 25.9.2017 - 10 ME 76/17 -, n.v.). Dieser aus Art. 20 Abs. 1 und 3 GG abgeleitete Grundsatz verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, und darf sie nicht anderen Normgebern überlassen. Im grundrechtsrelevanten Bereich bedeutet wesentlich in der Regel „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“ (vgl. im Einzelnen: BVerfG, Urt. v. 14.7.1998 - 1 BvR 1640/97 -, juris Rn. 132). Nach Maßgabe dessen musste der (Bundes-)Gesetzgeber nicht selbst eine Regelung über die Pflicht zur Rückumwandlung von Dauergrünland treffen, sondern konnte dies durch eine Ermächtigung im Sinne des Art. 80 Abs. 1 GG dem Verordnungsgeber überlassen. Einen derart wesentlichen Eingriff in die Grundrechte der Betriebsinhaber (Art. 12 Abs. 1 GG - Berufsfreiheit - und Art. 14 Abs. 1 GG - Eigentumsgrundrecht -), der einen Parlamentsvorbehalt verlangt, vermag die Kammer in der Verpflichtung, ungenehmigt umgewandeltes Dauergrünland rückumzuwandeln, nicht zu sehen. Die Verordnungsermächtigung dient - ausweislich des Wortlauts des § 15 Abs. 3 DirektZahlDurchfG - der Gewährleistung des Erhalts (umweltsensiblen) Dauergrünlands und damit vorrangig umwelt- und naturschutzrechtlichen Belangen. Im Verhältnis dazu ist der Eingriff von relativ geringer Intensität. Denn er betrifft allein Betriebsinhaber, die sich durch einen Antrag auf Agrarförderung den Bedingungen für den Erhalt der Beihilfen freiwillig unterworfen haben (vgl. Kammerurt. v. 21.2.2018 - 1 A 96/16 -, n.v., UA S. 6; vgl. auch VG Stade, Urt. v. 31.3.2021 - 6 A 1870/17 -, juris Rn. 50).

Der Bescheid der Antragsgegnerin vom 20. Oktober 2021 ist in formeller Hinsicht rechtmäßig. Die Antragsgegnerin ist für den Erlass des Bescheids zuständig (§ 1 Nr. 37 Buchst. a der Verordnung zur Übertragung von staatlichen Aufgaben auf die Landwirtschaftskammer Niedersachsen in Verbindung mit § 2 Abs. 1, § 1 Abs. 1 Nr. 4 InVeKoSV). Zudem hat sie die Antragstellerin vor Erlass des Bescheides gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VwVfG angehört.

Der Bescheid ist jedoch voraussichtlich materiell rechtswidrig. Bei der hier allein gebotenen summarischen Überprüfung ergibt sich, dass die Antragstellerin auf dem Schlag D. nicht entgegen Art. 45 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates (ABl. Nr. L 347 S. 608) in der Fassung der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 2021/1017 der Kommission vom 15. April 2021 (ABl. Nr. L 224 S. 1) - im Folgenden: Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 - in Verbindung mit § 15 DirektZahlDurchfG Dauergrünland umgewandelt oder gepflügt hat und als Betriebsinhaberin zur Rückumwandlung verpflichtet ist. Gemäß Art. 45 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung dürfen Betriebsinhaber Dauergrünland in Gebieten, die die Mitgliedstaaten unter anderem gemäß Unterabs. 1 ausgewiesen haben, nicht umwandeln oder pflügen. Gemäß Art. 45 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung weisen die Mitgliedstaaten in Gebieten, die unter die Richtlinie 92/43/EWG (sog. Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie - im Folgenden: FFH-Richtlinie -) oder die Richtlinie 2009/147/EG (sog. Vogelschutzrichtlinie) fallen, einschließlich in Torf- und Feuchtgebieten, die in diesen Gebieten liegen, für die strikter Schutz erforderlich ist, umweltsensibles Dauergrünland aus, damit die Ziele der genannten Richtlinien erreicht werden können. Der Bundesgesetzgeber ist dieser Verpflichtung in § 15 Abs. 1 und 2 DirektZahlDurchfG nachgekommen (vgl. BT-Drs. 18/908, S. 28; Düsing/Martinez, Agrarrecht, 1. Aufl. 2016, Vorbem. zu Art. 22-29 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 Rn. 19; Dombert/Witt, Münchener Anwaltshandbuch Agrarrecht, 2. Aufl. 2016, § 27 Rn. 194). Nach dieser Vorschrift ist das am 1. Januar 2015 bestehende Dauergrünland, das in den in Art. 45 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 bezeichneten Gebieten belegen ist, umweltsensibles Dauergrünlandflächen, soweit die Gebiete am 1. Januar 2015 in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der FFH-Richtlinie eingetragen sind und - wie hier - keiner der in § 15 Abs. 2 DirektZahlDurchfG geregelten Ausnahmetatbestände eingreift. Dauergrünland gilt mithin nicht als umweltsensibel, sondern als (anderes) Dauergrünland im Sinne des § 16 DirektZahlDurchfG, wenn es nicht bereits am 1. Januar 2015 bestand. Für diese Auslegung spricht neben dem Wortlaut des § 15 Abs. 1 DirektZahlDurchfG auch der Regelungszweck der Vorschrift. In der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 18/908, S. 28) heißt es:

„Daher wird in § 15 Absatz 1 das gesamte am 1. Januar 2015 bestehende Dauergrünland in der Natura-2000-Kulisse als umweltsensibles Gebiet im Sinne des Artikels 45 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 definiert. Flächen, die nach dem 1. Januar 2015 Dauergrünland werden, werden nicht einbezogen. Denn dies könnte die Entstehung weiteren Dauergrünlands verhindern, weil die Landwirte sich veranlasst sehen könnten, kein neues Dauergrünland entstehen zu lassen.“

Dass eine Fläche damit - um als umweltsensibles Dauergrünland zu gelten - in einem Gebiet liegen muss, das am 1. Januar 2015 in einem in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der FFH-Richtlinie eingetragenen Gebiet belegen war, wird entgegen der Annahme der Antragstellerin auch nicht dadurch durchgreifend in Frage gestellt, dass der deutsche Gesetzgeber die FFH-Richtlinie in nationales Recht umsetzte (insbesondere in §§ 31 ff., 44 f. BNatSchG) und auf der Grundlage von § 32 Abs. 2 BNatSchG die in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der FFH-Richtlinie aufgenommenen Gebiete zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG, also etwa - wie hier - zu einem Naturschutzgebiet, erklärt wurden. Zwar beinhaltet erst die förmliche Ausweisung besonderer Schutzgebiete gemäß § 32 Abs. 2 BNatSchG eine rechtverbindliche Entscheidung mit Außenwirkung (vgl. BVerwG, Beschl. v. 3.6.2010 - 4 B 54.09 -, juris Rn. 12; Urt. v. 1.4.2004 - 4 C 2.03 -, juris Rn. 32; vgl. auch Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 32 BNatSchG Rn. 9, Stand: Mai 2021). Die FFH-Richtlinie beansprucht jedoch auch nach erfolgter Ausweisung der einzelnen Schutzgebiete weiterhin Geltung als übergreifender rechtlicher Bezugsrahmen, so dass beispielsweise Regelungen des nationalen Rechts, die der Umsetzung der FFH-Richtlinie dienen, im Lichte der Richtlinie auszulegen sein können (vgl. hierzu etwa Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 288 AEUV Rn. 133 ff. m.w.N., Stand: Mai 2021). Damit steht es dem nationalen Gesetzgeber zugleich frei, auf Regelungen der FFH-Richtlinie oder etwa auch - wie in § 15 Abs. 1 DirektZahlDurchfG - auf den Zeitpunkt der Listeneintragung gemäß Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der FFH-Richtlinie Bezug zu nehmen.

Von vorstehenden Erwägungen ausgehend, stellte die Fläche des heutigen Schlages D. am 1. Januar 2015 kein umweltsensibles Dauergrünland im Sinne des § 15 Abs. 1 DirektZahlDurchfG dar. Sie liegt zwar in dem Naturschutzgebiet „Lüneburger Heide“, das am 1. Januar 2015 in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der FFH-Richtlinie eingetragen war. Die Eintragung erfolgte durch die Entscheidung 2004/813/EG der Kommission vom 7. Dezember 2004 (vgl. den Standarddatenbogen zum FFH-Gebiet „Lüneburger Heide“, Gebietsnr. 2735-301, landesinterne Nr. 070, V24 und die Übersichtskarte der „Natura 2000“-Gebiete in Niedersachsen, beides abrufbar unter https://www.nlwkn.niedersachsen.de/natura2000/downloads_zu_natura_2000/downloads-zu-natura-2000-46104.html, zuletzt abgerufen am 9.12.2021). Bei der Fläche des Schlages handelte es sich jedoch am 1. Januar 2015 nicht um Dauergrünland. Gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 in der am 1. Januar 2015 geltenden Fassung der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 1378/2014 der Kommission vom 17. Oktober 2014 (ABl. Nr. L 367 S. 16) - im Folgenden: Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 in der Fassung der Verordnung (EU) Nr. 1378/2014 - sind als Dauergrünland Flächen zu verstehen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind; es können dort auch andere Pflanzenarten wachsen wie Sträucher und/oder Bäume, die abgeweidet werden können, sofern Gras und andere Grünfutterpflanzen weiterhin vorherrschen. Für die Zwecke dieser Vorschrift gelten Gras und andere Grünfutterpflanzen als weiterhin vorherrschend, wenn sie auf Ebene der landwirtschaftlichen Parzelle im Sinne von Artikel 67 Absatz 4 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 mehr als 50 % der beihilfefähigen Fläche einnehmen (Art. 6 der Verordnung (EU) Nr. 639/2014). Landwirtschaftliche Parzelle ist gemäß § 4 Abs. 1 InVeKoSV ein Schlag. Gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchst. i der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 in der Fassung der Verordnung (EU) Nr. 1378/2014 sind „Gras oder andere Grünfutterpflanzen“ alle Grünpflanzen, die herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Weideland oder Wiesen in dem Mitgliedstaat sind, unabhängig davon, ob die Flächen als Viehweiden genutzt werden. Grünfutter ist die Bezeichnung für Pflanzen, die vor Abschluss ihres Wachstums gemäht und in frischem Zustand an landwirtschaftliche Nutztiere verfüttert werden. Die Pflanzen des Grünlands umfassen die drei Hauptgruppen Futtergräser, Kleearten (und andere Hülsenfrüchtler) sowie Kräuter (z. B. Spitzwegerich, Kümmel, Löwenzahn, Wiesenknopf). Unter den Begriff Kräuter fallen Pflanzen, die im Unterschied zu den Gehölzen nicht oder nur schwach verholzen und gegen Ende der Vegetationsperiode gänzlich (einjährige Kräuter) oder bis auf die bodennahen, unterirdischen oder im Wasser untergetauchten Sprossteile (zwei- und mehrjährige Kräuter, Stauden) absterben. Disteln, Brennnesseln und andere Unkräuter zählen nicht zu diesen Grünfutterpflanzen (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 4.5.2020 - 10 LA 14/19 -, juris Rn. 46 m.w.N.; Beschl. v. 13.8.2012 - 10 LA 93/11 -, juris Rn. 7 m.w.N.). Die materielle Beweislast (Feststellungslast) für das Vorliegen von Dauergrünland trägt hier nach dem allgemeinen Grundsatz, dass im Verwaltungsprozess jeder Beteiligte die Beweislast für das Vorhandensein aller Voraussetzungen der ihm günstigen Rechtsnormen trägt (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.1.1979 - IV C 52.76 -, juris Rn. 12 m.w.N.), die Antragsgegnerin, denn diese bedarf eines rechtfertigenden Grundes für die von ihr verfügte Rückumwandlungsanordnung. Keine Anwendung findet hingegen vorliegend die Regelung des § 11 MOG, wonach der Begünstigte - entgegen allgemeinen Grundsätzen - in dem Verantwortungsbereich, der nicht zum Bereich der für die Gewährung der Vergünstigung zuständigen Stelle gehört, auch nach dem Empfang der Vergünstigung und bis zum Ablauf des vierten Jahres, das dem Kalenderjahr der Gewährung folgt, die Beweislast für die Voraussetzungen der (in §§ 6, 8 oder 9b MOG genannten) Vergünstigungen trägt. Während § 11 MOG somit eine Regelung für Fälle der Leistungsverwaltung trifft, stellt die Rückumwandlungsanordnung eine Regelung im Bereich der Eingriffsverwaltung dar. Denn ein Betriebsinhaber wird damit zu einem Tun angehalten, das in seine Rechte eingreift und das er insbesondere nicht beantragt hat. Die Anordnung dient nicht in erster Linie der Sicherstellung der Ziele der Direktzahlungenförderung, sondern der Erhaltung umweltsensiblen Dauergrünlands und damit vorrangig umwelt- und naturschutzrechtlichen Belangen (vgl. zu § 22 DirektZahlDurchfV: VG Stade, Urt. v. 31.3.2021 - 6 A 1870/17 -, juris Rn. 50).

Bei der hier allein gebotenen summarischen Überprüfung ergibt sich nicht, dass die Fläche des heutigen Schlages D. am 1. Januar 2015 durch Einsaat oder Selbstaussaat zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt wurde und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs war. Es kann dahingestellt bleiben, ob auf der Fläche - wie die Antragstellerin vorgetragen hat - im Jahr 2010 Sonnenblumen und im Jahr 2011 Riesenweizengras (Szarvasigras) angebaut wurden. Denn es ist zumindest im Hinblick auf das Jahr 2014 nicht erkennbar, dass Gras und andere Grünfutterpflanzen mehr als 50 % der Fläche des Schlages einnahmen. Durchgreifende Zweifel hieran ergeben sich insbesondere aus der FFH-Basiskartierung, die vom NLWKN beauftragt und im Jahr 2014 durchgeführt wurde (Bl. 79 der Gerichtsakte). Im Rahmen dieser Kartierung wurde der Schlag D. dem Biotoptyp „ASw (Sandacker, w=wiesenartige Ackerbrache)“ zugeordnet. Der im Jahr 2014 anzuwendende „Kartierschlüssel für Biotoptypen in Niedersachen“ des NLWKN vom März 2011 (vgl. https://www.nlwkn.niedersachsen.de/kartierschluessel-biotoptypen/alte_fassungen/alte-fassungen-des-kartierschluessels-147171.html, zuletzt abgerufen am 9.12.2021) - im Folgenden: Kartierschlüssel - definiert „Acker (A)“ als „Anbauflächen von Feldfrüchten wie Getreide, Ölpflanzen, Hackfrüchten usw. einschließlich Zwischeneinsaaten (Gründüngung bzw. Grünbrache) und junger (ein- bis zweijähriger, je nach Ausprägung aber auch älterer) Ackerbrachen“ und den Untertyp „Sandacker (AS)“ als „auf reinen und lehmigen Sanden; bei extensiver Nutzung Ackerwildkraut-Gesellschaften […]; meist aber nur Fragmente dieser Gesellschaften […].“ Das Zusatzmerkmal „w = wiesenartige Ackerbrache“ wird wie folgt beschrieben: „ältere, meist von Gräsern dominierte Brachen, z.T. mit Einsaaten von Grünlandarten, aber nicht als Grünland genutzt“ (Kartierschlüssel, S. 284). Die Fläche des Schlages D. stellte somit im Zeitpunkt der Kartierung eine (Sand-)Ackerbrache dar, die überwiegend mit Gräsern bewachsen war. Es ist allerdings nicht erkennbar, ob es sich insoweit um Futtergräser im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchst. i der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 in der Fassung der Verordnung (EU) Nr. 1378/2014 handelte. Dass die Fläche zum Teil Einsaaten von Grünlandarten aufwies, lässt es zwar möglich, aber nicht hinreichend wahrscheinlich erscheinen, dass Grünfutterpflanzen mehr als 50 % der Fläche einnahmen. Gegen die Annahme, dass die Fläche des Schlages D. Dauergrünland im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung darstellte, spricht auch, dass das vom NLWKN beauftragte, unter anderem auf ökologische Bestandsaufnahmen spezialisierte Gutachterbüro „BIOS“ (vgl. https://www.bios-ohz.de/, zuletzt abgerufen am 9.12.2021) die Fläche insgesamt als wiesenartigen Sandacker einordnete, obwohl der Kartierschlüssel auch zahlreiche Biotoptypen des (Dauer-)Grünlands umfasst (vgl. Kartierschlüssel, S. 253 ff.). Dass das Gutachterbüro insoweit grundsätzlich eine differenzierende Betrachtung vornahm, wird auch dadurch deutlich, dass die Fläche des südlich angrenzenden Schlages M. teilweise mit „GAb (Grünlandeinsaat, b=Brache)“ und teilweise mit „UHT (halbruderale Gras/Staudenflur trockener Standorte)“ kartiert wurde (Bl. 79 der Gerichtsakte). Die Ergebnisse der FFH-Kartierung für die vorgenannten Schläge wurden sodann auch in die Detailkarte zur Verordnung über das Naturschutzgebiet „Lüneburger Heide“ im Landkreis Heidekreis und im Landkreis Harburg vom 18. Dezember 2020 (Nds. Mbl. 2021 S. 805) übernommen. Die Karte weist für die Fläche des Schlages D. eine Ackernutzung (schwarze Quadrate) und für den nördlichen Teil des Schlages M. eine Grünlandnutzung (Doppelstriche) aus (vgl. Bl. 129, 150 der Beiakte).

Die sich aus der FFH-Basiskartierung ergebenden Zweifel daran, dass die Fläche des Schlages D. im Zeitpunkt der Kartierung Dauergrünland im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung darstellte, werden auch nicht dadurch ausgeräumt, dass dem Eigentümer der Fläche, Herrn J., mit Bescheid vom 15. Februar 2012 für das Jahr 2011 und mit Bescheid vom 14. Februar 2014 für das Jahr 2013 jeweils ein Erschwernisausgleich für die Bewirtschaftung von Grünland in geschützten Teilen von Natur und Landschaft gewährt wurde und dass zwischen Herrn J. und dem Land Niedersachsen im November 2011 eine Bewirtschaftungsvereinbarung abgeschlossen wurde. Der Erschwernisausgleich wird unter den in § 1 Abs. 1 und 2 der Erschwernisausgleichsverordnung vom 29. November 2010 (Nds. GVBl. S. 524) - im Folgenden: EA-VO - näher beschriebenen Anforderungen für Grünland gewährt. Als Grünland gilt gemäß § 1 Abs. 4 EA-VO eine dauerhaft mit Gräsern und Kräutern bewachsenen Fläche, die zur Erhaltung mindestens einmal im Jahr durch Mahd oder Beweidung genutzt wird. Diese (naturschutzrechtliche) Begriffsbestimmung ist jedoch bereits nicht deckungsgleich mit der des Dauergrünlands in Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 in der Fassung der Verordnung (EU) Nr. 1378/2014. Die Kriterien für die Einordnung einer Fläche als Grünland im Sinne der EA-VO sind „weit“ zu verstehen und stellen weder auf das Vorhandensein bestimmter (Grünfutter-)Pflanzenarten noch auf einen bestimmten Zeitraum ab, in dem die Fläche kein Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs gewesen sein darf (vgl. VG Lüneburg, Urt. v. 20.2.2020 - 2 A 109/17 -, juris Rn. 37). Selbst wenn der Begriff des Grünlands dem des Dauergrünlandbegriffs entspräche, ließe sich darüber hinaus der für die Jahre 2011 und 2013 erfolgten Beantragung und Gewährung des Erschwernisausgleichs nicht hinreichend entnehmen, ob sich die maßgebliche Artenzusammensetzung bis zum Zeitpunkt der FFH-Kartierung im Jahr 2014 derart veränderte (z.B. durch den Eintrag von Pflanzensamen), dass die Fläche nicht mehr als Dauergrünland anzusehen war.

Die Antragsgegnerin vermag auch nichts anderes aus der Vereinbarung für Bewirtschaftungsmaßnahmen auf Dauergrünland nach dem handlungsorientierten Honorierungsprinzip (FM-Nr. 412) herzuleiten, die Herr J. und das Land Niedersachsen, vertreten durch die Antragsgegnerin, im November 2011 im Hinblick auf die Fläche des heutigen Schlages D. für den Verpflichtungszeitraum vom 1. Januar 2012 bis zum 31. Dezember 2016 abschlossen. Rechtliche Grundlage dieser Bewirtschaftungsvereinbarung ist die Richtlinie über die Gewährung von Zahlungen zur naturschutzgerechten Bewirtschaftung landwirtschaftlich genutzter Flächen in den Ländern Bremen und Niedersachsen (Kooperationsprogramm Naturschutz) vom 2. Juni 2008 (Nds. MBl. S. 683) - im Folgenden: Richtlinie KoopNat -. Der besondere Zuwendungszweck der Vereinbarung, auf den Herr J. in dem von ihm unterzeichneten Antragsformular auch hingewiesen wurde (vgl. Bl. 142 der Beiakte), besteht gemäß Ziffer II.3.2.1 der Richtlinie KoopNat in dem Erhalt und der Entwicklung von Lebensräumen im Dauergrünland. Die Bewirtschaftungsvereinbarung setzte mithin voraus, dass Dauergrünland bereits im Zeitpunkt ihres Zustandekommens besteht. Als Dauergrünland gelten gemäß Anlage 4 zur Richtlinie KoopNat nicht in die Fruchtfolge einbezogene Flächen, auf denen ständig (für einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren) Gras erzeugt wird; es kann sich um eingesätes oder natürliches Grünland handeln. Diese Definition des Dauergrünlandbegriffs entspricht derjenigen des Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 in der Fassung der Verordnung (EU) Nr. 1378/2014. Die Antragsgegnerin trat jedoch mit Schreiben vom 25. März 2013 „rückwirkend zum 01.01.2012“ von der Bewirtschaftungsvereinbarung zurück, da Herr J. für das Jahr 2012 keinen Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen und damit auch keinen Auszahlungsantrag für das Kooperationsprogramm Naturschutz gestellt hatte. Selbst wenn die Fläche des Schlages D. - ungeachtet des rückwirkenden Erlöschens der Bewirtschaftungsvereinbarung - zur Zeit des Vertragsschlusses Dauergrünland dargestellt hätte, wäre vorliegend jedenfalls nicht hinreichend erkennbar, ob dies aufgrund nachträglich eingetretener Veränderungen der Artenzusammensetzung auch noch für den Zeitpunkt der im Jahr 2014 durchgeführten FFH-Kartierung galt.

Auch die für die Kammer verfügbaren Luftbildaufnahmen belegen nicht hinreichend, dass die Fläche des Schlages D. am 1. Januar 2015 Dauergrünland darstellte. Es ist nicht deutlich genug erkennbar, dass Gras und andere Grünfutterpflanzen im vorangegangenen Zeitraum von mindestens fünf Jahren einen Anteil von mehr als 50 % der Fläche des Schlages einnahmen. Etwas anderes ergibt sich insbesondere auch nicht aus einem (Luftbild-)Vergleich der Flächen des Schlages D. und des im Jahr 2014 teilweise als Dauergrünland kartierten Schlages M.. Das im Internet abrufbare Luftbild aus dem Jahr 2009 (vgl. die „historischen Orthophotos“ unter https://www.geobasis.niedersachsen.de/?x=10.0006&y=53.2004&z=13&l=04a2ad8c-513f-4c28-a605-143cd2c0788f%2C1%2C1https://www.geobasis.niedersachsen.de/?x=10.0006&y=53.2004&z=13&l=47ac2e55-954a-48a6-9220-286a592b941c%2C1%2C1%3B04a2ad8c-513f-4c28-a605-143cd2c0788f%2C1%2C1, zuletzt abgerufen am 9.12.2021) zeigt vielmehr, dass die Fläche des Schlages D. eine andere Oberflächenstruktur aufwies als der nördliche Teil des Schlages M.. Auf den Aufnahmen aus den Jahren 2012 und 2015 lässt sich eine optische Angleichung beider Flächen erkennen, ohne dass sich jedoch eine vergleichbare Artenzusammensetzung hinreichend erkennen ließe.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG. Da die Antragstellerin nach dem Bescheid sofort vollziehbar zur Rückumwandlung der gegenwärtigen Ackerfläche in Grünland verpflichtet werden sollte, ist eine Verminderung des Auffangwertes nicht angezeigt (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 4.1.2017 - 10 ME 57/16 -, n.v., BA S. 7).