Entscheidungsgründe

Der erste Hauptantrag ist zulässig, was den Feststellungsantrag betrifft.

Der Kläger hat seinen ursprünglichen Antrag erweitert und den Widerspruchsbescheid vom 7. September 2020 in die Klage einbezogen. Er hat damit die Klage im Sinn des § 91 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) geändert. Nach § 91 Absatz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist eine Änderung der Klage zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Die Änderung ist sachdienlich. Die Sachdienlichkeit ist objektiv im Hinblick auf die Prozesswirtschaftlichkeit zu beurteilen. Eine Klageänderung ist in der Regel als sachdienlich anzusehen, wenn sie der endgültigen Ausräumung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient, und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt oder wenn - bei neuem Streitstoff - das Ergebnis der bisherigen Prozessführung verwertet werden könnte (vgl. Rennert in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 91 Rn. 31 m. w. N.). Das ist hier der Fall, denn die Beteiligten streiten im Wesentlichen über die Frage, ob der streitbefangene Schlag im Jahr 2018 als Dauergrünland zu bewerten war und ob für den Umbruch eine Genehmigung erforderlich war. Für diesen Streit kommt es auch auf die Frage an, die der Kläger mit dem Widerspruch gegen den Direktzahlungsbescheid für das Antragsjahr 2018 aufgeworfen hatte, ob die Beklagte zu dieser Frage bereits eine Entscheidung durch Verwaltungsakt getroffen hat.

Das Verwaltungsgericht Stade ist für den ersten Hauptantrag örtlich zuständig.

Nach § 52 Nummer 1 VwGO ist in Streitigkeiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen, nur das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk das Vermögen oder der Ort liegt. Der Schlag T. befindet sich nach § 73 Absatz 2 Nummer 7 des Niedersächsischen Justizgesetzes im Bezirk des Verwaltungsgerichts Stade, nämlich in der Gemeinde U. im V..

Unter den Begriff des ortsgebundenen Rechts oder Rechtsverhältnisses fallen alle auf bestimmte Grundstücke bezogenen Rechte oder Rechtsverhältnisse, für die diese Beziehung den wesentlichen Inhalt ausmacht. Der Begriff des unbeweglichen Vermögens ist an denjenigen der "unbeweglichen Sache" in § 24 der Zivilprozessordnung (ZPO) angelehnt. Er erstreckt sich wie dieser auf Grundstücke sowie auf Berechtigungen, für die die Vorschriften gelten, die sich auf Grundstücke beziehen. Als Verwaltungsstreitsachen, die sich auf das unbewegliche Vermögen beziehen, kommen unter Berücksichtigung dessen beispielsweise Streitigkeiten über die Enteignung, die öffentliche Eigenschaft oder die Rückübertragung eines Grundstücks in Betracht (vgl. Kraft in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, Rdnr. 11 f. zu § 52). Eine landwirtschaftliche Fläche ist unbewegliches Vermögen in diesem Sinn. Soweit die Beteiligten hier über den "Status" einer landwirtschaftlichen Fläche streiten, handelt es sich dabei nicht um ein unmittelbar auf diese bezogenes Recht. Der Streit betrifft aber zumindest ein ortsgebundenes Recht, weil von der Frage, ob eine Fläche als Dauergrünland zu bewerten ist, abhängt, welche Rechte und Pflichten der Kläger in Bezug auf die in Streit stehende Fläche zu beachten hat. So ist diese Bewertung dafür maßgeblich, ob für die Umwandlung eine Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes (DirektZahlDurchfG) erforderlich ist. In Streit stehen hier ausschließlich solche "flächenbezogenen" Rechte und Pflichten des Klägers und nicht solche, die seinen landwirtschaftlichen Betrieb als Ganzes betreffen, wie es etwa bei einem Streit um Direktzahlungen der Fall ist. Dadurch, dass das Verwaltungsgericht örtlich zuständig ist, in dessen Bezirk die Fläche belegen ist, wird auch dem Zweck des § 52 Nummer 1 VwGO Rechnung getragen, der Ortskenntnis des ansässigen Gerichts Rechnung zu tragen und die Einnahme eines Augenscheins für dieses Gericht mit dem vergleichsweise geringsten Aufwand zu ermöglichen.

Für den Anfechtungsteil der Klage, der zweite Hauptantrag, ist das Verwaltungsgericht Stade nach § 52 Nummer 3 VwGO örtlich zuständig, weil der Betriebssitz des Klägers nach den angeführten Vorschriften im Bezirk des Gerichts liegt.

Der erste Hauptantrag ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Absatz 1 VwGO statthaft. Gemäß § 43 Absatz 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts beantragt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.

Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist gegeben. Feststellungsfähig ist, ob die in Streit stehende Fläche als Dauergrünland zu bewerten war - der Antrag beschränkt sich auf die Bewertung für das Jahr 2018 - und damit zusammenhängend bis zum 15. Mai 2022 ohne Genehmigung umgepflügt werden darf.

Als Rechtsverhältnis werden die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm ergeben. Rechtsverhältnisse sind durch subjektive Rechte und Pflichten gekennzeichnet. Rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 -, Juris Rdnr. 10; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 22. Juli 2020 - 11 LA 104/19 - Rdnr. 8, zitiert nach Juris).

Zwischen dem Kläger und der Beklagten besteht eine rechtliche Beziehung in Bezug auf den Schlag T.. Dabei kann der Kläger nicht (allein) die Feststellung verlangen, dass ein bestimmter Schlag "einen Ackerstatus hat" bzw. "nicht als Dauergrünland zu bewerten ist". Auch wenn die Beteiligten im vorliegenden Fall zum Teil wechselseitig auf einen eventuellen "Ackerstatus" von landwirtschaftlichen Flächen Bezug nehmen, handelt es sich hierbei nicht um einen Rechtsbegriff (a.A. wohl OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 8. Mai 2018 - 12 A 2475/16 - Rdnr. 26, zitiert nach Juris). Es ist keine Rechtsnorm ersichtlich, die einer landwirtschaftlichen Fläche einen "Ackerstatus" verleihen könnte. Hingegen beurteilt sich die Frage, ob eine landwirtschaftliche Fläche Dauergrünland ist, nach den Voraussetzungen des § 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung (DirektZahlDurchfV). Mit der Einordnung einer Fläche als Dauergrünland werden dann unmittelbare Rechte und Pflichten des Bewirtschafters begründet, namentlich die Pflicht, für einen beabsichtigten Umbruch dieser Fläche eine Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG einzuholen.

Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der (statthaften) Feststellung. Das berechtigte Interesse im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO umfasst jedes nach vernünftigen Erwägungen durch die Sachlage gerechtfertigte schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur (Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. Dezember 2020 - 4 LC 291/17 - Rdnr. 31, zitiert nach Juris). Ein berechtigtes Interesse liegt vor. Der Kläger hat nicht nur dargelegt, dass er ein wirtschaftliches Interesse an der Klärung der Frage hat, ob die Fläche als Dauergrünland zu bewerten ist und ein Umbruch einer Genehmigung bedarf, sondern nachvollziehbar das rechtliche Interesse dargelegt, dass er sich rechtskonform verhalten wolle, um rechtliche Nachteile zu vermeiden, die entstehen können, wenn die zwischen ihm und der Beklagten streitige Bewertung der Fläche nicht verbindlich geklärt würde.

Der Statthaftigkeit des Antrages steht auch nicht die Subsidiarität der Feststellungsklage aus § 43 Absatz 2 Satz 1 VwGO entgegen. Nach dieser Vorschrift kann die Feststellung nicht verlangt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Das ist hier nicht der Fall. Eine entsprechende Anfechtungs-, Verpflichtungs- oder Leistungsklage des Klägers wäre unstatthaft:

Es liegt kein Verwaltungsakt vor, der im Sinn des § 42 Absatz 1 VwGO mit einer Anfechtungsklage aufgehoben werden könnte. Das Schreiben vom 29. August 2018 ist kein Verwaltungsakt gemäß § 1 Absatz 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (NVwVfG) in Verbindung mit § 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG). Gemäß § 35 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine Regelung ist dann anzunehmen, wenn die Maßnahme der Behörde darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, das heißt wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (BeckOK VwVfG/von Alemann/Scheffczyk, 49. Ed. 1.10.2020, VwVfG Rdnr. 141 zu § 35). Für einen - hier allein in Betracht kommenden - feststellenden Verwaltungsakt ist kennzeichnend, dass er sich mit seinem verfügenden Teil darauf beschränkt, das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs verbindlich festzuschreiben. Ein feststellender Verwaltungsakt muss dabei aber - ebenso wie ein gestaltender oder befehlender Verwaltungsakt - die Definitionsmerkmale des § 35 Satz 1 VwVfG vollständig erfüllen. Das gilt insbesondere für die Merkmale "Regelung" und "Außenwirkung". Regelungscharakter hat eine Maßnahme, wenn sie nach ihrem Erklärungsgehalt darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen. Das ist nicht nur dann der Fall, wenn Rechte des Betroffenen begründet, geändert oder aufgehoben werden, sondern - als Besonderheit des feststellenden Verwaltungsakts - auch dann, wenn sie mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden. Ist eine Erklärung der Verwaltung darauf gerichtet, die im Verhältnis von Staat und Bürger (oder dem Staat gegenüberstehenden sonstigen Rechtssubjekten) bestehenden Unsicherheiten zu beseitigen, indem sie die generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes entweder verbindlich konkretisiert oder individualisiert oder beides, so legt die Verwaltung fest, was im Einzelfall rechtens sein soll. Damit trifft sie eine Regelung mit Außenwirkung im Sinn des § 35 Satz 1 VwVfG (BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 - 4 C 3.09 -, zitiert nach Juris). Maßgeblich kommt es bei der Auslegung von Verwaltungsakten in entsprechender Anwendung der §§ 133 und 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden, sondern darauf an, wie der Empfänger die Erklärung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der für ihn erkennbaren Umstände verstehen musste (BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 2018 - 8 B 30.17 - Rdnr. 7, zitiert nach Juris).

Diese Voraussetzungen erfüllt das Schreiben der Beklagten vom 29. August 2018 nicht. Es lässt der äußeren Form nach nicht erkennen, dass es ein Verwaltungsakt sein soll. Das Schreiben wurden von der Beklagten selbst als "Mitteilung" bezeichnet. Ein vom Fließtext abgesetzter Tenor fehlt ebenso wie eine Rechtsbehelfsbelehrung. Der Sache nach erläutert die Beklagte in ihrem Schreiben, dass der Kläger Unterlagen vorgelegt habe, die nicht ausreichten, um ein Umpflügen nachzuweisen. Eine Regelungswirkung ist in dieser Aussage nicht enthalten.

Der Bescheid vom 13. Dezember 2018 über die dem Kläger gewährten Direktzahlungen stellt zwar einen Verwaltungsakt dar. Eine Anfechtungsklage gegen die in dem Bescheid vorgenommene "Einstufung" der in Streit stehenden Fläche wäre gleichwohl schon deshalb unstatthaft, weil der Kläger durch diese Einstufung nicht beschwert ist.

Der Kläger hätte auch keine Verpflichtungsklage gemäß § 42 Absatz 1, 2. Alternative VwGO erheben müssen. Eine Verpflichtungsklage wäre nicht statthaft, wenn sie sich darauf richtete, die Beklagte unter Aufhebung des Schreibens vom 29. August 2018 oder des Bescheides vom 13. Dezember 2018 zu verpflichten, durch einen Bescheid festzustellen, dass der Schlag I. umgebrochen werden darf, und zwar ohne Genehmigung der Beklagten, nicht als Dauergrünland, sondern als Ackerfläche zu bewerten ist, und dass der Umbruch ohne Einsatz von Ersatzflächen stattfinden darf. Denn das Schreiben vom 29. August 2018 ist kein Verwaltungsakt und der Bescheid vom 13. Dezember 2018 beschwert den Kläger nicht (s.o.). Eine Verpflichtungsklage in Form der Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO, die darauf gerichtet ist, die Beklagte zu verpflichten, zu entscheiden, ob sie durch Verwaltungsakt über den "Flächenstatus" entscheidet, wäre zwar statthaft. Sie entspricht jedoch nicht dem Begehren des Klägers, sodass die vorliegende Feststellungsklage zu ihr nicht subsidiär ist.

Der Feststellungsantrag ist überwiegend begründet.

Es ist festzustellen, dass der Schlag T. zur Größe von 9,5469 ha nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und ab der Entscheidung des Gerichts bis zum 6. Juni 2021 umgebrochen werden darf, und zwar ohne Genehmigung der Beklagten.

Gemäß § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG darf Dauergrünland nur mit Genehmigung umgewandelt werden. Diese Genehmigungsbedürftigkeit setzt voraus, dass es sich bei der Fläche, die umgewandelt werden soll, um eine Dauergrünlandfläche handelt. Nach § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV, deren Vorschriften nach § 1 Nummer 3 DirektZahlDurchfV unter anderem für die Durchführung des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes anzuwenden sind, gelten unbeschadet des § 2 DirektZahlDurchfG solche Flächen als Dauergrünland nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes sind. Diese Regelung ist am 30. März 2018 in Kraft getreten. Mit Einführung dieser Regelung hat die Bundesrepublik Deutschland von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Definition von Dauergrünland um die sogenannte "Pflugregelung" zu erweitern. Diese Möglichkeit wird den Mitgliedstaaten in Artikel 4 Absatz 2 Satz 3 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013, geändert durch Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nummer 2017/2393, eingeräumt. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 Satz 3 Buchstabe a können die Mitgliedstaaten beschließen, dass Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, als Dauergrünland nach Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe h gelten, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind. Diese Regelung gilt seit dem 1. Januar 2018.

Durch diese Änderung soll, "um der Vielfalt landwirtschaftlicher Systeme innerhalb der Union gerecht zu werden, den Mitgliedstaaten gestattet werden, das Umpflügen, das aus agronomischer und ökologischer Sicht relevant ist, als Kriterium für die Einstufung von Dauergrünland heranzuziehen" (siehe Erwägungsgrund Nummer 23 der Verordnung (EU) Nummer 2017/2393 und BRat-Drs. 61/18, S. 17, 18). Aus Sicht des deutschen Verordnungsgebers ist die Anwendung dieser Option sachgerecht gewesen. Denn beim Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen mit einem regelmäßigen Umpflügen in Zeitabständen von weniger als fünf Jahren handelt es sich üblicherweise um eine intensive ackerbauliche Nutzung. Es entstehen nicht die für den Wert von Dauergrünland typischen überwiegend mit dauerhaften Pflanzengemeinschaften aus Gräsern und Kräutern besiedelten Flächen. Ein besonderes Erhaltungsinteresse wie beim klassischen Dauergrünland besteht hier nicht. Stattdessen unterliegen diese Flächen dann den Greening-Vorschriften für Ackerland, nämlich der Anbaudiversifizierung und dem Erfordernis der Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen. Durch die Nutzung dieser Option wird für die Zukunft auch vermieden, dass Landwirte auf solchen Flächen regelmäßig vor Ablauf des fünften Jahres eine andere Ackerkultur anbauen (etwa Getreide), um die Entstehung von Dauergrünland zu vermeiden. Diese Darlegungen gelten im Grundsatz auch für solche Flächen, die im Jahr 2018 aufgrund der Anwendung dieser Option von Dauergrünland nach der bisherigen Definition in Ackerland umklassifiziert werden. Andererseits führt diese neue Regelung dazu, dass auch das Umpflügen von Dauergrünland eine Umwandlung darstellt, die dem mit § 16 Absatz 3 DirektZahlDurchfG eingeführten Genehmigungsverfahren unterliegt (BRat-Drs. 61/18, S. 18). Der Verordnungsgeber erklärt ausdrücklich, dass es sich bei Flächen, auf denen Gras oder Grünfutterpflanzen angebaut werden und die innerhalb von fünf Jahren umgepflügt worden sind, üblicherweise um eine ackerbauliche Nutzung handelt. Aus diesem Grund ist dem Einwand der Beklagten, die Regelung gelte nicht für Flächen, die vor dem Jahr 2013 bereits Dauergrünland gewesen seien, nicht zu folgen. Dies ist weder aus dem Wortlaut des § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV, der insoweit mit der EU-Regelung übereinstimmt, noch aus den Ausführungen des Verordnungsgebers zu schließen. Vielmehr war es dem deutschen Verordnungsgeber bewusst, dass durch die Änderung der Definition von Dauergrünland Flächen, auf denen Gras und Grünfutter angebaut werden, nunmehr als Ackerland zu klassifizieren sind, weil sie aufgrund des Umpflügens kein schützenswertes Dauergrünland mehr sind. Damit hat er bewusst in Kauf genommen, dass es nach der neuen Definition weniger Dauergrünlandflächen geben kann.

Nach diesem Maßstab war der Schlag I. am 30. März 2018 nicht als Dauergrünland im Sinn des § 2a DirektZahlDurchfV zu bewerten. Denn das Umpflügen ist hinreichend nachgewiesen:

Gemäß § 10a Absatz 1 InVeKoSV kann der Betriebsinhaber den Nachweis, dass eine Fläche, für die im Jahr 2017 die Voraussetzungen für die Bewertung als Dauergrünland im Rahmen der für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften über die Direktzahlungen vorlagen, aufgrund des § 2a DirektZahlDurchfV für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist, schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 führen, jedoch spätestens bis zum 11. Juni 2018. Für den Nachweis sind nach § 10a Absatz 2 Satz 1 InVeKoSV folgende Angaben und Unterlagen beizufügen: 1. Lage und Größe der betroffenen Fläche und 2. ein geeigneter Nachweis für das gemäß § 2a DirektZahlDurchfV zu berücksichtigende Umpflügen. Von der Beifügung eines Nachweises gemäß Satz 1 Nummer 2 kann abgesehen werden, soweit das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungskodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre nachgewiesen werden soll. Die betreffenden Sammelanträge sind dann anzugeben.

Der Kläger hat für den Schlag I., der - so zwischen den Beteiligten unstreitig - im Jahr 2017 nach den zu jenem Zeitpunkt geltenden Vorschriften als Dauergrünland zu bewerten war, den Nachweis des Pflügens nach Maßgabe des § 10a Absatz 1 InVeKoSV hinreichend geführt. Er hat schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für die Bewilligung von Direktzahlungen im Antragsjahr 2018 die Fläche ihrer Lage und Größe nach benannt, indem er die Anlage 8 ausgefüllt und in dieser vermerkt hat, dass der Schlag im Jahr 2016 umgepflügt und mit Gras neu angesät worden sei. Er hat auch grundsätzlich geeignete Nachweise vorgelegt, nämlich die Kopie einer Rechnung vom 9. März 2017 eines Lohnunternehmers und Luftbilder.

Soweit die Beklagte diese Beweismittel schon dem Grunde nach nicht als geeignete Nachweise im Sinne des § 10a Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 InVeKoSV anerkennt, ist dies rechtlich nicht nachvollziehbar. § 10a InVeKoSV enthält keine näheren Regelungen dazu, was unter dem Begriff "geeignete Nachweise" zu verstehen ist. Deswegen ist auf die allgemeinen Regelungen des Verwaltungsverfahrens zurückzugreifen. Gemäß § 1 Absatz 1 NVwVfG in Verbindung mit § 26 Absatz 1 VwVfG bedient sich die Behörde der Beweismittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts für erforderlich hält. Sie kann insbesondere 1. Auskünfte jeder Art einholen, 2. Beteiligte anhören, Zeugen und Sachverständige vernehmen oder die schriftliche oder elektronische Äußerung von Beteiligten, Sachverständigen und Zeugen einholen, 3. Urkunden und Akten beiziehen, 4. den Augenschein einnehmen. Die Nichtberücksichtigung der vom Kläger vorgelegten Rechnungskopie und der Luftbilder ist jedenfalls ermessensfehlerhaft, weil ein sachlicher Grund für die Nichtberücksichtigung nicht vorliegt. Die Beklagte lehnt solche Nachweise mit der Begründung ab, dass bei privaten Zeugenaussagen die Richtigkeit angezweifelt werden könnte, und dass betriebliche Aufzeichnungen, wie Rechnungen, zweifelhaft seien. Als Luftbilder seien nur amtliche georeferenzierte Luftbilder zuzulassen. Hierin liegt aber kein sachlicher Grund für die Nichtberücksichtigung solcher Unterlagen. Die Beklagte nimmt mit dieser Begründung eine Beweiswürdigung vorweg. Dass Ergebnis einer solchen, allgemein für alle Verfahren vorgenommenen, vorweggenommenen Beweiswürdigung kann aber nicht gleichzeitig ein sachlicher Grund dafür sein, solche Beweismittel gar nicht erst zum Beweis einer Tatsache zuzulassen. Die vorgelegte Rechnungskopie und die Luftbilder sind grundsätzlich geeignete Beweismittel, um das Pflügen der in Rede stehenden Fläche zu beweisen. Ob das Pflügen mit diesen Beweismitteln zur Überzeugung der Beklagten beziehungsweise des Gerichts belegt worden ist, ist das Ergebnis der Beweiswürdigung.

Desweiteren ist die Auffassung der Beklagten, dass es sich bei der in § 10a Absatz 1 Satz 1 InVeKoSV genannten Frist um eine Ausschlussfrist handelt mit der Folge, dass deshalb die nach diesem Tag eingereichten Luftbilder nicht zu berücksichtigen sind, nicht überzeugend. Weder aus dem Wortlaut des § 10a InVeKoSV, noch der Begründung des Verordnungsgebers (BRat-Drs. 61/18) oder dem Zweck dieser Regelung ist zu schließen, dass im Falle bereits vorgelegter Unterlagen weitere Unterlagen, die nach Ablauf der Frist vorgelegt werden, nicht zu berücksichtigen sind. Dies gilt insbesondere für den hier vorliegenden Fall, dass weitere Beweismittel nur deswegen nachgereicht werden, weil die Beklagte dem Kläger mitgeteilt hatte, dass die bisher vorgelegten Nachweise schon gar nicht geeignet sind, das Pflügen der Fläche zu beweisen. In diesem Fall ist nicht durch sachliche Gründe nachzuvollziehen, dass die Beklagte sich einer weiteren nach § 10a InVeKoSV erforderlichen Prüfung unter Verweis auf eine Ausschlussfrist entzieht, ohne vorher mitzuteilen, welche Beweismittel sie als grundsätzlich geeignet ansieht. Wenn die Beklagte in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hinweist, dass sie nicht von vornherein anzugeben habe, welche Nachweise sie akzeptiere, so kann sie sich im Nachhinein jedenfalls nicht auf das Vorliegen einer Ausschlussfrist berufen. Ein solches Verhalten ist widersprüchlich.

Das Gericht kann allein aufgrund der vorgelegten Rechnungen nicht zur Überzeugung gelangen, dass der Kläger den Schlag I. im Jahr 2016 gepflügt hat. Dass die vom Kläger vorgelegte Rechnung vom 9. März 2017 über Arbeiten an Flächen im Mai und Juni 2016 erst im März 2017 erstellt wurde, spricht nicht gegen deren Richtigkeit. Sie ist jedoch nicht "schlagbezogen". Sie gibt auch keine Flächengröße an, die den 9,5469 ha des Schlags I. zugeordnet werden könnte. Es werden nur Zeiteinheiten angegeben. Dass die Rechnung einen Posten "Gräben zugepflügt" enthält, genügt für einen Nachweis ebenfalls nicht. Denn damit lässt sich die Rechnung dem Schlag I. nicht hinreichend eindeutig zuordnen, weil es im Land Wursten nichts Außergewöhnliches ist, dass landwirtschaftliche Flächen Grüppen oder Gräben aufweisen. Schließlich lässt sich die Rechnung dem Schlag I. auch nicht hinreichend eindeutig zuordnen, weil sie einen Posten "Gras gedrillt" enthält. Damit lassen sich die Arbeiten dem Schlag I. nicht hinreichend eindeutig zuordnen, weil der Kläger über zu viele Flächen verfügte, auf denen Gras gestanden hat. Denn in dem Sammelantrag für 2016 und im Sammelantrag 2017 hatte der Kläger jeweils 24 Flächen als Ackergras oder als Mähweiden angegeben. Jedoch ergibt sich eine solche Überzeugung des Gerichts, dass der Kläger den Schlag I. im Jahr 2016 gepflügt hat, aus diesen Beweismitteln in Zusammenschau mit den Erläuterungen in der mündlichen Verhandlung. Die Rechnung liefert dabei ein Indiz dafür, dass der Kläger im Jahr 2016 Arbeiten an seinen Flächen durchführen ließ, die mit einem Umpflügen verbunden waren.

Die Luftbilder sind grundsätzlich geeignete Beweismittel. Eine gesetzliche Grundlage dafür, dass nur georeferenzierte amtliche Luftbilder als Beweismittel geeignet seien, ist nicht ersichtlich. Aussagekraft hat ein Luftbild aber nur, wenn die Fläche individualisiert erkennbar ist. Dafür genügt gegebenenfalls ein Abgleich mit den amtlichen Luftbildern in den Unterlagen der Beklagten. Dass die Luftbilder den Schlag I. zeigen, ist danach nicht zweifelhaft. Um den Zustand der Fläche in einem bestimmten Zeitpunkt zu belegen, muss außerdem dieser Zeitpunkt zuverlässig erkennbar sein. Das ist für die Bilder aus Google Earth nicht der Fall. Das ergibt sich aus den Hinweisen im Programm selbst. Die Anwendung Google Earth erläutert (Abruf 11. März 2021) in der Hilfefunktion:

"Wann werden Bilder erfasst?

Bei einigen Bilder sehen Sie ein einzelnes Aufnahmedatum, das vom entsprechenden Anbieter festgelegt wird.

Handelt es sich jedoch um ein Mosaik aus verschiedenen Satelliten- oder Luftbildern, die über mehrere Tage oder Monate hinweg aufgenommen werden, wird ein Zeitraum für die Erfassung der Bilder mit einem Start- und einem Enddatum angezeigt.

Stellt der Datenanbieter keine oder nur wenige Datumsangaben bereit, wählen wir einen Zeitraum mit Start- und Enddaten aus, in dem das Bild mit hoher Wahrscheinlichkeit aufgenommen wurde.

Beispiele:

Aus "Sommer 1995" wird eventuell "Start: 01.06.1995" und "Ende: 30.09.1995".

Aus "1943" könnte "Start: 01.01.1943" und "Ende: 31.12.1943" werden.

Hinweise: Bei Bildern mit Zeiträumen wird als "Bildaufnahmedatum" das älteste Datum im möglichen Zeitraum angezeigt. So wird sichergestellt, dass ein Datum nie nach dem tatsächlichen Bilderfassungsdatum liegt.

Wenn Sie weitere Informationen zum Zeitpunkt der Erfassung eines Bildes benötigen, wenden Sie sich an den ursprünglichen Anbieter dieses Datensatzes. Die Anbieter finden Sie in den Urheberrechtsdaten. Google kann keine weiteren Informationen zu seinen Bildern bereitstellen als die, die in Google Earth und Maps angezeigt werden.

Warum ändern sich die Daten von Bildern?

Bilder in Bodennähe bestehen in der Regel aus einer einzelnen Aufnahme. Das Datum, das in diesen Fällen angezeigt wird, sollte sich nicht ändern, wenn Sie Ihren Cursor über das Bild bewegen.

Luftbilder bestehen normalerweise aus einem Mosaik mehrerer Aufnahmen. Unter Umständen ändert sich deshalb das Datum, wenn Sie den Cursor über die Karte bewegen.

Es wird kein Datum angezeigt, wenn für das Bild keine Datumsangaben vorliegen oder Sie Ihren Cursor auf den Übergang zwischen zwei Bildern bewegen."

Der "Schieberegler", mit dem der Kläger gearbeitet hat, erlaubt deshalb keine präzise Datierung auf einen bestimmten Zeitpunkt. Diese wäre nur vom "entsprechenden Anbieter" zu erhalten.

Es genügt hier aber, dass die Bilder aus Google Earth nach den angeführten Hinweisen zumindest eine Einordnung in einen Zeitraum erlauben. Nach den Hinweisen liegt das wirkliche Aufnahmedatum nie nach dem Datum, das in der Anwendung angegeben wird. Die Grundannahme des Klägers ist daher nachvollziehbar, dass aus den Bildern erkennbar wird, dass in der Zeit zwischen den älteren Aufnahmen und den neueren Aufnahmen auf der Fläche Arbeiten durchgeführt wurden, die mit einem Umpflügen oder einem vergleichbaren Umbruch verbunden waren. Denn auf den älteren Bildern aus dem Jahr 2015 (1. August 2015 und "2015" ohne Datum) sind Grüppen erkennbar, auf dem neueren aus dem Jahr 2016 (25. September 2016) sind diese nicht mehr vorhanden. Diese Arbeiten hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung plausibel erläutern können: er habe die Fläche im Frühjahr 2016 in Pacht genommen. Sie sei vom Eigentümer im Frühjahr 2016 noch auf dessen Kosten drainiert worden. Das habe die Firma W. durchgeführt. Die Fläche habe Grüppen von einem bis zwei Meter Breite gehabt. Es habe auch eine Tränkestelle von 50 m² gegeben, das sei alles verschlammt gewesen. Die Fläche habe deshalb im Frühjahr 2016 auch umgepflügt werden müssen, denn der Betrieb des Klägers sei ein reiner Grünlandbetrieb. In dem Zuge sei die Fläche dann auch neu angesät worden. Für den Kläger sei es arbeitswirtschaftlich günstiger, die Fläche zu ackern, weil sie relativ weit von seinem Betrieb weg liege, nämlich 6 km.

Der Schlag I. darf bis zum 6. Juni 2021 ohne Genehmigung gepflügt werden.

Nach dem Wortlaut § 2a DirektZahlDurchfV (sowie Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013), wonach die Fläche "mindestens fünf Jahre nicht umgepflügt" worden sein darf, beginnt die Frist von fünf Jahren mit dem letzten Pflügen. Das letzte Pflügen erfolgte nach der Einlassung des Klägers in der mündlichen Verhandlung am 6. Juni 2016. Ob die Fläche zum Zeitpunkt des Pflügens oder - wie die Beklagte meint - vor dem 16. Mai 2013 bereits Dauergrünland war, ist unerheblich. Denn für die neue Rechtslage kommt es darauf an, ob in den fünf Jahren vor dem Jahr 2018 die Fläche gepflügt worden ist, die nach den im Jahr 2017 geltenden Rechtsvorschriften noch als Dauergrünland anzusehen war. Dem Argument der Beklagten, dass diese Beurteilung dem Ziel widerspreche, Dauergrünland zu schützen, ist nicht zu folgen. Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013 besagt nicht, dass eine Fläche nicht als Dauergrünland bewerten ist, wenn sie fünf Jahre lang nicht "um"gepflügt wurde. Die Mitgliedstaaten erhalten vielmehr die Möglichkeit, diese Tatbestandsvoraussetzung kumulativ zu der Voraussetzung "nicht Teil der Fruchtfolge" für ihr Hoheitsgebiet zu regeln. Wenn die Bundesrepublik Deutschland von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, hat der deutsche Verordnungsgeber die Einschränkung des Dauergrünlandschutzes dabei abgewogen und diese Einschränkungen in Kauf genommen. Diese Entscheidung ist nicht durch eine restriktive Auslegung zu unterlaufen.

Der Zeitpunkt, ab dem die fünf Jahre für die Pflugregelung laufen, kann nach der Regelungssystematik nicht erst der 1. Januar 2018 sein, das Datum des Inkrafttretens der Änderung des Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013, und auch nicht der 30. März 2018, das Datum des Inkrafttretens des § 10a InVeKoSV. Denn der Nachweis nach § 10a InVeKoSV ist nur dann sinnvoll, wenn er die fünf Jahre der Pflugregelung betreffen kann. Diese fünf Jahre müssen also in dem Zeitraum begonnen haben, für den der Nachweis geführt werden kann. Das ist hier ein Zeitpunkt in dem Zeitraum zwischen "vor dem 1. August 2015" und "vor dem 25. September 2016".

Die Darlegungs- und Beweislast dafür, dass das Umpflügen weniger als fünf Jahre vor der Entscheidung des Gerichts erfolgte, trifft den Kläger. Dieser ist er durch seine Einlassungen in der mündlichen Verhandlung, durch die Luftbilder und durch die Rechnung des Lohnunternehmers nachgekommen.

Der Ablauf der in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 bzw. § 2a DirektZahlDurchfV festgelegten Fünfjahresfrist wurde nicht durch die Klageerhebung des Klägers am 26. September 2019 "gehemmt". Es ist keine Rechtsgrundlage ersichtlich, aufgrund derer eine solche Hemmungswirkung der Klage eintreten könnte.

Mit der Anfechtung des Widerspruchsbescheids führt der Kläger eine Anfechtungsklage nach § 42 Absatz 1 VwGO. Diese ist zulässig, aber unbegründet.

Die Beklagte hat mit Recht angenommen, dass der Widerspruch gegen den Direktzahlungsbescheid für das Antragsjahr 2018 unzulässig war, weil dieser Bescheid keine Regelungen enthielt, die den Kläger belasteten. Insbesondere regelte der Bescheid nichts über die Bewertung des Schlags O. als Dauergrünland (s.o.).

Der ursprünglich angekündigte Hilfsantrag, festzustellen, dass gegen die Ablehnung der entsprechenden Feststellung durch die Beklagte der Rechtsbehelf Widerspruch zulässig ist, ist in der mündlichen Verhandlung nicht gestellt worden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Absatz 1 Satz 1 VwGO. Es ist nicht möglich, der Beklagten nach § 155 Absatz 4 VwGO den Teil der Kosten aufzugeben, der die Anfechtung des Direktzahlungsbescheids betraf. Das wäre allenfalls zu erwägen, wenn die Beklagte den Kläger beraten hätte, dass er den Direktzahlungsbescheid anfechten müsse, um eine Entscheidung zur Bewertung als Dauergrünland zu erhalten. Das ist aber nicht der Fall. Die Beklagte war ersichtlich nicht sicher, wie diese Frage zu behandeln war. Sie hat den Kläger zunächst am 21. März 2019 informiert, dass eine Feststellungsklage geboten sei. Während des Rechtsstreits hat die Beklagte dann die Auffassung vertreten, die Feststellungsklage sei unzulässig. Dass gegen den Direktzahlungsbescheid vom 13. Dezember 2018 Widerspruch einzulegen sei, soweit dieser etwas hinsichtlich der Bewertung als Dauergrünland regele, ist vom Bevollmächtigten des Klägers mit dem Widerspruch vom 11. Januar 2019 in das Verfahren eingeführt worden, der offenbar aus anwaltlicher Sorgfalt vorsorglich die Widerspruchsfrist nicht ablaufen lassen wollte. Das Gericht sieht jedoch den Anteil des Unterliegens des Klägers als so gering an, dass eine Kostenquote nicht zu bilden ist.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nummer 11 und § 711 ZPO.

Die Zulassung der Berufung erfolgt gemäß § 124 Absatz 2 Nummer 3 in Verbindung mit § 124a Absatz 1 Satz 1 VwGO, weil die Frage grundsätzliche Bedeutung hat, ob Luftbilder nichtamtlicher Stellen wie Google Earth geeignete Nachweise im Sinn des § 10a InVeKoSV sind.