Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Der Kostenfestsetzungsbescheid der Beklagten vom 14. November 2007 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Dabei kann dahin stehen, wie sich der unvermeidbare Erlaubnistatbestandsirrtum, in dem sich der Ehemann der Klägerin nach den Feststellungen des Amtsgerichts Oldenburg (Urteil vom 29. Februar 2008 - 29 OWi 767 Js 51864/07 (547/07) -, V. n. b.) beim Abstellen des Fahrzeuges auf dem Behindertenparkplatz befand, auf die verwaltungsrechtliche Kostenfestsetzung auswirkt und ob insofern zwischen der Situation beim Abstellen des Fahrzeuges um 10:58 Uhr und der Situation, als das Fahrzeug um 12:04 Uhr immer noch auf dem Parkplatz stand, differenziert werden muss. Denn der angefochtene Bescheid ist jedenfalls aus anderen Gründen rechtswidrig.

Die Beklagte hat ihr Ermessen hinsichtlich der Frage, ob sie die Klägerin als Halterin oder deren Ehemann als Fahrer zu den Kosten heranzieht, nicht ordnungsgemäß ausgeübt.

Bei der Abschleppmaßnahme handelte es sich um eine Ersatzvornahme nach § 66 Nds. SOG, mit der die Verpflichtung zum Entfernen des Fahrzeuges von dem Behindertenparkplatz vollstreckt werden sollte (st. Rspr. des VG Oldenburg, vgl. z.B. Urteil vom 29. September 2004 - 2 A 4485/00 -, V. n. B.). Nach § 66 Abs. 1 Satz 1 Nds. SOG ist die Ersatzvornahme auf Kosten des Pflichtigen durchzuführen, das heißt grundsätzlich auf Kosten desjenigen, der nach § 6 oder § 7 Nds. SOG für die abgewendete Gefahr verantwortlich ist (vgl. Böhrenz/ Unger/ Siefken, Nds. SOG, 8. Aufl., § 66 Rn. 4). Hier waren sowohl die Klägerin als auch ihr Ehemann "Veranwortliche" im Sinne des Nds. SOG. Die Klägerin war als Halterin des Fahrzeuges gemäß § 7 Abs. 1, 2 Nds. SOG Zustandsverantwortliche, ihr Ehemann war als derjenige, der das Fahrzeug auf dem Behindertenparkplatz geparkt hatte, Verhaltensverantwortlicher nach § 6 Abs. 1 Nds. SOG. Beide kommen somit grundsätzlich als Schuldner der Ersatzvornahmekosten in Betracht.

Bei der Auswahl, welchen von zwei Verantwortlichen sie zu den Ersatzvornahmekosten heranziehen will, steht der Beklagten ein Ermessen zu (vgl. § 5 Abs. 1 Nds. SOG; vgl. auch Loeser/ Bartel, NVwKostG (Stand: Juli 2005), § 5 Rn. 5.2). Für den Fall des Abschleppens von Kraftfahrzeugen ist allerdings in Rechtsprechung und Literatur anerkannt, dass der Fahrer jedenfalls dann, wenn er der Behörde im Zeitpunkt der Kostenfestsetzung positiv mit Name und Anschrift bekannt ist, vorrangig vor dem Halter heranzuziehen ist (so bspw. VG Köln, Urteil vom 28. August 2008 - 20 K 3320/07 -, [...] Rn. 17; VG Hamburg, Urteil vom 1. April 1997 - 16 VG 183/97 -, [...] Rn. 28 f.; BayVGH, Beschluss vom 1. Juli 1986 - 21 B 85 A. 3336 - NVwZ 1987, 912 f. [VGH Bayern 01.07.1986 - 21 B A 3336/85]; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15. Januar 1990 - 1 S 36664/88 - [...] Rn. 34; VG München, Urteil vom 5. April 2001 - M 17 K 00.3768 -, [...] Rn. 19; Sailer, in: Lisken/ Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl., Abschnitt M Rn. 92). Nur wenn der Fahrer unbekannt ist oder von ihm aus anderen Gründen keine Befriedigung erlangt werden kann - etwa, weil er zahlungsunfähig ist - darf die Behörde den Halter heranziehen (vgl. VG Köln, a.a.O..; VG Hamburg,a.a.O..; BayVGH, a.a.O.., unter Aufgabe seiner früheren Rspr., die eine Heranziehung des Halters grundsätzlich ausschloss; VGH Baden-Württemberg, a.a.O..; VG München, a.a.O..). Umstritten ist ferner, welche Schritte die Behörde im Vorfeld der Kostenfestsetzung unternehmen muss, um einen ihr unbekannten Fahrer festzustellen (vgl. VG Köln, a.a.O..; BayVGH, a.a.O..; VGH Baden-Württemberg, a.a.O..: Halter ist zunächst nach Personalien des Fahrers zu befragen; erst wenn er sie nicht mitteilt, kann er selbst herangezogen werden; a. A. VG Hamburg, a.a.O..: wenn die Behörde Name und Anschrift des Fahrers nicht kennt, kann sie den Halter ohne vorherige Nachfrage heranziehen).

Im vorliegenden Fall war der Beklagten bei Erlass des angefochtenen Bescheides positiv bekannt, dass das Fahrzeug nicht von der Klägerin, sondern von deren Ehemann auf dem Behindertenparkplatz abgestellt worden war. Dies hatte der Ehemann sowohl vor Ort gegenüber den Verkehrskontrolleurinnen als auch in dem später von der Beklagten gegen ihn durchgeführten Bußgeldverfahren zugegeben. Dass die Beklagte dieser Einlassung Glauben schenkte, ergibt sich aus der Tatsache, dass sie am 31. Juli 2007 einen Bußgeldbescheid gegen den Ehemann erließ. Auch die Personalien des Fahrers waren der Beklagten vollständig bekannt. Dies ergibt sich aus der Stellungnahme der beiden Verkehrskontrolleurinnen vom 24. August 2007 (Bl. 21 der Beiakte A), wonach noch vor Ort die Personalien des Ehemannes aufgenommen wurden. Auf die umstrittene Frage, welche Schritte die Beklagte unternehmen muss, um die Personalien eines unbekannten Fahrers zu ermitteln, kommt es hier daher nicht an.

In einer Konstellation, in der sie positiv weiß, dass der Halter das Fahrzeug nicht selbst auf dem Behindertenparkplatz abgestellt hat, und in der sie Name und Anschrift des Fahrers kennt, hätte die Beklagte nach den oben dargelegten Grundsätzen vorrangig den Ehemann als Fahrer zu den Abschleppkosten heranziehen müssen. Nur wenn von ihm - beispielsweise etwa wegen Zahlungsunfähigkeit - Befriedigung schwerer zu erlangen gewesen wäre als von der Klägerin, hätte diese als Halterin herangezogen werden dürfen. Dafür ist hier aber nichts ersichtlich.

Wenn die Vertreter der Beklagten sich in der mündlichen Verhandlung ohne weitergehende Begründung erklären, dass die Beklagte bei Abschleppmaßnahmen immer den Halter zu den Kosten heranziehe, auch wenn ihr der Fahrer aus dem Bußgeldverfahren positiv ist, so wird dadurch verdeutlicht, dass die Beklagte in ständiger Verwaltungspraxis bei Abschleppfällen kein Ermessen hinsichtlich der Schuldnerauswahl ausübt. Es ist daher mangels gegenteiliger Anhaltspunkte davon auszugehen, dass auch im vorliegenden Fall ein solcher Ermessensausfall im Hinblick auf die Schuldnerauswahl vorliegt. Damit war aber auch eine Ergänzung der Ermessenserwägungen nach § 114 Satz 2 VwGO im gerichtlichen Verfahren von vornherein ausgeschlossen, da aufgrund dieser Vorschrift nur unvollständige Ermessenserwägungen ergänzt werden können, nicht aber das Ermessen ganz oder in wesentlichen Teilen erstmals ausgeübt werden kann (vgl. Kopp/ Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 114 Rn. 50 m.w.N.).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 11, 711 ZPO.