Der Kläger begehrt die Gewährung von Bedarfszuweisungen zum Ausgleich seines Verwaltungshaushaltes 2001.

Von der Finanzzuweisungsmasse, die Gemeinden und Landkreise nach dem Niedersächsischen Gesetz über den Finanzausgleich (NFAG) vom Land erhalten, werden 87,7 Prozent für Schlüsselzuweisungen für Gemeinde- und Kreisaufgaben verwendet. Die übrigen 12,3 Prozent entfallen auf Bedarfszuweisungen, Investitionen bzw. Investitionsförderungsmaßnahmen und Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises, wobei 1,6 Prozent der gesamten Zuweisungsmasse für Bedarfszuweisungen vorab bereitzustellen sind. Tatsächlich sind für das Jahr 2001 125 Millionen DM und damit 2,31 Prozent der gesamten Zuweisungsmasse für Bedarfszuweisungen verwendet worden. Bedarfszuweisungsempfänger waren unter den großen selbständigen und kreisfreien Städten und Landkreisen im Jahr 2001 lediglich die Stadt D. und der Landkreis E..

Mit Schreiben vom 09. April 2001 beantragte der Kläger beim Beklagten die Bewilligung einer Bedarfszuweisung. Er machte einen Bedarf in Höhe von 58.584.432,71 DM geltend. In dem Schreiben wies er auf die ungünstigen strukturellen Bedingungen in dem betroffenen Raum D. hin. Er sei nicht mehr in der Lage, aus eigener Kraft auf Dauer eine geordnete Haushaltsführung zu erreichen. Die Rahmenbedingungen für die strukturschwache Region F. verschlechterten sich weiterhin.

Der Beklagte lehnte die Gewährung einer Bedarfszuweisung mit Bescheid vom 21. Dezember 2001 - dem Kläger am 09. Januar 2002 zugestellt - ab. Zur Begründung führte er aus, die Bewilligung einer Bedarfszuweisung sei abzulehnen, weil als Hauptbewilligungskriterium bei Landkreisen aufgrund insgesamt nur begrenzt zur Verfügung stehender Bedarfszuweisungsmittel u.a. das Vorliegen einer sog. „bereinigten Fehlbedarfsquote“ von mindestens 35,00 v.H. verlangt werde. Die sich im Fall des Klägers ergebende „bereinigte Fehlbedarfsquote“ betrage 17,53 v.H., so dass sein Bedarfszuweisungsantrag nicht berücksichtigt werden könne. Im Haushaltsjahr 2001 habe lediglich einem Landkreis eine Bedarfszuweisung wegen einer außergewöhnlichen Haushaltslage bewilligt werden können, dessen maßgebliche „bereinigte Fehlbedarfsquote“ 37,87 v.H. betragen habe. Die restriktive Bewilligungspraxis sei Folge der Begrenzung des Bedarfszuweisungsfonds auf 125 Millionen DM im Haushaltsjahr 2001, die der Berücksichtigung „kommunaler Großhaushalte“ naturgemäß enge Grenzen setze.

Zur Begründung seiner am 31. Januar 2002 erhobenen Klage macht der Kläger insbesondere geltend: Er weise eine außergewöhnliche Lage im Sinne des Gesetzes über den Finanzausgleich auf. Nach den Richtlinien über die Gewährung von Bedarfszuweisungen dienten Bedarfszuweisungen wegen einer außergewöhnlichen Lage der Deckung von Fehlbeträgen im Verwaltungshaushalt. Er könne seinen Verwaltungshaushalt bereits seit 1992 nicht mehr ausgleichen. Bis zu dem hier maßgeblichen Rechnungsergebnis des Haushaltsjahres 2000 hätten sich bei ihm Sollfehlbeträge in Höhe von 51,48 Millionen Euro kumuliert. Bis zum Ende des Finanzplanungszeitraums 2005 sei mit einer Besserung der Haushaltslage nicht zu rechnen. Die Ursache für seine finanziellen Probleme liege in der katastrophal niedrigen Steuereinnahmekraft vieler kreisangehöriger Gemeinden.

Auch die weiteren Voraussetzungen einer außergewöhnlichen Lage im Sinne der genannten Richtlinie seien erfüllt. Trotz sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung sei er bei Ausschöpfung aller Einnahmemöglichkeiten nicht in der Lage, seinen Haushalt auf Dauer auszugleichen. Dass er sparsam wirtschafte, belege bereits der geringe Anteil der wahrgenommenen freiwilligen Aufgaben. Von den rund 201 Millionen Euro Ausgaben des Verwaltungshaushaltes 2000 seien nur etwa 2,7 Prozent rechtlich nicht gebundene Ausgaben. Nach einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts Göttingen vom 22. Februar 2001 - 1 A 1328/99 - müsse ein „kommunales Existenzminimum“ von 5 Prozent freier Spitze gewährleistet sein. Auch die zuständige Finanzaufsichtsbehörde - die Bezirksregierung Lüneburg - gehe offensichtlich von einer sparsamen Haushaltsführung aus. Das zeige die Genehmigungspraxis in den vergangenen zehn Jahren, wonach weder Genehmigungen für Kassenkredite versagt noch Haushalte beanstandet worden seien. Er schöpfe auch alle Einnahmemöglichkeiten aus. Die Kreisumlage als einzige vom Landkreis selbst beeinflussbare Einnahmequelle unterliege aber verfassungsrechtlichen Beschränkungen und könne daher nicht beliebig hoch festgesetzt werden. In den Jahren 1999 und 2000 habe die Kreisumlagequote des Klägers 53,5 Prozent betragen, während es landesdurchschnittlich 50,2 Prozent gewesen seien. Da sich die Finanzlage der kreisangehörigen Gemeinden in den letzten drei Jahren noch schlechter entwickelt habe als seine eigene, habe er im Jahr 2001 die Kreisumlage um einen Prozent auf 52,5 Prozent gesenkt, um eine möglichst gleichmäßige Verteilung der jährlich auftretenden strukturellen Haushaltsdefizite zwischen Gemeinde- und Landkreisebene herbeizuführen.

Soweit nach den Bedarfszuweisungsrichtlinien als weitere Voraussetzung für eine Bedarfszuweisung ein drohender Kassennotstand gefordert werde, sei dies ein untaugliches und damit unzulässiges Kriterium. Das Land habe es nämlich über das Instrument der Kassenkreditgenehmigung in der Hand, einen Kassennotstand herbeiführen bzw. zu beseitigen. Da die jeweils zuständige Aufsichtsbehörde die Höhe der Kassenkredite jährlich der tatsächlichen Defizitentwicklung anpasse, verhindere sie stets einen Kassennotstand.

Damit lägen die Tatbestandsvoraussetzungen für eine Bedarfszuweisung vor. Die gänzliche Ablehnung einer Bedarfszuweisung trotz Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen erweise sich aufgrund verschiedener Ermessensfehler als rechtswidrig. Die Praxis des Beklagten, bei der Festsetzung des jeweils maßgeblichen Fehlbetrages stets die Sollfehlbetragsquote des ärmsten bzw. der beiden ärmsten Landkreise heranzuziehen, sei ermessensfehlerhaft. Aufgrund dieser langjährigen Ermessenspraxis des Beklagten könne er lediglich dann einen Anspruch auf Bedarfszuweisung erhalten, wenn er einer der Landkreise mit der schlechtesten Finanzausstattung in Niedersachsen werden würde. Durch die Entscheidung des Nds. Staatsgerichtshofs vom 16. Mai 2001 habe die Bedeutung der Bedarfszuweisung im Finanzverteilungssystem zwischen dem Beklagten und seinen Kommunen einen neuen Stellenwert erlangt. Danach sei die Reduktion von Bedarfzuweisungen auf den ärmsten Landkreis rechtswidrig, wenn noch weitere Landkreise des Sonderinstruments der Bedarfszuweisung zur Gewährleistung eines Mindestmaßes von Finanzausstattung bedürften. Eine solche aufgabenkonforme Mindestausstattung mit Finanzmitteln sei bei ihm nach nunmehr zehnjähriger Defizitanhäufung nicht mehr gegeben. Freiwillige Aufgaben könne er nur noch über die Genehmigung gesetzeswidriger Kassenkredite finanzieren. Der aus Art. 58 NV erwachsene Individualanspruch jeder einzelnen Kommune auf einen aufgabengerechten Finanzausgleich gelte uneingeschränkt, also auch für „Großhaushalte“. Deshalb sei die Begründung des die Bedarfszuweisung ablehnenden Bescheides, wonach wegen der engen Begrenzung der vorhandenen Bedarfszuweisungsmittel „kommunale Großhaushalte“ naturgemäß nur in engen Grenzen Berücksichtigung finden könnten, rechtswidrig.

Auch die Festlegung unterschiedlicher Fehlbetragsquoten für Landkreise und Städte sei willkürlich. Während Hauptbewilligungskriterium bei kreisfreien und großen selbständigen Städten das Vorliegen einer bereinigten Fehlbedarfsquote von 40 Prozent sei, habe der Beklagte für Landkreise als Schwellenwert eine bereinigte Fehlbetragsquote von 35 Prozent festgelegt. Nach dem Wortlaut des § 13 Abs. 1 NFAG werde aber zwischen Gemeinden, Samtgemeinden und Landkreisen als Empfänger von Bedarfszuweisungen nicht unterschieden.

Zudem sei der Gleichheitssatz verletzt, weil die sog. bereinigte Fehlbedarfsquote kein geeigneter Maßstab sein könne, um die Bedürftigkeit von Landkreisen untereinander zu bewerten. Ein Landkreis, der Aufgaben wie etwa den Betrieb von Altenheimen, Rettungsdiensten, die Abfallwirtschaft, Laborleistungen und Tierkörperbeseitigungen in privatrechtlicher Form wahrnehme und die damit verbundenen Einnahmen aus seinem kameralen Haushalt heraushalte, habe bei gleicher Defizitentwicklung eine höhere Fehlbetragsquote als ein anderer Landkreis, der all diese Aufgaben über die Kameralistik abwickele. Die einzig verlässliche Quotenbildung wäre deshalb eine Defizit/Einwohnerquote, weil davon auszugehen sei, dass alle Landkreise in Niedersachsen im wesentlichen gleiche Aufgaben bevölkerungszahlbezogen leisten müssten.

Auch die ungleiche Behandlung zwischen ihm und dem Landkreis G. verstoße gegen den Gleichheitssatz. Weder er noch der Landkreis G. hätten im Jahr 2000 ohne entsprechenden Kassenkredit freiwillige Aufgaben wahrnehmen können; lediglich dem Landkreis G. habe der Beklagte aber eine Bedarfszuweisung bewilligt. Deshalb liege eine rechtswidrige Ungleichbehandlung des Klägers mit zumindest einem anderen Landkreis vor. Auch im Fall des Landkreises E. hätte der Beklagte über das Instrument der Genehmigung gesetzeswidriger Kassenkreditaufnahmen - wie bei ihm auch - das verfassungsrechtlich garantierte Mindestmaß an Selbstverwaltung ermöglichen können. Der Beklagte sei verpflichtet, entweder allen Landkreisen mit gravierenden Defizitproblemen Bedarfszuweisungen zu gewähren - selbst wenn durch die Vielzahl von Anspruchsberechtigten die Bedarfszuweisungswirkung landesweit minimiert würde - oder aber keinem. Zu berücksichtigen sei in diesem Zusammenhang ferner, dass der Beklagte die Bedarfszuweisungsrichtlinien nicht angewandt habe, wonach das beklagte Land die besondere Strukturschwäche des Küstengebietes mit seiner hohen Zahl besonders finanzschwacher Gemeinden anerkenne und eine angemessene Berücksichtigung bei der Bedarfszuweisungskontingentierung in Aussicht stelle.

Ein weiterer Verstoß gegen den Gleichheitssatz folge aus der Ungleichbehandlung von Landkreisen gegenüber Samtgemeinden. Bei Samtgemeinden sehe das Gesetz über den Finanzausgleich nur noch die übergeordnete Samtgemeindeebene als Bedarfszuweisungsempfänger vor, die somit anstelle ihrer Mitgliedsgemeinden Bedarfszuweisungen erhalte. Landkreisangehörige Gemeinden hingegen seien neben den Landkreisen gleichberechtigte Bedarfszuweisungsempfänger mit der Folge, dass die Möglichkeit der Bewilligung einer Bedarfszuweisung für den Kläger entsprechend geringer sei als bei Samtgemeinden. Aufgrund der unterschiedlichen Berücksichtigung von Mitglieds- bzw. kreisangehörigen Gemeinden behandele der Beklagte Samtgemeinden und Landkreise unterschiedlich, obwohl Aufgaben und Finanzierung bei Landkreisen und Samtgemeinden gravierende Ähnlichkeiten aufwiesen. Eine derartige Ungleichbehandlung sei nicht gerechtfertigt, weil Landkreise mit defizitären Verwaltungshaushalten besonders bedarfszuweisungsbedürftig seien.

§ 2 Abs. 1 Ziffer 1 NFAG, wonach 1,6 v.H. der Zuweisungsmasse des NFAG für Bedarfszuweisungen vorab bereitgestellt werden, sei verfassungswidrig. Der landesweit geringe Betrag von früher 1 v.H. und jetzt 1,6 v.H. sei gerechtfertigt gewesen, solange nur in seltenen Fällen Bedarfszuweisungstatbestände aufgetreten seien. Inzwischen habe sich die Situation aber grundlegend geändert. Sowohl der Beklagte selbst als auch die niedersächsischen Kommunen litten unter einer massiven flächendeckenden Finanzkrise. Nur die Hälfte aller 38 Landkreise habe im Jahr 2000 eine ausreichende Finanzausstattung aufgewiesen. Über einen Anteil von nur 1,6 Prozent der Zuweisungsmasse des NFAG könne diese Situation nicht abgemildert oder gar bereinigt werden. Die Ausführungen des Nds. Staatsgerichtshofs in seinem Urteil vom 16. Mai 2001, wonach der Bedarfszuweisung bei der finanziellen Mindestausstattung der Kommunen eine besondere Funktion zukomme, machten nur Sinn, wenn der Gesetzgeber verpflichtet werde, die Bedarfszuweisungsmasse entsprechend den sich stets ändernden Anforderungen flexibel zu gestalten. Deshalb sei das Verfahren zur Durchführung einer konkreten Normenkontrolle auszusetzen.

Der Kläger beantragt,

den ablehnenden Bescheid des Beklagten vom 21.12.2001 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts den Bedarfszuweisungsantrag des Klägers vom 09.04.2001 auf Gewährung einer Bedarfszuweisung wegen einer außergewöhnlichen Lage im Haushaltsjahr 2001 neu zu bescheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus, der Kläger ziehe aus der Entscheidung des Nds. Staatsgerichtshofs unzutreffende Schlussfolgerungen. Dass der Staatsgerichtshof das Land auffordere, Vorkehrungen, gegebenenfalls unter dem Einsatz des Instrumentariums der Bedarfszuweisungen, für den Fall zu treffen, dass auch nur eine einzelne Gemeinde in eine finanzielle Lage gerate, in der ihr keinerlei Mittel auch nur für ein Mindestmaß an freiwilliger kommunaler Selbstverwaltung verblieben, bedeute keinesfalls, dass sich das Recht des Landes, Bedarfzuweisungen zu gewähren, zu einer Rechtsverpflichtung verdichte. Bereits der Wortlaut des § 13 NFAG räume ihm ausdrücklich ein Ermessen bei der Entscheidung über die Gewährung einer Bedarfszuweisung ein. Zudem habe auch der Nds. Staatsgerichtshof nicht von einem Rechtsanspruch, sondern lediglich von Vorkehrungen gesprochen, die der Gesetzgeber für die Gewährleistung einer Mindestausstattung treffen müsse. Der Nds. Staatsgerichtshof habe dann als mögliche Form der Reaktion des Gesetzgebers auf das Instrument der Bedarfszuweisung hingewiesen. Den angeblichen Rechtsanspruch auf Bedarfszuweisungen aus dem Urteil des Nds. Staatsgerichtshofs leite der Kläger aus einer einzigen Passage des Urteils ab, ohne dabei den Wortlaut des Gesetzes und die übrigen Aussagen des Staatsgerichtshofs im Kontext zu betrachten. So habe der Kläger unerwähnt gelassen, dass der Nds. Staatsgerichtshof in seiner Entscheidung ausführe, dass in den Finanzausgleichsperioden 1999 und 2000 die den Kommunen zustehende Mindestausstattung gewährleistet gewesen sei.

Entgegen der Auffassung des Klägers sei das Urteil des Nds. Staatsgerichtshofs jedenfalls nicht dahingehend zu verstehen, dass die Gewährung einer Bedarfszuweisung als alleiniges Mittel zur Gewährleistung der Mindestausstattung in Betracht komme. Vielmehr führe der Nds. Staatsgerichtshof eine Vielzahl von Reaktionsmöglichkeiten des Gesetzgebers an wie etwa die Erschließung neuer Steuerquellen oder die Verminderung der Zahl der Pflichtaufgaben bzw. eine Senkung der einzuhaltenden Standards. Die Landesregierung habe den Hinweis des Nds. Staatsgerichtshofs zum Aufgaben- und Standardabbau bereits aufgegriffen und eine entsprechende Arbeitsgruppe eingerichtet.

Darüber hinaus führe ein eigenständiger Rechtsanspruch zu einer Erhöhung der Summe der Bedarfszuweisungen zu Lasten der verbleibenden Schlüsselmasse und damit zu Lasten aller anderen Kommunen und insbesondere der Ausgleichsintensität des Finanzausgleichs, was nicht hingenommen werden könne.

Schließlich habe er das ihm eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Die Ablehnung der beantragten Bedarfszuweisung sei nicht ermessensfehlerhaft, weil eine Bewilligung lediglich beim ärmsten Landkreis erfolgt sei. Entgegen der Auffassung des Klägers sei die sog. bereinigte Fehlbedarfsquote ein geeigneter Maßstab für die Auswahl der Bedarfszuweisungsempfänger. Dieses Verfahren werde erstmals vom Kläger angegriffen, während weder der Ausschuss für Innere Verwaltung des Niedersächsischen Landtages noch die kommunalen Spitzenverbände den Vorwurf des Ermessensmissbrauchs erhoben oder andere Kriterien verlangt hätten. Auch dass Landkreise nicht nach den gleichen Fehlbetragsquoten wie kreisfreie und große selbständige Städte beurteilt worden seien, erweise sich als ermessensfehlerfrei. Da Städte aufgrund unterschiedlicher Aufgabenstrukturen höhere bereinigte Fehlbetragsquoten aufwiesen als Landkreise, habe er für Städte andere - höhere - bereinigte Fehlbetragsquoten als Schwellenwerte festgelegt als bei Landkreisen, um die jeweils mit Defiziten am stärksten belastete Stadt und den am stärksten belasteten Landkreis im Rahmen der Bedarfszuweisungen berücksichtigen zu können. Da der Kläger im Jahr 2001 unter den antragstellenden Landkreisen an sechster Stelle rangiert habe, habe er nicht berücksichtigt werden können. Vielmehr hätten im Jahr 2001 lediglich die Stadt F. (bereinigte Fehlbedarfsquote 60,70 v.H.) und der Landkreis G. (bereinigte Fehlbedarfsquote 37,87 v.H.) eine Bedarfszuweisung erhalten. Soweit der Kläger vortrage, der Landkreis G. werde ihm gegenüber bevorzugt, übergehe der Kläger die deutlich höhere bereinigte Fehlbetragsquote des Landkreises G. (37,87 v.H. gegenüber 17,53 v.H.). Da eine Bedarfszuweisung mindestens eine solche Höhe haben sollte, dass eine gewisse Entlastungsfunktion im Verwaltungshaushalt registrierbar sei, sei eine Konzentration auf sehr wenige Empfänger vorgegeben und die vom Kläger vorgeschlagene Verteilung der vorhandenen Masse auf mehrere Empfänger nicht sinnvoll.

Entgegen der Ansicht des Klägers begründe auch die durch das Gesetz über den Finanzausgleich vorgegebene unterschiedliche Behandlung von Samtgemeinden und Landkreisen keinen Verstoß gegen den Gleichheitssatz. Es handele sich insofern um nicht vergleichbare Sachverhalte.

Soweit der Kläger in seiner Klagebegründung wiederholt darauf hinweise, der Beklagte halte „Großhaushalte“ - d.h. Landkreise, kreisfreie Städte und große selbständige Städte - ohnehin im Rahmen von Bedarfszuweisungen für nicht berücksichtigungsfähig, treffe dies nicht zu. Allein Anträgen der beiden größten Städte Niedersachsens - Hannover und Braunschweig - dürfte von vornherein nicht stattzugeben sein, da vom Umfang der zur Verfügung stehenden Mittel her Defizite in Haushalten dieser Größenordnung nicht mehr zu beeinflussen seien.

Der Einwand des Klägers, der Gleichheitssatz sei im Hinblick auf das Außerachtlassen von Ausgliederungen von Ver-/oder Entsorgungseinrichtungen in Rechtsformen des Privatrechts verletzt, könne allenfalls dann relevant sein, wenn es im Bedarfszuweisungsverfahren darauf ankommen könnte, was hier nicht der Fall sei. Der Kläger habe jedenfalls nicht dargelegt, dass seine Nichtberücksichtigung darauf zurückzuführen sei.

Die Auffassung des Klägers, § 2 Satz 1 Nr. 1 NFAG verstoße gegen Art. 58 NV, treffe nicht zu. Zum einen seien abweichend von § 2 Satz 1 Nr. 1 NFAG in den Jahren 2000 und 2001 nicht lediglich 1,6 v.H. der Zuweisungsmasse, sondern jeweils 125,00 Millionen DM für Bedarfszuweisungen bereitgestellt worden und damit rund 2,31 v.H. der Zuweisungsmasse 2001. Zum anderen sei der Beklagte im Hinblick auf seine begrenzte Leistungsfähigkeit außerstande, die Zuweisungsmasse zu erhöhen. Er sei auch nicht bereit, die Ausgleichsintensität des Finanzausgleichs durch interne Umschichtung - etwa Erhöhung des Bedarfszuweisungsfonds über 2,31 v.H. der Zuweisungsmasse hinaus - zu gefährden. Schließlich habe der Staatsgerichtshof das Niedersächsische Gesetz über den Finanzausgleich bereits im Rahmen seiner letzten Entscheidung vom 16. Mai 2001 als ganzes geprüft und damit auch die Verfassungsmäßigkeit von § 2 Satz 1 Nr. 1 NFAG bejaht. Die Durchführung eines konkreten Normenkontrollverfahrens sei deshalb entbehrlich.

Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten und der Einzelheiten des Sachverhaltes wird auf den Inhalt der Streitakte Bezug genommen.