Gründe

I.

Der Antragsteller ist Mitglied der Pflegekammer Niedersachsen und begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen eine Befragung der Mitglieder der Pflegekammer zu deren Fortbestand.

Das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung – Ministerium –, beauftragte einen externen Dienstleister mit der Evaluierung der Pflegekammer Niedersachsen – Pflegekammer –. Die niedersächsische Sozialministerin kündigte in einer Rede am 25. Februar 2020 an, dass in diesem Zuge im März 2020 rund 78.000 Pflegekräfte in Niedersachsen auch dazu befragt werden sollten, ob sie eine beitragsfreie Pflegekammer grundsätzlich wollten. Damit hätten die Pflegekräfte selbst die Möglichkeit zu entscheiden, ob sie eine Kammer als Interessenvertretung akzeptierten. Das Votum werde die Regierung als bindend betrachten und ggf. durch einen entsprechenden Gesetzentwurf umsetzen. Unter Hinweis auf die COVID-19-Pandemie wurde die Befragung zunächst verschoben. Am 3. Juni 2020 begann die Online-Befragung der Kammermitglieder, die ursprünglich bis zum 5. Juli 2020 eröffnet sein sollte.

In einer Pressemitteilung vom 9. Juni 2020 erklärte das Ministerium, dass die Befragung unterbrochen worden sei. Die beauftragte Firma habe am Vorabend mitgeteilt, dass es unerlaubte Zugriffe auf das Onlineportal und möglicherweise Versuche gegeben habe, die Befragung zu manipulieren.

Am 1. Juli 2020 teilte das Ministerium mit, dass die Befragung neu gestartet werde. Hierzu würden alle Mitglieder der Pflegekammer erneut angeschrieben und erhielten eine einmalige Zugangskennung.

Der Antragsteller wandte sich mit E-Mail vom 14. Juli 2020 an die Pflegekammer und forderte diese unter Bezugnahme auf § 51 NDSG auf, anzugeben, auf welcher rechtlichen Grundlage seine der Kammer zweckgebunden überlassenen personenbezogenen Daten an das Ministerium übermittelt worden seien.

Am selben Tag antwortete die Pflegekammer per E-Mail gegenüber dem Antragsteller, die Daten seien zu dem in § 5 PflegeKG genannten Zweck erhoben worden. Die Übermittlung sei am 8. Juli 2020 auf Ersuchen des Ministeriums erfolgt, welches nach § 5 Abs. 2 S. 2 NDSG die Verantwortung für die Rechtmäßigkeit der Übermittlung trage. Die Pflegekammer sei bei der Übermittlung der Auffassung gewesen, dass das Ministerium die Daten im Rahmen von § 37 Abs. 2 PflegeKG anfordere und eine Verpflichtung zur Übermittlung bestehe. Im Rahmen der Beantwortung der Anfrage des Antragstellers sei aufgefallen, dass das Ministerium am 27. Mai 2020 ausdrücklich mitgeteilt habe, dass es die Umfrage nicht in seiner Funktion als Aufsichtsbehörde, sondern in seiner Funktion als Teil der Landesregierung durchführe.

Mit Schreiben vom 15. Juli 2020 forderte der Antragsteller den Antragsgegner auf, von der Durchführung der Befragung unter Rückgriff auf die von der Pflegekammer übermittelten personenbezogenen Daten abzusehen, deren Weitergabe er als rechtswidrig erachte.

Mit Schreiben vom 16. Juli 2020 lehnte das Ministerium diese Forderung ab. Die Daten seien rechtmäßig verarbeitet worden. Rechtsgrundlage seien §§ 3, 5 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 NDSG sowie Art. 6 Abs. 4 DS-GVO.

Der Antragsteller hat am 16. Juli 2020 um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Er habe der Pflegekammer im Rahmen des Registrierungsverfahrens nach § 5 Abs. 1 PflegeKG Nachweise übermittelt, die zur Erfüllung der Arbeit der Kammer notwendig seien und habe darauf vertraut, dass die Daten ausschließlich für diesen Zweck verwendet würden.

Ein Anordnungsanspruch ergebe sich aus Art. 18 Abs. 1 lit. b) DSG-VO. Bei den vom Antragsteller an die Pflegekammer übermittelten Daten handele es sich um personenbezogene Daten im Sinne von Art. 4 Nr. 1 DSG-VO, die der Antragsgegner als Verantwortlicher im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Nr. 7 DSG-VO verarbeite. Er – der Antragsteller – habe mit seinem Schreiben vom 15. Juli 2020 ausdrücklich verlangt, die Datenverarbeitung dahingehend einzuschränken, dass die übermittelten Daten nicht zur Durchführung der Befragung verwendet würden. Die beabsichtigte Verarbeitung sei rechtswidrig, weil sich das Ministerium den Zugriff auf die Daten in rechtswidriger Weise verschafft habe. Die Daten seien nicht zu dem Zweck erhoben worden, eine Befragung der Mitglieder der Pflegekammer durch die Landesregierung durchzuführen (§ 5 Abs. 1 S. 1 NDSG). Auch die Voraussetzungen für eine Zweckänderung lägen nicht vor. § 6 Abs. 2 NDSG sei nicht einschlägig. Die Datenanforderung sei auch nicht nach § 3 S. 2 NDSG i. V. m. Art. 6 Abs. 2 lit. e) DSG-VO zulässig, denn die konsultative Befragung der Mitglieder der Pflegekammer mit politischer Bindungswirkung sei keine durch Rechtsvorschrift übertragene Aufgabe. Der von dem Antragsgegner als Aufgabennorm angeführte Koalitionsvertrag entfalte lediglich politische Wirkung und sehe keine Befragung der Mitglieder der Pflegekammer vor. Die im Koalitionsvertrag vereinbarte Evaluation setze auch keine Vollbefragung der betroffenen Personengruppen voraus. Die Voraussetzungen von Art. 6 Abs. 2 lit. e) DSG-VO seien auch im Übrigen nicht erfüllt, weil die Übermittlung der Daten nicht erforderlich gewesen sei. Anstatt sich die Daten seitens der Pflegekammer übermitteln zu lassen und diese an einen Dritten weiterzugeben, habe das Ministerium die Pflegekammer nach § 11 PflegeKG anweisen können, die Befragung selbst durchzuführen. Hierbei handele es sich um ein gleich geeignetes, aber datensparsameres milderes Mittel. Um den datenschutzrechtlichen Bedenken des Antragstellers Rechnung zu tragen, hätte es ausgereicht, die Pflegekammer mit der Übersendung der Briefe zu betrauen, in denen den Mitgliedern die Zugangscodes für die Befragung mitgeteilt würden. Die Neutralität der Befragung könne auch dadurch gewährleistet werden, dass die Pflegekammer die Befragung und deren Auswertung durch ein unabhängiges Institut durchführen lasse.

Außerdem ergebe sich ein Anordnungsanspruch daraus, dass der Antragsteller einen Anspruch darauf habe, dass die Befragung der Mitglieder in rechtmäßiger Weise, insbesondere datenschutzrechtskonform durchgeführt werde. Er mache insofern eigene Rechte geltend. Die Löschung seiner Daten, die der Antragsgegner auf seinen Antrag hin veranlasst habe, stelle ihn schlechter, weil ihm damit die Teilnahme an der Befragung verweigert werde.

Er sei erst dann klaglos gestellt, wenn ihm die begehrte Teilnahme an der Befragung ohne Verstöße gegen Datenschutzrecht gewährt werde, und über den Fortbestand der Pflegekammer nicht unter Verstoß gegen das Demokratieprinzip entschieden werde. Es sei irritierend, dass der Antragsgegner unter Löschung der Daten der rügenden Person mit den Daten der übrigen 80.000 Mitglieder wie beabsichtigt verfahren würde.

Auch aus dem Demokratieprinzip könne er eigene Rechte herleiten, da er beanspruchen könne, dass über eine Änderung ihn tangierender Parlamentsgesetze nur in verfassungskonformer Weise entschieden werde. Die Mitglieder über den Fortbestand geltenden Rechts entscheiden zu lassen, verstoße gegen den Vorbehalt des Gesetzes und das Demokratieprinzip. Insbesondere biete Art. 2 der Niedersächsischen Verfassung keine Grundlage für die einfachgesetzliche Einführung einer konsultativen Befragung von Teilen des Volkes. Ohne eine Verfassungsänderung sei es nicht zulässig, weitere Formen des Gesetzesinitiativrechts des Volkes zu schaffen.

Es sei von hohem öffentlichem Interesse, dass die Befragung rechtskonform durchgeführt werde und nicht schon im Vorfeld Zweifel an ihrer Legitimation aufkämen. Er – der Antragsteller – habe ein hohes Interesse an dem Fortbestand der Pflegekammer und würde sich an einer entsprechenden rechtskonform durchgeführten Befragung auch beteiligen, sei hierzu jedoch nur bereit, wenn die Befragung nicht auf den skizzierten Rechtsverstößen beruhe.

Auch ein Anordnungsgrund liege vor, denn die Briefe sollten am 20. Juli 2020 an die Mitglieder übersandt werden. Sein Anspruch auf eine rechtskonforme Durchführung der Befragung gehe verloren, wenn ein Hauptsacheverfahren abgewartet würde. Auch auf dieser Ebene sei zu berücksichtigen, dass gravierende Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Befragung bestünden.

Der Antragsteller beantragt,

dem Antragsgegner im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO aufzugeben, von der Durchführung der Befragung der Mitglieder der Pflegekammer Niedersachsen unter Rückgriff auf die von der Pflegekammer übermittelten Daten abzusehen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Soweit der Antragsteller eigene Rechte geltend mache, werde er klaglos gestellt. Der Versanddienstleister habe die Löschung sämtlicher Daten des Antragstellers bestätigt. Zuletzt teilte das Ministerium mit, dass in seinem konkreten Einzelfall ein individueller Zugangscode zur Online-Befragung generiert werden könne, wenn der Antragsteller weiterhin an der Befragung teilnehmen wolle. Der Antragsteller werde gebeten mitzuteilen, wie der Zugangscode an ihn übermittelt werden solle.

Im Übrigen mangele es bereits an einer Antragsbefugnis, weil der Antragsteller keine subjektiven Rechte geltend machen könne.

Der Antrag sei auch unbegründet. Rechtsgrundlage für die Datenverarbeitung seien §§ 3 und 5 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 NDSG sowie Art. 6 Abs. 1 lit. e) und f), Abs. 4 DSG-VO. Es bestünden Auftragsdatenverarbeitungsvereinbarungen zwischen ihm – dem Antragsgegner – und dem externen Dienstleister (ausschließlich zulässige Datenverarbeitung im Rahmen der Evaluation) sowie zwischen diesem und dem Versanddienstleister (ausschließlich zulässige Datenverarbeitung für Druck, Konfektionierung und Versand der Anschreiben). Im Übrigen verhalte sich der Antragsteller widersprüchlich, wenn er einerseits beantrage, dass die Befragung unterbleiben solle und gleichzeitig die Befragung auf anderem Wege fordere. Es liege ein öffentliches Interesse im Sinne von § 3 S. 1 Nr. 1 NDSG vor. Der Antragsgegner sei durch den Koalitionsvertrag zur Durchführung der Evaluation auf Landesebene berufen. Mit § 9 NPflegeKG gebe es einen parlamentarischen Auftrag für die Pflegekammer, die dort bezeichneten Aufgaben wahrzunehmen. Mit diesem Bezug sei auch Art. 6 Abs. 1 S. 1 lit. e) DSG-VO erfüllt. Das öffentliche Interesse werde nicht nur durch den Koalitionsvertrag begründet, sondern liege auch in dem Ziel, die parlamentarisch übertragenen Aufgaben erfüllen zu können. Ungeachtet dessen schreibe selbst der Erwägungsgrund Nr. 45 S. 2 zu Art. 6 DSG-VO nicht in jedem Fall das Erfordernis einer Rechtsvorschrift vor. Die Evaluation habe auch nicht der Pflegekammer übertragen werden können, weil die Durchführung der Befragung durch die Kammer keine Gewähr für die gebotene Neutralität biete. Um die Aufgaben der Pflegekammer effektiv zu stärken, müsse eine größtmögliche Objektivität und Neutralität gewährleistet sein. Dies sei nur möglich, wenn die Evaluation von einem externen Dienstleister durchgeführt werde.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

II.

Der Antrag bleibt ohne Erfolg.

Der Antrag ist zulässig, insbesondere statthaft. Der Antragsteller ist auch im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO analog antragsbefugt, weil er mit dem Anspruch auf Einschränkung der Datenverarbeitung aus Art. 18 Abs. 1 lit. b) DSG-VO ein subjektives öffentliches Recht geltend macht, dessen Verletzung nicht von vornherein nach jeder denkbaren Betrachtungsweise ausgeschlossen ist.

Der Antrag ist jedoch unbegründet.

Nach § 123 Abs. 1 S. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag – auch schon vor Klageerhebung – eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte, oder auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, wenn dies nötig erscheint, um wesentliche Nachteile für den Antragsteller abzuwenden. Nach § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2, § 294 Abs. 1 ZPO sind dabei sowohl ein Anordnungsanspruch, d.h. der materielle Grund, für den der Antragsteller vorläufig Rechtsschutz sucht, als auch ein Anordnungsgrund, der insbesondere durch die Eilbedürftigkeit der Regelung begründet wird, glaubhaft zu machen.

Nach diesem Maßstab ergibt sich der geltend gemachte Anordnungsanspruch weder aus dem Vorbringen des Antragstellers, noch ist er sonst ersichtlich.

Soweit der Antragsteller eine Verletzung seines Anspruchs auf Einschränkung der Datenverarbeitung aus Art. 18 Abs. 1 lit. b) DSG-VO rügt, macht er zwar ein eigenes, subjektives Recht geltend. Nachdem der Antragsgegner die personenbezogenen Daten des Antragstellers gelöscht und dem Antragsteller zugesagt hat, ihm die Teilnahme an der Befragung ohne die weitere Verarbeitung der von der Pflegekammer übermittelten personenbezogenen Daten zu ermöglichen, ist der Anspruch aus Art. 18 Abs. 1 lit. b.) DSG-VO jedoch erfüllt; auch bezüglich der weiteren Rechte des Antragstellers als Betroffener einer Datenverarbeitung ist kein fortdauernder Eingriff erkennbar, der den Erlass einer einstweiligen Anordnung noch gebieten würde.

Auch soweit der Antragsteller geltend macht, dass der Antragsgegner mit der Durchführung der Befragung wissentlich rechtswidrig die personenbezogenen Daten tausender anderer Mitglieder verarbeite, begründet dies keinen Anordnungsanspruch, weil Art. 18 Abs. 1 lit. b.) DSG-VO nach seinem klaren Wortlaut keinen Anspruch auf objektive Rechtskontrolle zugunsten Dritter verleiht, sondern auf einen subjektiven Abwehranspruch des Einzelnen beschränkt ist.

Ein Anspruch des Antragstellers ergibt sich auch nicht aus den verfassungsrechtlichen Einwänden gegen die Durchführung konsultativer Volksbefragungen. Denn anders als in der in Bezug genommenen verfassungsgerichtlichen Judikatur (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 21.11.2016 – Vf. 15-VIII-14 u. a., juris) betrifft die Befragung zur Arbeit und zum Fortbestand der Pflegekammer einen konkreten Gegenstand der funktionalen Selbstverwaltung und damit einen Bereich der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben, in dem das Demokratiegebot des Art. 20 Abs. 2 GG offen für Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt ist, die vom Erfordernis lückenloser personeller demokratischer Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12 –, juris Rn. 114). Im Rahmen der funktionalen Selbstverwaltung wird das demokratische Prinzip nicht grundsätzlich außer Kraft gesetzt, sondern im Gegenteil ergänzt und verstärkt, wenn der Gesetzgeber ein wirksames Mitspracherecht der Betroffenen als einer gesellschaftlichen Teilgruppe schafft.

Davon unterscheidet sich die hier vorliegende Konstellation zwar insofern, als dass nicht der Gesetzgeber das Mitspracherecht einräumt, sondern die Exekutive. Darin liegt aber – wie zuvor beschrieben – noch keine Verletzung des demokratischen Prinzips. Davon geht offenbar auch der Antragsteller aus, wenn er einwendet, dass die Kammer die Befragung ohne weiteres selbst rechtmäßig durchführen oder der Antragsgegner sie sogar im Wege der Aufgabenzuweisung dazu anweisen könnte.

Die Durchführung der Befragung durch die Landesregierung einschließlich der Bestimmung der Fragestellungen und des Zeitpunkts der Befragung greift deshalb allenfalls in das Selbstverwaltungsrecht der Pflegekammer ein. Auch dieses Recht ist durch Art. 57 Abs. 1 der Niedersächsischen Verfassung als institutionelle Garantie geschützt und darüber hinaus möglicherweise auch als subjektives Recht der Selbstverwaltungskörperschaft wehrfähig. Dem Antragsteller jedoch erwächst daraus weder unmittelbar durch seine Mitgliedschaft in der Pflegekammer noch als Reflex der Rechte der Pflegekammer eine wehrfähige Rechtsposition.

Als Pflichtmitglied der Pflegekammer kann der Antragsteller zwar Unterlassungsansprüche geltend machen, wenn die Kammer über die ihr gesetzlich zugewiesenen Aufgaben hinaus tätig wird (sog. mitgliedschaftlicher Unterlassungsanspruch). Dieser Anspruch besteht jedoch nicht gegen einen Dritten, der in Rechte der Kammer eingreift, sondern ausschließlich im Innenverhältnis zwischen dem Antragsteller und der Pflegekammer, denn er folgt aus Art. 2 Abs. 1 GG, der den Einzelnen davor schützt, dass seine Zwangsunterworfenheit durch die Kammer rechtswidrig ausgeweitet wird. Einen Anspruch gegen den Antragsgegner kann der Antragsteller auch nicht aus einer Reflexwirkung des mitgliedschaftlichen Unterlassungsanspruchs herleiten. Andernfalls könnte er seine Rechtsposition gegenüber der Pflegekammer gegenüber dem Antragsgegner geltend machen und Interessen der Pflegekammer unterlaufen, ohne dass die Pflegekammer dem eigene Einwendungen entgegenhalten könnte. Der Antragsteller ist deshalb darauf zu verweisen, seine Rechte im Innenverhältnis gegenüber der Pflegekammer geltend zu machen und diese ggf. zur Wahrnehmung ihrer Rechte gegenüber dem Antragsgegner anzuhalten.

Soweit sich der mitgliedschaftliche Unterlassungsanspruch auch dagegen richten kann, dass die Kammer die zugewiesenen Aufgaben nicht ordnungsgemäß wahrnimmt, setzt er im Übrigen voraus, dass über den Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG hinaus eigene Rechte des Betroffenen verletzt werden (vgl. BayVGH, Urteil vom 26.6.2007 – 21 BV 04.3175 –, juris). Ein solches eigenes Recht des Antragstellers ist die Selbstverwaltungsgarantie der Kammer gerade nicht; entsprechend kann sie mit dem mitgliedschaftlichen Unterlassungsanspruch nicht mit Erfolg geltend gemacht werden.

Auch im Wege der Prozessstandschaft kann der Antragsteller die subjektiven Rechte der Pflegekammer nicht geltend machen. Ansonsten könnten Einzelne - altruistisch - für die Gesamtorganisation, deren Mitglieder sie sind, eine Rechtsposition erstreiten, die nicht die Zustimmung der Gesamtorganisation findet. Diese von der Verletzung eigener Rechte losgelöste „Minderheitenklage“ wäre unvereinbar mit dem demokratischen Rechtsprinzip (OVG Berlin, Urteil vom 23.1.1973 – OVG V B 47.73 – OVGE Berlin 13, S. 47 ff.). So ist auch für den Fall, dass auch Teile von Organen Rechte des gesamten Organs gerichtlich geltend machen können, entweder zumindest eine Bevollmächtigung durch das Gesamtorgan oder eine gesetzliche Ermächtigung erforderlich (VG Berlin, Urteil vom 17.4.2013 – 3 K 325/11 –, BeckRS 2013, 54049, beck-online). Vorliegend hat der Antragsteller weder eine Bevollmächtigung, noch kann er sich auf eine gesetzliche Ermächtigung berufen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG. Die Höhe des Streitwertes folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG und orientiert sich an Nr. 1.5 Satz 1 Alt. 1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11).