1. Soweit sich der Antragsteller gegen die in den Ziff. 1 und 5 des Bescheids angeordneten Nutzungsuntersagung und die Androhung der Versiegelung wendet, ist der von ihm gestellte Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 i. V. m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO statthaft, weil die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung des Bescheids vom 7. Mai 2020 angeordnet hat. Der Antrag ist insoweit auch im Übrigen zulässig, aber unbegründet.
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO, in denen die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes im öffentlichen Interesse von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, besonders angeordnet wurde, ganz oder teilweise wiederherstellen.
a) Die aufschiebende Wirkung ist in den Fällen des § 80 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO bereits dann wiederherzustellen, wenn die behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehung formelle Fehler aufweist (W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 80 Rn. 148). Solche Fehler liegen indes nicht vor. Insbesondere genügt die Begründung des Sofortvollzuges (noch) den gesetzlichen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Danach ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Erforderlich ist eine auf den konkreten Einzelfall abstellende Darlegung des besonderen öffentlichen Interesses dafür, dass ausnahmsweise die sofortige Vollziehbarkeit notwendig ist und dass hinter dieses erhebliche öffentliche Interesse das Interesse des Betroffenen zurücktreten muss, zunächst von dem von ihm bekämpften Verwaltungsakt nicht betroffen zu werden. Umfang und „Tiefe“ der Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO hängen ebenso wie diejenige nach § 39 VwVfG davon ab, was dem Adressaten an Erwägungen schon bekannt ist (Nds. OVG, Beschl. v. 18.10.2004 - 1 ME 205/04 -, juris Rn. 24 und 25). Überdies kann die Frage, ob eine Maßnahme eilbedürftig ist, nicht ohne Ansehung der Vorgaben des jeweils durchzusetzenden materiellen Rechts beurteilt werden (Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 37. EL Juli 2019, § 80 Rn. 209). Insofern ist es in einem Fall wie hier, in dem bei formeller Baurechtswidrigkeit ein Nutzungsverbot ausgesprochen wird, in der Regel geboten, die sofortige Vollziehung anzuordnen, damit sich illegal geschaffene Fakten nicht perpetuieren und verfestigen (Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 37. EL Juli 2019, § 80 Rn. 209, 211).
Vor diesem Hintergrund ist vorliegend das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung hinreichend begründet. Weil es sich um eine Nutzungsuntersagung handelt und die Vorgeschichte dem Antragsteller aufgrund der zwischen den Beteiligten geführten Korrespondenz hinreichend bekannt ist, sind an die Begründung keine hohen Anforderungen zu stellen. Insofern genügen die Ausführungen der Antragsgegnerin (noch) den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO, denn sie geben zum einen zu erkennen, dass sich die Antragsgegnerin des besonderen Rechtfertigungserfordernisses für die Anordnung des Sofortvollzugs bewusst gewesen ist, zum anderen hat sie die Eilbedürftigkeit der Maßnahme mit dem Verweis auf die formelle und materielle Illegalität der Bauwagen und mit der von ihnen ausgehenden Brandgefahr nachvollziehbar gerechtfertigt.
b) In materieller Hinsicht ist die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen, wenn das private Interesse des Antragstellers an der Aussetzung des Verwaltungsakts das öffentliche Interesse an dessen Vollziehung überwiegt. Die gerichtliche Entscheidung ergeht dabei auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind das private Aussetzungsinteresse einerseits und das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes andererseits. Im Rahmen der Interessenabwägung können auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit und die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes Bedeutung erlangen. Lässt sich bei der gebotenen summarischen Überprüfung die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheids ohne weiteres feststellen, ist sie also offensichtlich, so ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs wiederherzustellen bzw. anzuordnen, weil an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheids kein öffentliches Interesse bestehen kann. Erweist sich der angefochtene Bescheid als offensichtlich rechtmäßig, bedarf es in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse von der Behörde im Einzelfall angeordnet wurde, noch eines besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung, das mit dem Interesse am Erlass eines Verwaltungsaktes in der Regel nicht identisch ist, sondern vielmehr ein qualitativ anderes Interesse ist. Insbesondere in Fällen der Gefahrenabwehr kann dieses besondere Vollzugsinteresse aber mit dem Interesse am Erlass des Bescheids selbst identisch sein. Lässt sich die Rechtmäßigkeit bei summarischer Prüfung nicht eindeutig beurteilen, bedarf es einer allgemeinen Interessenabwägung im Sinne einer Folgenabwägung. Dabei sind die Folgen gegenüberzustellen, die einerseits eintreten, wenn dem Antrag stattgegeben wird, der Bescheid sich aber später im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig erweist bzw. die andererseits eintreten, wenn der Antrag abgelehnt wird, der Bescheid sich aber später im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweist (Nds. OVG, Beschl. v. 10.7.2017 - 11 MC 186/17 -, juris, Rn. 12).
Nach diesen Vorgaben ist hier die aufschiebende Wirkung bezüglich der in Ziff. 1 des Bescheids angeordneten Nutzungsuntersagung sowie der in Ziff. 5 angedrohten Versiegelung nicht wiederherzustellen, denn die von der Antragsgegnerin verfügte Nutzungsuntersagung erweist sich nach der durchzuführenden summarischen Prüfung insoweit als offensichtlich rechtmäßig (dazu aa)) und auch das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung ist zu bejahen (bb)). Zur Durchsetzung dieser Nutzungsuntersagung durfte die Antragsgegnerin schließlich auch die Versiegelung androhen (cc)).
aa) Rechtsgrundlage für die Nutzungsuntersagung ist § 79 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 5 NBauO. Danach kann die Bauaufsichtsbehörde, wenn bauliche Anlagen dem öffentlichen Baurecht widersprechen, nach pflichtgemäßen Ermessen die Maßnahmen anordnen, die zur Herstellung oder Sicherung rechtmäßiger Zustände erforderlich sind; sie kann namentlich die Benutzung von baulichen Anlagen untersagen (§ 79 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 NBauO).
(1) Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Nutzungsuntersagung liegen vor: Die auf dem Grundstück dauerhaft aufgestellten Bauwagen widersprechen dem öffentlichen Baurecht bereits deshalb, weil sie nicht genehmigt sind, aber der Genehmigung bedürfen. Die Bauwagen sind auf Dauer auf dem Grundstück gewissermaßen als Ersatz für Häuser aufgestellt, so dass es sich um bauliche Anlagen im bauordnungs- und bauplanungsrechtlichen Sinne handelt (BVerwG, Urt. v. 26. 6. 1970 - 4 C 116.68 -, juris Rn. 10 ff.; Nds. OVG, Beschl. v. 18.10.2004 - 1 ME 205/04 -, juris Rn. 28). Sie sind somit gemäß § 59 Abs. 1 NBauO genehmigungspflichtig, denn aus den §§ 60 ff. ergibt sich die Verfahrens- bzw. Genehmigungsfreiheit nicht.
Überdies verstoßen die Bauwagen voraussichtlich auch gegen materielles Baurecht. Schon aus den bei Google Earth verfügbaren Luftaufnahmen ergibt sich unzweifelhaft ihre Lage im Außenbereich. Gemäß § 35 Abs. 2 i. V.m. Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB sind sie deshalb schon wegen Widerspruchs zu den Darstellungen des Flächennutzungsplans, der die Fläche als Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Friedhof“ darstellt, aller Voraussicht nach unzulässig. Ebenso spricht nach summarischer Prüfung vieles dafür, dass die (weitere) Bebauung des Grundstücks in Gestalt der streitgegenständlichen Bauwagen die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lässt und deshalb gemäß § 35 Abs. 3 Nr. 7 BauGB unzulässig ist. Denn die auf dem Grundstück bestehenden Bauten weisen keine organische Verbindung zu dem im Zusammenhang bebauten Ortsteil auf, so dass es sich um eine Splittersiedlung handelt (vgl. Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Battis/Krautzberger, 136. EL Oktober 2019, BauGB § 35 Rn. 104). Diese würde durch das Hinzutreten weiterer baulicher Anlagen zu Wohnzwecken in unerwünschter Weise erweitert. Die Kammer teilt die in einem Vermerk der Antragsgegnerin (VV Bl. 3) geäußerte Einschätzung, auf die der Antragsteller hinweist, nicht, wonach die Entstehung oder Erweiterung einer Splittersiedlung schon deshalb nicht zu befürchten sei, weil die umgebenden Grundstücke im Eigentum der Antragsgegnerin selbst stünden und deshalb die Gefahr einer weiteren Zersiedelung nicht bestehe. Denn schon die Bauwagen auf dem Grundstück selbst vollziehen die unerwünschte Erweiterung der Siedlungsstruktur im Außenbereich, indem sie die vorhandene Bebauung in räumlicher Hinsicht ausdehnen. Das ist unerwünscht, unabhängig davon, ob diese Entwicklung auch auf weiteren Grundstücken in der Umgebung droht. Die Frage, ob das Vorhaben eine negative Vorbildwirkung für andere Grundstücke zur Folge hat, spielt eine Rolle, wenn ein Vorhaben Anlass zu Befürchtung gibt, eine vorhandene Splittersiedlung werde verfestigt; relevant wird dies insbesondere bei einer bloßen Nutzungsänderung oder bei der Auffüllung von Lücken zwischen vorhandenen Bauten. In solchen Fällen ist in einem eigenständigen Prüfungsschritt zu untersuchen, ob die Verfestigung der vorhandenen Splittersiedlung im Sinne eines Vorgangs der Zersiedelung unerwünscht ist, wovon unter anderem dann auszugehen ist, wenn das Vorhaben eine weit reichende oder doch nicht genau übersehbare Vorbildwirkung besitzt (BVerwG, Beschl. v. 7.6.2016 - 4 B 47/14 -, juris Rn. 16). Demgegenüber besteht in Fällen, in denen es – wie hier – um die Entstehung bzw. Erweiterung einer Splittersiedlung, d. h. um eine räumliche Ausdehnung, geht, eine starke Vermutung dafür, dass die entstehende bzw. erweiterte Splittersiedlung unerwünscht ist (BVerwG, Urt. v. 3.6.1977 - IV C 29.75 -, juris Rn. 25). Ob das Vorhaben auch noch eine negative Vorbildwirkung für andere Grundstücke hat, kommt es dann in der Regel nicht mehr an. Auch hier sind zumindest im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens nach der insoweit nur gebotenen summarischen Prüfung keine Gründe ersichtlich, die geeignet wären, die hier einschlägige starke Vermutung zu widerlegen.
Schließlich widersprechen die Bauwagen auf dem Grundstück voraussichtlich auch den Vorgaben des § 14 Satz 1 NBauO. Danach müssen bauliche Anlagen so angeordnet sein, dass der Entstehung eines Brandes sowie der Ausbreitung von Feuer und Rauch (Brandausbreitung) vorgebeugt wird. Diese Anforderung soll auch vor Brandereignissen schützen, die von baulichen Anlagen auf Wälder, Moor- und Heideflächen ausgehen können (Kammeyer/Dom, in: Große Suchsdorf, NBauO, 10. Aufl., § 14 Rn. 18). Zwar ist der insoweit durch bauliche Anlagen einzuhaltende Mindestabstand nicht definiert. Orientierung bietet aber die frühere Rechtslage; so war in der Verordnung zum Schutze der Wälder, Moore und Heiden vom 25. Juni 1938 als gefährliche Nähe eine Entfernung von weniger als 100 m definiert. Eine entsprechende Wertung lässt sich auch aus den Vorgaben des Landesraumordnungsprogramms herleiten, das in Ziff. 3.2.1. 03 Satz 2 vorsieht, dass Waldränder von störenden Nutzungen und Bebauung freigehalten werden sollen. Die somit zum Waldrand einzuhaltenden Abstände können die Wohnwagen auf dem Grundstück voraussichtlich nicht einhalten, auch wenn sie umgestellt werden.
(2) Auf der Rechtsfolgenseite weist die angegriffene Nutzungsuntersagung ebenfalls keine gerichtlich nachprüfbaren Rechtsfehler (§ 114 Satz 1 VwGO) auf. Die Antragsgegnerin hat das ihr zustehende Ermessen erkannt, und entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt; dabei hat sie auch die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten (§ 40 VwVfG).
Es ist zunächst nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin gegen die Nutzung der Bauwagen überhaupt eingeschritten ist.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts rechtfertigt bei genehmigungspflichtigen Vorhaben schon das Fehlen der erforderlichen Baugenehmigung die Nutzungsuntersagung (Nds. OVG, Beschl. v. 8.5.1987 - 6 B 10/87 -, NVwZ 1989, 170). Grund ist die Ordnungsfunktion des formellen Baurechts: Es soll Gefahren für die Allgemeinheit durch – möglicherweise – materiell unzulässige Baumaßnahmen verhindern. Das Baugenehmigungsverfahren dient der Überprüfung in bauordnungsrechtlicher und bauplanungsrechtlicher Hinsicht und damit dem Schutz der Benutzer sowie der Umgebung. Auf diese präventive Kontrolle von Baumaßnahmen kann deshalb grundsätzlich nicht verzichtet werden. Dies gilt auch und erst recht dann, wenn der Bauherr in Missachtung der gesetzlichen Vorgaben eine genehmigungspflichtige bauliche Änderung herbeiführt, ohne hierfür zuvor das Genehmigungsverfahren durchlaufen zu haben. Die Anordnung einer Nutzungsuntersagung ist vor diesem Hintergrund regelmäßig schon bei formeller Illegalität ermessensgerecht (st. Rspr. vgl. Nds. OVG, Beschl., v 11.5.2015 - 1 ME 31/15, juris Rn. 15; Beschl. v. 8.5.1987 - 6 B 10/87 -, NVwZ 1989, 170; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 9.10.2019 - 2 S 60/19 -, juris Rn. 21 sowie die Nachweise bei Mann, in: Große-Suchsdorf, NBauO, 10. Aufl. 2020, § 79 Rn. 14 ff.). Das der Bauaufsichtsbehörde in § 79 NBauO eingeräumte Ermessen stellt sich insoweit als intendiertes Ermessen dar (vgl. zu der jeweiligen Eingriffsnorm des Landesrechts OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 27.2.2020 - OVG 10 S 4/20 -, juris Rn. 14, VG Gera, Beschl. v. 14.1.2019 - 4 E 2354/18 Ge -, juris Rn. 32). Ein Verzicht auf bauaufsichtliches Einschreiten kommt insofern, insbesondere in Fällen formeller Illegalität, nur in Ausnahmefällen in Betracht, etwa wenn die streitige Nutzung offensichtlich genehmigungsfähig ist, oder wenn bei atypischen Fallgestaltungen ein Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip vorliegt.
Nach diesen Vorgaben ist gegen die Entscheidung der Antragsgegnerin, gegen die Bauwagen einzuschreiten, nichts zu erinnern; insbesondere ist sie nicht unverhältnismäßig.
Das Vorhaben ist formell illegal und nicht offensichtlich genehmigungsfähig; vielmehr ist es voraussichtlich auch materiell illegal. Auch das von der Fraktion „Die Linke“ im Verlauf des Verwaltungsverfahrens eingeholte juristische Gutachten (VV Bl 297) zeigt, dass die Genehmigungsfähigkeit voraussichtlich nicht gegeben ist oder allenfalls mit hohem Argumentationsaufwand unter Verweis auf die angebliche Funktionslosigkeit des Flächennutzungsplans begründet werden könnte.
Insofern spricht viel dafür, dass die Antragsgegnerin schon aufgrund der formellen Illegalität des Vorhabens hätte einschreiten können. Dies hat die Antragsgegnerin indes nicht getan, sondern sie ist hier sogar besonders schonend vorgegangen, indem sie ihr Einschreiten (auch) mit der materiellen Rechtswidrigkeit der Anlagen begründet hat. Dabei hat sie, wie sich aus den Verwaltungsvorgängen ergibt, zuvor die Rechtslage eingehend geprüft und überdies die Möglichkeiten ausgelotet, die planungsrechtlichen Grundlagen für eine Legalisierung des Vorhabens zu schaffen. Erst nachdem ihre Prüfung ergeben hatte, dass das Vorhaben weder genehmigt noch durch eine Änderung des Flächennutzungsplans legalisiert werden kann, hat sie die Nutzung der Bauwagen untersagt. Vor diesem Hintergrund wäre die von der Antragsgegnerin gewählte kumulativ auf die formelle und die materielle Baurechtswidrigkeit abstellende Begründung für ihr Einschreiten nur dann ermessensfehlerhaft, wenn feststünde, dass die Bauwagen und ihre Wohnnutzung auf dem Grundstück genehmigungsfähig wären. Dafür ist indes nichts ersichtlich. Auf die obigen Ausführungen zur materiellen Rechtslage wird verwiesen.
Auch die Hoffnung der Teilnehmer des Wohnprojekts darauf, die Antragsgegnerin werde im Wege eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans die baurechtlichen Voraussetzungen für eine Legalisierung schaffen, führte selbst dann nicht zur Unverhältnismäßigkeit des Einschreitens, wenn diese Hoffnung gerechtfertigt wäre. Denn selbst wenn der politische Willen bestünde, einen solchen Plan aufzustellen, wäre die Antragsgegnerin als Bauaufsichtsbehörde an Recht und Gesetz und damit an das geltende Baurecht gebunden (VG Gera, Beschl. v. 14.1.2019 - 4 E 2354/18 Ge -, juris Rn. 32). Dieser Befund gilt erst recht, wenn der Satzungsgeber im Verwaltungsausschuss – wie hier – die erforderlichen Planänderungen bereits abgelehnt hat. Zu berücksichtigen ist insoweit auch, dass ein Anspruch auf die Aufstellung eines Bauleitplans nicht besteht (§ 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB).
Es sind keine Gesichtspunkte ersichtlich, aufgrund derer die Nutzer der Bauwagen davon hätten ausgehen können, die Antragsgegnerin werde ihnen gegenüber nicht einschreiten. Insbesondere zwingt die Vorgeschichte die Antragsgegnerin aus den von ihr in ihrem Schriftsatz vom 10. Juni 2020 zutreffend geschilderten Gründen nicht zur Nachsicht gegenüber dem Wohnprojekt. Die Antragsgegnerin hat ausweislich der Verwaltungsvorgänge frühestens im September 2018 durch einen Mitarbeiter Kenntnis von den Wohnwagen auf dem Grundstück; spätestens im Januar 2019 ist sie diesbezüglich an das Wohnprojekt herangetreten und hat auf die baurechtlichen Bedenken hingewiesen. Dass sie sich vor Erlass der Nutzungsuntersagung mit dem Wohnprojekt auseinandergesetzt und die Rechtslage eingehend geprüft hat, führt nicht zur Verwirkung ihrer Eingriffsbefugnisse.
Schließlich gebieten es auch die dem Nutzungsverbot entgegenstehenden Interessen der Nutzer der Wohnwagen nicht, von einem bauaufsichtlichen Einschreiten abzusehen. Vielmehr ist bereits fraglich, ob diese Interessen im Rahmen der Entscheidung, ob gegen den Baurechtsverstoß eingeschritten werden soll, überhaupt zu berücksichtigen sind. Denn das würde im Ergebnis zu einer Privilegierung desjenigen führen, der sich baurechtswidrig verhält: So bleiben die Belange desjenigen, der sich vor der Aufnahme einer Nutzung gesetzestreu verhält und um Erteilung einer Genehmigung nachsucht, im Baugenehmigungsverfahren unberücksichtigt, weil das Genehmigungsverfahren allein grundstücksbezogene Anforderungen vorsieht. Damit würde derjenige, der baurechtswidrig eine Nutzung aufnimmt, im Falle der Berücksichtigung persönlicher Verhältnisse beim Erlass einer bauaufsichtlichen Verfügung rechtlich besser gestellt als derjenige, der sich gesetzeskonform verhält und eine solche Nutzung unterlässt, wenn ihr baurechtliche Vorschriften entgegenstehen. Eine Auslegung des Gesetzes, die dazu führt, dass letztlich der rechtstreue Bürger „der Dumme“ ist, muss aber vermieden werden (so OVG RP, Urt. v. 11.10.2007 - 1 A 10555/07 -, juris Rn. 21).
Letztlich kann die Berücksichtigungsfähigkeit derartiger Belange bei der Frage, ob eingeschritten werden soll, aber offen bleiben, denn tatsächlich hat die Antragsgegnerin ausweislich ihrer Bescheidbegründung sowie der Verwaltungsvorgänge diese Belange in ihre Entscheidungsfindung miteinbezogen. Sie ist, weil sie die Interessen des Wohnprojekts berücksichtigt hat, nicht allein aufgrund der formellen Illegalität der Bauwagen eingeschritten, sondern hat vielmehr vor dem Erlass der Nutzungsuntersagungsverfügung geprüft, ob und welche Möglichkeiten bestehen, die Bauwagen zu legalisieren. Insofern ist sie zu dem Ergebnis gelangt, dass eine Legalisierung der Bauwagen auch durch Bauleitplanung nicht in Betracht komme. Denn diese erfordere eine Änderung des Flächennutzungsplans, die aber laut einer eingeholten Einschätzung des Amts für regionale Landesplanung (Email-Schreiben vom 25. Februar 2020) angesichts der Vielzahl der betroffenen Belange (z. B. Naturschutz/Waldbeeinträchtigung/neuer Siedlungsansatz schwer begründbar/Alternativenprüfung) nicht genehmigungsfähig sei.
Nicht zu beanstanden ist, dass die Antragsgegnerin das Interesse an der Fortführung des Wohnprojekts gegenüber dem Interesse, das Baurecht durchzusetzen, zurückgestellt hat. Insbesondere ist auch der Verweis der Antragsgegnerin auf die auf ihrem Stadtgebiet vorhandene Wohnwagensiedlung „I.“ am Standort J., in die das Wohnprojekt „F.“ ausweichen könne, ermessensgerecht. Dass die vorhandene Wohnwagensiedlung nicht den Vorstellungen der Nutzer entspricht, ist unmaßgeblich; denn einen Anspruch auf exakte Verwirklichung ihrer Vorstellung von der idealen Wohnform haben die Nutzer der Bauwagen nicht, solange die konkrete Umsetzung dieser Vorstellungen baurechtswidrig ist. Die Einhaltung des öffentlichen Baurechts rechtfertigt sogar erhebliche Nachteile für die Verantwortlichen (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 8. 7. 1999 - 1 L 1620/97 -, juris Rn. 22; Mann, in: Große-Suchsdorf, 10. Aufl. 2020, NBauO § 79 Rn. 50); eine Abweichung von der nach ihrer Vorstellung idealen Wohnform ist in jedem Fall hinnehmbar. Ebensowenig steht einem Verweis auf den Wohnwagenplatz am J. entgegen, dass mit den verantwortlichen Bewohnern des Wagenplatzes am Standort J. eine Einigung erzielt werden müsste; das ist bei jedem Abschluss eines Mietvertrags der Fall. Auch dass die „F.“-Bauwagen – anders offenbar als die „I.“-Bauwagen – nicht über sanitäre Einrichtungen verfügen, taugt als Einwand gegen die hier angegriffene Ordnungsverfügung schon deshalb nicht, weil nicht ersichtlich ist, dass die Bauwagen nicht nachgerüstet werden bzw. weshalb die Bewohner nicht auf externe Einrichtungen zurückgreifen könnten.
Die Nutzungsuntersagung ist ein verhältnismäßiges Mittel zur Beseitigung bzw. Abmilderung des erkannten Widerspruchs zum Baurecht. Der Verfügung kann die Eignung nicht im Hinblick darauf abgesprochen werden, dass nicht zugleich die Beseitigung der Anlagen angeordnet wurde. Zwar darf die Bauaufsichtsbehörde grundsätzlich nur solche Maßnahmen anordnen, die geeignet sind, den rechtswidrigen Zustand zu beheben, weshalb grundsätzlich auch die Anordnung von Maßnahmen als ungeeignet ausscheidet, die den vorgefundenen rechtswidrigen Zustand nur verändern oder reduzieren (OVG NRW, Urt. v. 22. 8. 2005 - 10 A 4694/03 -, juris Rn. 74 ff.; Mann, in: Große-Suchsdorf, 10. Aufl. 2020, NBauO § 79 Rn. 43). Die gegenüber den Nutzern zunächst nur ausgesprochene Untersagung, die Bauwagen zu Wohnzwecken zu nutzen, beseitigt zwar nicht die vorhandene Bebauung, die schon für sich genommen, d. h. ohne Fortführung der Wohnnutzung, voraussichtlich mit § 35 Abs. 2 BauGB unvereinbar ist. Jedoch ist es sachgerecht, aus Gründen der Verhältnismäßigkeit die Baurechtswidrigkeit Schritt für Schritt zu zu beseitigen. Denn auch wenn es sich um Wohnwagen handelt, die auch an anderer Stelle wieder aufgestellt werden können, wird die Beseitigung angesichts ihrer Ortsfestigkeit mit einer gewissen Substanzbeeinträchtigung einhergehen. Es ist darum nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin zunächst die Nutzung der Wohnwagen unterbunden hat, und die Beseitigung der Wohnwagen vorerst aufgeschoben hat, zumal sich aus Ziff. 6 der Verfügung der grundsätzliche Wille der Antragsgegnerin zur Beseitigung der Bauwagen ergibt.
Soweit die persönlichen Verhältnisse der Nutzer bei der Festlegung der weiteren Modalitäten der Nutzungsuntersagung zu berücksichtigen sind (Mann, in: Große-Suchsdorf, 10. Aufl. 2020, NBauO § 79 Rn. 46), hat die Antragsgegnerin dies beachtet. Sie hat den Nutzern insbesondere genügend Zeit zur Befolgung der Nutzungsuntersagung gelassen. So müssen die Nutzer die Nutzung erst zum 1. Juli 2020 und damit etwa sieben Wochen nach Erlass des Bescheids aufgeben. Das ist ohne weiteres – auch in der aktuellen Situation (Corona-Pandemie) – angemessen, zumal die Antragsgegnerin dieses Auszugsdatum schon mit Schreiben vom 4. März 2020 angekündigt hatte.
Schließlich ist auch die vom Antragsteller beanstandete Störerauswahl ermessensgerecht. Nutzungsuntersagungen sind grundsätzlich an denjenigen zu richten, der die bauliche Anlage tatsächlich nutzt (Mann, in: Große-Suchsdorf, 10. Aufl. 2020, NBauO § 79 Rn. 85) Das hat die Antragsgegnerin getan, denn sie hat in Ziff. 1 sämtliche Nutzer in Anspruch genommen. Diese sind ohne weiteres in der Lage, die baurechtswidrige Situation im Hinblick auf die von der Antragsgegnerin als am dringlichsten erkannten Baurechtsverstöße (Brandgefahr) zu verbessern. Dass sie nicht die Eigentümer des Grundstücks und/oder des Bauwagens hinsichtlich des Nutzungsverbots verpflichtet hat, ist im Hinblick darauf, dass die Eigentümer aufgrund bestehender Verträge zur Nutzungsüberlassung der Wohnwagen verpflichtet waren und deshalb eine Duldungsverfügung gegenüber den Nutzern erforderlich gewesen wäre, um Vollstreckungshindernisse zu beseitigen, nicht zu beanstanden. Vielmehr wäre die Inanspruchnahme der Eigentümer vor diesem Hintergrund möglicherweise unverhältnismäßig gewesen (Nds. OVG, Beschl. v. 18.10.2004 - 1 ME 205/04 -, juris Rn. 22), denn der Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs gebietet, denjenigen zuerst in Anspruch zu nehmen, der mit dem geringsten Aufwand baurechtmäßige Zustände herstellen kann (Mann, in: Große-Suchsdorf, 10. Aufl. 2020, NBauO § 79 Rn. 86).
Dass die Antragsgegnerin pauschal „die Nutzer“ der Bauwagen in Anspruch genommen und die konkreten Nutzer nicht namentlich einem bestimmten Bauwagen zugeordnet hat, ist entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht wegen Unbestimmtheit rechtswidrig. Zwar verlangt § 37 Abs. 1 VwVfG, dass ein Verwaltungsakt hinreichend bestimmt sein muss. Das erfordert es grundsätzlich, Adressaten und sonstige Betroffene in einem schriftlich oder elektronisch erlassenen Verwaltungsakt mit dem vollständigen Namen, der Adresse, in Zweifelsfällen auch mit dem Geburtsdatum oder weiteren Angaben zu benennen. Dies gilt aber in den Fällen einer Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 VwVfG nur eingeschränkt. Nach dieser Vorschrift kann nämlich ein Verwaltungsakt auch an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis gerichtet werden. Dementsprechend reicht es für die hinreichende Bestimmtheit einer derartigen (personenbezogenen) Allgemeineinverfügung aus, dass der betroffene Personenkreis nach allgemeinen Merkmalen bestimmbar ist. Ein solcher Fall ist hier gegeben, denn Ziff. 1 des angefochtenen Bescheids richtet sich an „die Nutzer der früheren Bauwagen/Wohnwagen auf dem Grundstück…“ bzw. in Ziff. 2 an die „Eigentümer der Bauwagen/Wohnwagen, die mit den Nutzern Verträge abgeschlossen haben, aufgrund derer sie zur Wohnnutzung berechtigt sind“. Die von dem Verbot betroffenen Personen sind aufgrund dieser Merkmale hinreichend bestimmt (vgl. zu einer ähnlichen Allgemeinverfügung auch Nds. OVG, Beschl. v. 18.10.2005 - 1 ME 205/04 -, juris Rn. 14). Ein solches Vorgehen ist hier, da es um die Nutzung mehrerer Wohnwagen auf einem Grundstück mit zeitweise auch wechselnden Bewohnern geht, auch sachgerecht, weil es ermöglicht, sämtliche Nutzer als die sachnächsten Störer lückenlos zu erfassen.

 cc) Aus den genannten Gründen ist auch die in Ziff. 5 angedrohte Versiegelung der Bauwagen nicht zu beanstanden.