Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage hat Erfolg. Die angefochtenen Bescheide jeweils vom 18. Oktober 2012 betreffend die Heranziehung der Kläger zu Straßenausbaubeiträgen für den Ausbau der Fahrbahn, des Regenwasserkanals sowie des westlichen Gehweges, der Gossenanlage und der Beleuchtung der G. in H. sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Bescheide sind deshalb aufzuheben.

Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Kläger ist § 6 NKAG i.V.m. der Satzung der Gemeinde H. über die Erhebung von Beiträgen für straßenbauliche Maßnahmen vom 5. April 2005. Hiernach erhebt die Gemeinde zur teilweisen Deckung ihres Aufwandes für die Herstellung, Erweiterung, Verbesserung und Erneuerung u.a. ihrer öffentlichen Straßen Beiträge von den Grundstückseigentümern, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtungen besondere wirtschaftliche Vorteile bietet. Nach § 1 Abs. 3 der Satzung ermittelt die Gemeinde den beitragsfähigen Aufwand für die einzelne Ausbaumaßnahme. Abweichend davon kann sie den Aufwand für bestimmte Teile einer Maßnahme (Aufwandsspaltung) oder für einen selbständig nutzbaren Abschnitt einer Maßnahme (Abschnittsbildung) gesondert ermitteln. Von der Möglichkeit der Aufwandsspaltung und Abschnittsbildung hat die Beklagte im streitigen Abrechnungsverfahren Gebrauch gemacht.

Die sachlichen Beitragspflichten sind vorliegend nicht entstanden. Die G. ist nicht auf ganzer Länge ausgebaut worden. Ein wirksamer Abschnittsbildungsbeschluss liegt nicht vor. Der Ausbau nur des südlichen Bereichs kann auch nicht als beitragsfähiger Teilstreckenausbau angesehen werden.

Gem. § 9 Abs. 1 bis 3 der Straßenausbaubeitragssatzung i.V.m. § 6 Abs. 6 NKAG entstehen die sachlichen Beitragspflichten mit der Beendigung der beitragsfähigen Maßnahme bzw. in den Fällen einer Aufwandsspaltung mit der Beendigung der Teilmaßnahme, frühestens jedoch mit dem Ausspruch der Aufwandsspaltung, sowie bei der Abrechnung von selbständig nutzbaren Abschnitten mit der Beendigung der Abschnittsmaßnahme und dem Abschnittsbildungsbeschluss.

Die Straße ist nicht auf ganzer Länge ausgebaut worden. Die Kammer geht mangels anderer Anhaltspunkte von Folgendem aus: Maßgebliche Anlage im straßenausbaubeitragsrechtlichen Sinne ist die sich von Süden nach Norden erstreckende G. beginnend im Süden im Einmündungsbereich zur I. über eine Länge von ca. 700 m bis zu der Stelle, wo auch die Bebauung auf der westlichen Seite endet und die Straße endgültig in den Außenbereich übergeht. Öffentliche Einrichtung ist jeder Straßenzug, den der unbefangene Beobachter bei natürlicher Betrachtungsweise als selbstständiges, von anderen Straßen abgegrenztes Element des gemeindlichen Straßenverkehrsnetzes ansieht. Wenn eine Außenbereichsstraße zur Innerortsstraße wird bzw. eine Innerortsstraße in den Außenbereich eintritt, beginnt bzw. endet die öffentliche Einrichtung dort, weil sich der Straßentyp ändert. In solchen Fällen hat das sonst maßgebliche tatsächliche Erscheinungsbild der Anlage keine ausschlaggebende Bedeutung mehr, weil straßenausbaubeitragsrechtlich dem Umstand Rechnung getragen werden muss, dass verschiedene Straßentypen i.S.d. § 47 NStrG vorliegen, nämlich einerseits Innerortsstraße und andererseits Außenbereichsstraße. Unerheblich ist, wenn die Straße auf einer Seite über Teillängen keine Bebauung aufweist. Denn eine Innerortsstraße, die - wie hier - eine teils beidseitige und teils einseitige Bebauung aufweist, zerfällt nicht allein deshalb in mehrere selbständige öffentliche Einrichtungen. Sie endet vielmehr erst dort, wo sie endgültig in den Außenbereich übergeht (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 22.12.2009 - 9 ME 108/09 -, juris). Dies schließt es nicht aus, dass eine Innerortsstraße vor ihrem endgültigen Eintritt in den Außenbereich in mehrere rechtlich selbständige Anlagen zerfallen kann, wenn dies aufgrund der natürlichen Betrachtungsweise festzustellen ist. Der endgültige Eintritt in den Außenbereich ist vorliegend hinter der auf der westlichen Seite der G. vorhandenen Bebauung anzunehmen, so dass die Straße dort endet. Anhaltspunkte dafür, dass die G. in der Innenbereichslage aufgrund natürlicher Betrachtung in verschiedene öffentliche Einrichtungen zerfällt, hat der Vortrag der Beteiligten nicht geliefert. Soweit ausweislich der Vorlage zum Abschnittsbildungsbeschluss vom 5. Juli 2011 die Beklagte davon ausgeht, dass sich die einheitliche Anlage "G. " von der Einmündung der I. bis zur Einmündung der Straße K. erstreckt, greift dies vor diesem Hintergrund zu kurz. Die Straße ist nicht in ihrem gesamten Verlauf ausgebaut worden. Ausgebaut worden ist die G. - mit Ausnahme des teilweise vorhandenen östlichen Gehweges sowie der Parkflächen - nur im Bereich zwischen dem Einmündungsbereich zur I. und dem Einmündungsbereich der Straße J..

An einem wirksamen Abschnittsbildungsbeschluss fehlt es. Der (zweite) Abschnittsbildungsbeschluss des Rates der Gemeinde H. vom 5. Juli 2011 ist unwirksam. Er stellt keine tragfähige Grundlage für die Abrechnung der durchgeführten Ausbaumaßnahme dar. Gleiches gilt im Hinblick auf den (ersten) Abschnittsbildungsbeschluss vom 16. Dezember 2010.

Die Unwirksamkeit der Abschnittsbildungsbeschlüsse folgt zwar nicht aus dem Umstand, dass in der Gemeinde H. eine politische Diskussion über eine etwaige Abschaffung der Straßenausbaubeitragssatzung geführt wird. Insoweit verweist die erkennende Kammer auf die im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ergangene Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 28. Januar 2014 (9 ME 114/13), wonach die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen auch für Abschnitte einer öffentlichen Einrichtung zulässig bleibe und nicht willkürlich sei, auch wenn im politischen Raum über die Absicht diskutiert werde, die bisherige Ausbaubeitragssatzung aufzuheben. Die Grenze des Willkürverbots sei vielmehr erst dann überschritten, wenn sich - anders als hier - etwaige Pläne der Gemeinde zur Aufhebung ihrer Ausbaubeitragssatzung und Umstellung des Finanzierungssystems (Refinanzierung von Straßenausbaumaßnahmen durch erhöhte Grundsteuer) im Zeitpunkt der Entscheidung über eine Abschnittsbildung bereits in einer Weise verfestigt hätten, dass eine Beitragserhebung für den noch nicht ausgebauten Abschnitt erkennbar nicht mehr zu erwarten sei. Dem schließt sich die erkennende Kammer an. Konkrete Anhaltspunkte für die absehbare Abschaffung der Straßenausbaubeitragssatzung haben die Kläger und die Beklagte nicht dargetan.

Die Unwirksamkeit der Abschnittsbildung durch Beschluss vom 5. Juli 2011 - und erst Recht durch Beschluss vom 16. Dezember 2010 - ist aber aus anderen Gründen anzunehmen. Soweit das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in seinem o.g. Beschluss vom 28. Januar 2014 die von den Klägern gegenüber einer wirksamen Abschnittsbildung vorgetragenen Bedenken im Hinblick auf den Abschnittsbildungsbeschluss vom 5. Juli 2011 nicht geteilt hat, vielmehr die geplante Fortsetzung des Ausbaus der G. über den bereits ausgebauten Abschnitt hinaus binnen 10 bis 12 Jahren als rechtlich bedenkenfrei angesehen hat, schließt sich die Kammer dem nicht an. Ausgehend von dem grundsätzlichen Erfordernis, eine Anlage auf gesamter Länge auszubauen, und der Funktion der Abschnittsbildung als Vorfinanzierungsinstitut wird der Beschluss des Rates der Gemeinde H. vom 5. Juli 2011 den an eine wirksame Abschnittsbildung zu stellenden rechtlichen Anforderungen nicht gerecht. Dem Beschluss - und erst Recht dem Beschluss vom 16. Dezember 2010 - liegen insoweit unzureichende Erwägungen zu Grunde, die zu seiner Unwirksamkeit führen.

Nach § 6 Abs. 4 NKAG i.V.m. § 1 Abs. 3 der Straßenausbaubeitragssatzung kann der Aufwand auch für Abschnitte einer Einrichtung ermittelt werden, wenn diese selbständig in Anspruch genommen werden können. Den Gemeinden steht bei ihrer Entscheidung darüber, ob und wo sie einen Abschnitt bilden, ein Ermessen zu, das seine Schranke im Willkürverbot findet und unter Beachtung des Zwecks, den der Gesetzgeber mit der Einführung des Rechtsinstituts der Abschnittsbildung verfolgt hat, ausgeübt werden muss. Nach dem Willen des Gesetzgebers stellt die Abschnittsbildung - wie die Kostenspaltung, die Vorausleistung und die Ablösung - ein im Interesse der Finanzsituation der Gemeinden zugelassenes Vorfinanzierungsinstitut dar. Die Möglichkeit der Abschnittsbildung soll die Gemeinde in die Lage versetzen, bei auf den Ausbau der öffentlichen Einrichtung in ganzer Länge abzielenden Maßnahmen, die sich über mehrere Straßenabschnitte erstrecken und einen längeren Zeitraum in Anspruch nehmen, Ausbauabschnitte gesondert endgültig abzurechnen. Die Gemeinde muss nicht den Ausbau der gesamten Anlage abwarten, um die Aufwendungen für bestimmte Straßenstrecken zu decken. Die Abschnittsbildung dient damit dem Zweck, den Zeitraum der Vorfinanzierung zu verkürzen. Bei einer von vornherein auf einen bestimmten Abschnitt einer öffentlichen Einrichtung beschränkten Baumaßnahme ist indes für eine Abschnittsbildung kein Raum, weil das Institut der Abschnittsbildung mit Blick auf seine Vorfinanzierungsfunktion nicht dazu dient, einzig ein auf den Abschnitt beschränktes eigenständiges Abrechnungsgebiet zu schaffen. Letztlich soll Gegenstand der Abrechnung immer der Ausbau der öffentlichen Einrichtung - etwa Erneuerung oder Verbesserung - auf ganzer Länge sein. An diesem grundsätzlichen Erfordernis ändert sich durch die gesetzlich eröffnete Möglichkeit der Abschnittsbildung nichts. Die nach einer Abschnittsbildung auf den einzelnen Abschnitt beschränkte Abrechnung ist nach dieser Maßgabe deshalb nur dann gerechtfertigt, wenn damit eine Vorfinanzierung angestrebt wird und die Anlieger im Bereich des noch nicht ausgebauten Abschnitts später für eine vergleichbare Baumaßnahme zu Beiträgen herangezogen werden sollen. Eine wirksame Abschnittsbildung setzt daher voraus, dass das Bauprogramm der Gemeinde einen Ausbau über den ausgebauten Abschnitt hinaus vorsieht. Das Bauprogramm muss weitere Teilstrecken der öffentlichen Einrichtung erfassen, das von der Gemeinde aber nicht in einem Zuge, sondern etappenweise, eben in Abschnitten umgesetzt wird. Ist nach dem gemeindlichen Bauprogramm von vornherein eine Weiterführung der Straßenbauarbeiten nicht beabsichtigt und ein weiterer Streckenausbau nicht absehbar, ist eine Abschnittsbildung willkürlich und unwirksam (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 22.12.2009 - 9 ME 108/09 -, a.a.O. und VG Lüneburg, Urteil vom 21.5.2010 - 3 A 175/07 -, juris, jeweils m.w.N.; vgl. auch OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 24.3.2010 - 2 LB 23/09 -, juris).

Das gemeindliche Bauprogramm bedarf einer Konkretisierung nicht nur in sachlicher Hinsicht, sondern auch in zeitlicher Hinsicht. Es würde die Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) und die damit einhergehende Planungs- und Finanzhoheit zu sehr einengen, wenn man etwa fordern wollte, die Gemeinde müsse den Rest der Straße jenseits des jetzt gebildeten Abschnittes schon in kurzer Zeit - etwa in einem Jahr oder in zwei bis drei Jahren - ausbauen. Auf der anderen Seite darf das Bauprogramm in zeitlicher Hinsicht doch nicht zu einer bloßen Vorratsplanung werden, zu einer rechtlich funktionslosen Hülle, zu einer bloßen Behauptung des späteren - zeitlich nicht weiter umgrenzten - Weiterbaus ohne ernsthaften Willen und ohne einen jetzt schon feststellbaren Ausbaubedarf. Das Bauprogramm muss also eine zeitlich reale Verwirklichungsperspektive haben. Die Herstellung der Straße auf der restlichen Länge darf nicht ungewiss sein und „auf den Sankt-Nimmerleinstag“ verschoben werden. Die Gemeinde muss „schon jetzt“ im Zeitpunkt der Abschnittsbildung eine planerische und bauliche Konzeption entwickeln und festlegen, die auch zeitlich fest umrissen ist. Sie muss stets bedenken, dass die Abschnittsbildung ein Vorfinanzierungsinstitut darstellt und dass die Beitragspflichtigen an der Straße in gesamter Länge eine Schicksalsgemeinschaft bilden, die durch die Abschnittsbildung nicht auf unabsehbare Zeit auseinander gerissen werden darf. Deshalb ist der weitere Ausbau nicht etwa nur „langfristig“ zu fordern, sondern „mittelfristig“ (so auch VG Magdeburg, Urteil vom 28.8.2012 - 2 A 111/11 -, juris, Rn. 36; Urteil vom 21.3.2013 - 2 A 199/12 -, juris, Rn. 30). Nach § 118 NKomVG haben die Kommunen ihrer Haushaltswirtschaft eine mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung für fünf Jahre zugrunde zu legen. Selbst wenn bei der Forderung nach einem weiteren Ausbau der Straße jenseits des gebildeten Abschnittes eine Orientierung an der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung des § 118 NKomVG zu eng sein sollte und man auch eine Anlehnung an die für Vorausleistungen geregelten Fristen von vier und sechs Jahren (§ 133 Abs. 3 BauGB für Erschließungsbeiträge) als noch zu kurz ansehen wollte, so ist doch die Frist von 10 bis 12 Jahren für den Ausbau der Reststrecke, wie sie hier im vorliegenden Fall von der Beklagten ins Auge gefasst worden ist, zu lang. Sie überschreitet die von der Rechtsprechung geforderte „mittelfristige“ Herstellung des Restes der Straße (VG Magdeburg, Urteil vom 28.8.2012, a.a.O., für 10 Jahre; VG Magdeburg, Urteil vom 21.3.2013, a.a.O., für 9 Jahre). Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat einen Zeitraum von 8 Jahren nach Ausbau des ersten Abschnittes und Eingang der letzten Unternehmerrechnung für eine Abschnittsbildung aus zeitlichen Gründen als zu lang erachtet, wenn es nach dieser Zeit (immer) noch an irgendwelchen konkreten Planungen für den weiteren Ausbau fehlt (Nds. OVG, Beschluss vom 22.8.2011 - 9 LC 101/10 -). Das Erfordernis eines „mittelfristigen“ Weiterbaues - und damit der Ausschluss einer nur „längerfristigen“ Ausbauabsicht - ergibt sich auch aufgrund der Verpflichtung der Gemeinde zu einem Kostenvergleich: Die Kosten in dem einen Abschnitt dürfen nicht um mehr als ein Drittel höher sein als im anderen Abschnitt (BVerwG, Urteil vom 7.6.1996 - 8 C 30.94 -, juris). Der Kostenvergleich hängt ab von den prognostizierten Kosten. Eine Prognose wird naturgemäß immer ungenauer, je weiter der Ausbau der Reststrecke der Straße in die Zukunft verschoben wird. Dies verstärkt das Bedürfnis, den Ausbau der Abschnitte zeitlich nicht über Gebühr auseinanderzuziehen. Immerhin ist der auf das Gleichbehandlungsgebot zurückgehende Grundsatz der Beitragsgerechtigkeit zu beachten. So hat das Bundesverwaltungsgericht wiederholt darauf hingewiesen, dass das Beitragsrecht einen angemessenen Ausgleich von Vorteilen und Lasten anstrebt (Urteil vom 6.12.1996 - 8 C 32/95 -, juris) und dass die Grundstücke an der öffentlichen Einrichtung eine Solidargemeinschaft im Sinne einer Vorteilsgemeinschaft bilden. Es lässt sich im Falle einer Abschnittsbildung für die jeweilige öffentliche Einrichtung damit im Ergebnis ein Bedürfnis nach einem am Vorteilsgedanken und an der Beitragsgerechtigkeit orientierten solidarischen Ausgleich der Belastungsunterschiede auch in angemessener mittelfristiger zeitlicher Hinsicht feststellen.

Diesen Erfordernissen an einer zeitlich mittelfristigen Verwirklichung eines konkreten Bauprogramms genügt (auch) der Abschnittsbildungsbeschluss des Rates der Gemeine H. vom 5. Juli 2011 nicht. Ein Bauprogramm, das oben stehenden Anforderungen gerecht wird, lag dem Rat bei Beschlussfassung nicht vor. Weder der Beschlussvorlage noch dem Beschluss selbst lässt sich mit hinreichender Sicherheit entnehmen, ob die Gemeinde H. tatsächlich einen für eine Abschnittsbildung erforderlichen aktuellen Sanierungsbedarf für die gesamte Anlage gesehen und vor diesem Hintergrund (auch) einen Ausbau der weiteren nach Norden führenden Strecke geplant hat, also einen tatsächlichen Ausbaubedarf hinsichtlich der gesamten (erneuerungs- bzw. verbesserungsbedürftigen) Anlage gesehen hat, den sie - aus finanziellen Gründen - aber nicht im Rahmen einer einzigen Baumaßnahme, sondern eben strecken- bzw. abschnittsweise decken wollte oder aber, ob sie einen Ausbaubedarf faktisch allein im ausgebauten Bereich gesehen und verwirklicht hat. So heißt es in der Beschlussvorlage zur Abschnittsbildung vom 2. März 2011 zum grundsätzlichen Erfordernis einer Ausbauplanung für den Gesamtbereich der Straße, dass die G. vorliegend in der bekannten Art und Weise ausgebaut werden solle. Der Bereich, der derzeit nicht zum Ausbau vorgesehen sei, werde angesichts des Zustandes der Straße seitens der Verwaltung dahingehend eingeschätzt, dass dieser Bereich in ca. 10 bis 12 Jahren zum Ausbau bzw. zur Erneuerung anstehe. Es werde vorgeschlagen, den Gesamtausbau der G. so zu planen, dass der Folgeabschnitt in 10 bis 12 Jahren erneuert werde. Grundlage der Erneuerung sei die vorhandene Dimensionierung der Fahrbahn, was das Bauprogramm darstelle. Im Ratsbeschluss über die Abschnittsbildung selbst heißt es, dass für den weitergehenden Bereich der G. von der Einmündung der Straße J. bis zur Einmündung der Straße K. das Bauprogramm dahingehend festgelegt werde, dass vorgesehen sei, diese Straße in den vorhandenen Dimensionen in ca. 10 bis 12 Jahren zu erneuern. Der derzeitige Zustand umfasse keinen sofortigen Sanierungsbedarf, sodass eine Sanierung derzeit weder für die Gemeinde H. noch für die betroffenen Anlieger angemessen wäre.

Dass die Verwaltung den Zustand der Straße im nicht ausgebauten Bereich dahingehend eingeschätzt hat, dass dieser Bereich in ca. 10 bis 12 Jahren zum Ausbau bzw. zur Erneuerung ansteht und vor diesem Hintergrund dem Rat vorgeschlagen hat, den Gesamtausbau so vorzusehen, dass der Folgeabschnitt in 10 bis 12 Jahren erneuert wird, lässt die für eine wirksame Abschnittsbildung erforderliche konkrete mittelfristige Weiterbauabsicht nicht erkennen. Denn dies bringt lediglich zum Ausdruck, dass die Anlage in ihrem weiteren Verlauf in Richtung Norden in etwa 10 bis 12 Jahren zur Sanierung anstehen dürfte, was in dieser Allgemeinheit auf viele Straßen der Gemeinde zutreffen dürfte und deshalb ein - hier - gefordertes konkretes Bauprogramm (in zeitlicher Hinsicht) nicht zu ersetzen vermag. Die Aussage ist nicht mehr als eine bloße Zustandsbeschreibung. Hinsichtlich des nicht ausgebauten Bereichs der G. heißt es ausdrücklich, dass der derzeitige Zustand keinen sofortigen Sanierungsbedarf umfasse, sodass eine Sanierung derzeit weder für die Gemeinde H. noch für die betroffenen Anlieger angemessen wäre. Dies lässt eine konkrete mittelfristige Weiterbauabsicht bezogen auf diesen Bereich nicht hinreichend erkennen. Im Gegenteil, die Beschlusslage schließt derzeit für die nächsten 10 bis 12 Jahre einen weiteren Ausbau mangels Erforderlichkeit ausdrücklich aus. Eine rechtmäßige Abschnittsbildung durch den Rat der Gemeinde H. konnte auf dieser Grundlage deshalb nicht getroffen werden.

Der Abschnittsbildungsbeschluss genügt auch in sachlicher Hinsicht nicht den an ein Bauprogramm gestellten Anforderungen. Zwar bedarf es im Hinblick auf den Ausbau der Straße in gesamter Länge keiner schriftlichen Festlegung des Bauprogramms und erst recht keiner förmlichen Festlegung durch Satzung oder Beschluss, solange sich jedenfalls die Grundsatzentscheidung für den Ausbau einer Straße auf ganzer Länge nebst räumlicher Ausdehnung bzw. Umfang der geplanten Maßnahme auf andere Weise zweifelsfrei feststellen lässt. Es reicht dementsprechend aus, wenn das jeweilige Bauprogramm (bzw. dessen Umfang) konkludent durch den Abschluss von Verträgen oder formlos durch die Verwaltung festgelegt ist oder sich der Umfang der geplanten Maßnahme auf der Grundlage von Ausbauplänen ergibt, wobei aber Unklarheiten zu Lasten der Gemeinde gehen (vgl. VG Lüneburg, Urteil vom 21.5.2010 - 3 A 175/07 - unter Verweis auf Nds. OVG, Beschluss vom 29.8.2003 - 9 ME 421/02 -; OVG Schleswig, Urteile vom 21.10.2009 - 2 LB 15/09 - und vom 24.3.2010 - 2 LB 23/09 -, alle zitiert nach juris). Ein Bauprogramm muss aber jedenfalls über die - wie hier - bloße Bekundung der Absicht, eine bestimmte Anlage in der Zukunft auf ganzer Länge irgendwann (weiter) auszubauen bzw. zu erneuern, hinausgehen. Es hat einen hinreichenden gestalterischen Detaillierungsgrad aufzuweisen, anhand dessen später auch festgestellt werden kann, zu welchem Zeitpunkt die Verwirklichung des Bauprogramms abgeschlossen ist (vgl. VG Lüneburg, Urteil vom 21.5.2010 - 3 A 175/07 -, a.a.O.). Das Bauprogramm, das sich über den Abschnitt hinaus auf die gesamte Einrichtung bezieht, muss überdies dem Gemeinderat unterbreitet werden. Denn das Bauprogramm, das einen weiterführenden Ausbau der öffentlichen Einrichtung vorsieht, ist konstitutive Grundlage für den Abschnittsbildungsbeschluss als Ermessensentscheidung. Ein Gemeinderat, der einen Abschnittsbildungsbeschluss fassen würde, ohne über Inhalt und Umfang des weiterführenden Bauprogramms informiert zu sein, würde sein Ermessen über das Ob der Abschnittsbildung und das Wo der Abschnittsgrenzen von vornherein nicht ermessensgerecht ausüben können (vgl. VG Lüneburg, Urteil vom 21.5.2010 - 3 A 175/07 -, a.a.O.).

Weder dem Abschnittsbildungsbeschluss selbst noch der Beschlussvorlage lässt sich entnehmen, dass dem Rat der Gemeinde H. bei Beschlussfassung ein obigen Anforderungen entsprechendes Bauprogramm vorlag. Der Beschluss des Rates beschränkt sich im Wesentlichen auf die Aussage, dass ein Bauprogramm dahingehend festgelegt werde, dass vorgesehen sei, die Straße in den vorhandenen Dimensionen in ca. 10 bis 12 Jahren zu erneuern. Wenn der Beschluss vorsieht, dass ein Ausbau "in den vorhandenen Dimensionen" erfolgen solle, hätte es vor dem Hintergrund des aktuell vorhandenen unterschiedlichen Ausbaustandards im südlichen Bereich der Straße einerseits und im nördlichen Bereich der Straße andererseits bestreffend insbesondere die Gehweganlage und die Parkflächen zumindest einer Kostenprognose bedurft. Die wegen des Willkürverbots bei einer Abschnittsbildung (vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. A., § 14 Rn. 25 ff.; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 24.3.2010, a.a.O.) notwendige Prüfung, ob die Kosten des einen Abschnittes um mehr als 1/3 höher liegen als im anderen Abschnitt, ist ohne eine solche Prognose nicht möglich. Aus alledem folgt, dass die Beklagte die ausgebaute Teilstrecke der G. nicht im Wege der vom Rat der Gemeinde H. beschlossenen Abschnittsbildung abrechnen kann.

Der Ausbau der G. im südlichen Teilbereich ist auch nicht ohne Abschnittsbildung als sog. beitragsfähiger Teilstreckenausbau eigenständig abrechenbar. Insoweit mangelt es an einer ausdrücklichen Entscheidung der Gemeinde H..

Zwar kann ein sog. Teillängenausbau einer Straße ausreichen, die Erneuerung oder Verbesserung einer Straße in gesamter Länge anzunehmen mit der Folge, dass alle Grundstücke der gesamten öffentlichen Einrichtung bevorteilt und ihre Eigentümer zu Beiträgen heranzuziehen sind. So ist in der Rechtsprechung im Hinblick auf das Gebot einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung die Beitragsfähigkeit der auf einer Teilstrecke durchgeführten Erneuerungsmaßnahme für den Fall anerkannt, dass die Erneuerung nur in einem Teilbereich notwendig und für eine Erneuerung des nicht ausgebauten Reststücks unter keinem denkbaren Gesichtspunkt ein Bedürfnis besteht.  Der beitragsfähige Teilstreckenausbau setzt weiter voraus, dass das ausgebaute Teilstück in Relation zur gesamten öffentlichen Einrichtung einen nicht nur untergeordneten Teilbereich erfasst und die Gemeinde sowohl die Notwendigkeit eines nur teilweisen Ausbaus als auch Umfang sowie Beendigung der Baumaßnahmen deutlich macht. In einem solchen Fall begründet dann der Teilstreckenausbau eine Beitragspflicht auch für diejenigen Grundstücke, die wohl an der öffentlichen Einrichtung, nicht aber an der ausgebauten Teilstrecke liegen. Erforderlich ist, dass sich der Wirkungsbereich der Ausbaumaßnahme nicht nur auf die ausgebaute Teilstrecke beschränkt, sondern sich auf die gesamte Einrichtung erstreckt, so dass dann auch die nicht an der ausgebauten Teilstrecke gelegenen Grundstücke bevorteilt sind (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 11.7.2007 - 9 LC 262/04 -, juris; Beschluss vom 22.12.2009 - 9 ME 108/09 -, a.a.O.; VG Lüneburg, Urteil vom 21.5.2010 - 3 A 175/07 -, a.a.O.).

Die Abgrenzung eines beitragsfähigen Teilstreckenausbaus von der Abschnittsbildung lässt sich allein aus dem Bauprogramm herleiten. Wenn das gemeindliche Bauprogramm den weiteren Ausbau der Straße vorsieht, ist die Möglichkeit einer Abschnittsbildung eröffnet. Wenn das Bauprogramm einen weiteren Ausbau hingegen nicht vorsieht, sondern ausschließt, ist von einem Teilstreckenausbau auszugehen. Der Unterschied besteht in Folgendem: Der Ausbau eines Straßenabschnittes beinhaltet lediglich einen Teil von bereits vorhandenen weitergehenden Ausbauplänen im Hinblick auf die öffentliche Einrichtung und ist in eine bereits bestehende Gesamtplanung von vornherein eingebettet. Bei einem Teilstreckenausbau fehlen indessen solche weitergehenden, über den Teilstreckenausbau hinausgehenden Ausbaupläne. Im Gegenteil, solche Ausbaupläne werden von der Gemeinde verneint und bewusst ausgeschlossen, weil ein weitergehender Ausbaubedarf fehlt. Bei einem beitragsfähigen Teilstreckenausbau ist demzufolge zwingend ein Bauprogramm des Inhalts erforderlich, dass jenseits der Ausbaustrecke weitere Ausbaumaßnahmen gerade nicht stattfinden sollen. Nur so macht die Gemeinde die Notwendigkeit eines nur teilweisen Ausbaus auf der gesamten Straßenlänge deutlich. Ohne ein solches „negatives Bauprogramm“ (für den Rest der Strecke negativ) ist die Annahme eines beitragsfähigen Teilstreckenausbaus ausgeschlossen. Demgegenüber ist bei einer Abschnittsbildung ein „positives Bauprogramm“ (für den Rest der Strecke positiv) erforderlich mit der bewusst zum Ausdruck gebrachten Absicht eines weiteren Ausbaus. Deshalb - weil sich „positives“ und „negatives“ Bauprogramm ausschließen - kann nach Ansicht der Kammer ein unwirksamer Abschnittsbildungsbeschluss nicht dazu führen, einen beitragsfähigen Teilstreckenausbau anzunehmen. Die Gemeinde hat durch den Abschnittsbildungsbeschluss gerade ihre Absicht deutlich gemacht, dass sie die Baumaßnahmen auf der gesamten Strecke der öffentlichen Einrichtung noch nicht als beendet ansieht. Sie hat also ein „positives Bauprogramm“ und nicht ein „negatives Bauprogramm“ im Hinblick auf die Reststrecke aufgestellt. Ein positives Bauprogramm kann nicht in ein negatives Bauprogramm umgedeutet werden. Wenn sich das positive Bauprogramm - die Abschnittsbildung - als unwirksam erweist, kann es zwar „hinweggedacht“ werden, die dadurch entstehende „Lücke“ wird aber nicht automatisch geschlossen durch ein „hinzugedachtes“ negatives Bauprogramm. Das vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht geforderte Merkmal, dass die Gemeinde die Notwendigkeit eines nur teilweisen Ausbaus deutlich macht, ist bei einem (unwirksamen) Abschnittsbildungsbeschluss eben gerade nicht erfüllt (VG Lüneburg, Urteil vom 21.5.2010 - 3 A 175/07 -, a.a.O.; Beschluss vom 20.5.2009 - 3 B 93/08 -). Bei dem Ausbau der Straße nur in einer Teillänge und einem unwirksamen Abschnittsbildungsbeschluss kann deshalb nicht von einem beitragsfähigen Teilstreckenausbau ausgegangen werden (unklar insoweit Nds. OVG, Urteil vom 22.8.2011 - 9 LC 101/10 -).

Beim gemeindlichen Bauprogramm für einen Teilstreckenausbau  sind - genau wie beim Bauprogramm für einen Abschnitt - zeitliche Gesichtspunkte zu bedenken. Denn die Annahme eines beitragsfähigen Teilstreckenausbaus verbietet sich dann, wenn der Ausbau lediglich zeitlich gestreckt werden soll (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30.11.2009 - OVG 9 S 67.09 -, juris). Ob etwa dann, wenn - wie hier - zwei Teile einer einheitlichen Straße in einem Abstand von 10 bis 12 Jahren gestreckt ausgebaut werden sollen, ein beitragsfähiger Teilstreckenausbau angenommen werden kann, ist bisher noch nicht entschieden worden. Es stellt sich zum einen die Frage, ob „schon jetzt“ ein Teilstreckenausbau beitragsfähig sein kann, und - wenn dies bejaht werden kann - zum anderen die Frage, ob bei einem späteren Ausbau nach 10 bis 12 Jahren (wiederum) ein Teilstreckenausbau beitragsfähig sein kann. Da beim beitragsfähigen Teilstreckenausbau die gesamte Straße (oder die Teileinrichtung beim Kostenspaltungsbeschluss) als erneuert gilt und nach der bisherigen Rechtsprechung zur  Erneuerung - etwa was die Fahrbahnen betrifft - ein Erneuerungsbedarf erst nach 25 Jahren eintreten kann (jedenfalls nach der Abschreibungstabelle und Konten in der Kommunalverwaltung - Stand: 01.11.2008 -), stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage, ob bei einem jetzt durchgeführten und abrechenbaren Teilstreckenausbau für den Zeitraum einer neu in Gang gesetzten üblichen Nutzungsdauer für die gesamte Teileinrichtung weitere Ausbaumaßnahmen nicht mehr beitragsfähig sein können. Eine solche Betrachtung würde es ausschließen, bei einem gestreckten Ausbau, der 10 Jahre überschreitet, aber unterhalb von 25 Jahren liegt, hinsichtlich der Reststrecke eine abermalige Beitragsfähigkeit unter dem Gesichtspunkt eines erneuten Teilstreckenausbaus anzunehmen. Ob es richtig ist, bei einem Teilstreckenausbau, der „schon jetzt“ beitragsfähig ist, die übliche Nutzungsdauer der Teileinrichtung oder der Straße insgesamt neu in Gang zu setzen mit der Folge, zeitlich vor Ablauf der erneuten üblichen Nutzungsdauer liegende Ausbaumaßnahmen als nicht beitragsfähig anzusehen, oder aber hingegen die übliche Nutzungsdauer nur für den erneuerten Teilbereich als maßgeblich anzusehen, hinsichtlich des noch nicht ausgebauten Restes hingegen bei der üblichen Nutzungsdauer an die vorhergehende Ausbaumaßnahme gerade an dieser Strecke anzuknüpfen, oder aber schließlich das Kriterium der üblichen Nutzungsdauer bei einem Teilstreckenausbau ganz aufzugeben, bedarf für den vorliegenden Fall keiner abschließenden Entscheidung. Denn es fehlt jedenfalls - wie oben dargelegt - an einem konkreten Bauprogramm bzw. einer widerspruchsfreien Willensbildung der Gemeinde, wonach für eine durchgehende Erneuerung oder Verbesserung der G. unter keinem denkbaren Gesichtspunkt ein Bedürfnis besteht. Die Gemeinde hat insoweit weder die Notwendigkeit eines nur  teilweisen Ausbaus noch die Beendigung der Baumaßnahme hinreichend deutlich gemacht. Sie hat vielmehr durch den Abschnittsbildungsbeschluss zu erkennen gegeben, dass sie sich hinsichtlich der Straße nicht auf einen Teilstreckenausbau beschränken wollte.

Auf die übrigen von den Klägern aufgeworfenen Fragen kommt es nach alledem nicht mehr entscheidungserheblich an.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

Die Berufung war gem. § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO zuzulassen. Die Rechtssache hat im Hinblick auf die Abgrenzung einer wirksamen Abschnittsbildung von einem beitragsfähigen Teilstreckenausbau, vor allem wegen der an das geforderte weitergehende Bauprogramm zu stellenden Anforderungen sowohl in inhaltlicher als auch in zeitlicher Hinsicht, grundsätzliche Bedeutung. Zudem weicht die Entscheidung der Kammer von der Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 28. Januar 2014 im vorangegangenen Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes (9 ME 114/13) ab, worin der Senat - anders als die erkennende Kammer - die von den Klägern gegenüber einer wirksamen Abschnittsbildung vorgetragenen Bedenken jedenfalls im Hinblick auf den (zweiten) Abschnittsbildungsbeschluss vom 5. Juli 2011 und die danach geplante Fortsetzung des Ausbaus der G. über den bereits ausgebauten Abschnitt hinaus binnen 10 bis 12 Jahren in den vorhandenen Dimensionen nicht geteilt hat.