Die Beteiligten streiten um eine Verfügung des Beklagten, mit der der Klägerin die Sammlung von Verpackungen aus Papier/Pappe, Glas sowie Verkaufsverpackungen aus Metallen, Kunst- und Verbundstoffen im Zuständigkeitsgebiet des Beklagten (Stadt und Landkreis Celle) untersagt worden ist.

Die Klägerin ist ein Entsorgungsfachbetrieb und hatte im Zuständigkeitsbereich des Beklagten mehr als 200 Container für die Sammlung der o.g. Stoffe aufgestellt. Die Container waren im Wesentlichen in der Nähe von Wohnanlagen platziert worden. Mit Bescheid vom 8. Februar 2002 forderte der Beklagte die Klägerin auf, sämtliche im Zuständigkeitsgebiet des Zweckverbandes Abfallwirtschaft Celle bei privaten Haushaltungen aufgestellten Sammelbehälter für Verpackungen zu entfernen und die gewerbliche Sammlung von Abfällen aus privaten Haushaltungen im Gebiet des Beklagten einzustellen. Gleichzeitig ordnete der Beklagte die sofortige Vollziehung an und drohte ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,-- EUR an. Zur Begründung heißt es in dem angefochtenen Bescheid, mit ihrer Sammeltätigkeit verstoße die Klägerin gegen § 13 Abs. 1 Satz 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-AbfG) und gegen § 6 Abs. 3 der Verpackungsverordnung (VerpackV). Die Klägerin habe trotz Aufforderung nicht nachgewiesen, dass sie tatsächlich Verpackungen im Auftrag des Versandhandels einsammle. Die geforderten Hinweise an den entsprechenden Waren und in den Katalogen seien ebenfalls nicht belegt. Im Übrigen seien die Sammelbehälter tatsächlich in keiner Weise durch schriftliche Hinweise gekennzeichnet, die die beabsichtigte Nutzung auf Verpackungen des Versandhandels beschränke.

Die Klägerin legte gegen die Verfügung Widerspruch ein und beantragte die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs durch das Gericht. Mit Beschluss vom 23. April 2002 (2 B 22/02) lehnte die erkennende Kammer diesen Antrag mit der Begründung ab, die Klägerin habe nicht hinreichend glaubhaft gemacht, sie unterhalte vertragliche Beziehungen zu Selbstentsorgern, die ihrerseits vom Versandhandel beauftragt worden seien, im Bereich des Beklagten in zumutbarer Entfernung zum Endverbraucher Rücknahmemöglichkeiten zu gewährleisten. Auf die Beschwerde der Klägerin änderte das Oberverwaltungsgericht Lüneburg mit Beschluss vom 25. Juni 2002 (7 ME 96/02) den Beschluss der Kammer ab und stellte die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Klägerin bis zum Erlass des Widerspruchsbescheides wieder her und lehnte den Antrag im Übrigen ab.

Mit Widerspruchsbescheid vom 29. Juli 2002 wies die Bezirksregierung Lüneburg den Widerspruch der Klägerin zurück und führte zur Begründung aus, zu der zentralen Frage, ob die Entsorgung des Verpackungsmaterials im Auftrag von Versandhandelsunternehmen erfolge, seien trotz umfangreichen Schriftverkehrs keine eindeutigen Beweise vorgelegt worden. Eine Entsorgung von Verpackungsabfällen aus dem Versandhandel wäre nur zulässig, wenn nachweisbar die Kataloge oder Warensendungen Hinweise auf die Rücknahme der Verpackungen enthielten, die Art der Rückgabemöglichkeiten für den Endverbraucher geregelt sei und eine vertragliche Vereinbarung zwischen der Klägerin und den Versandhandelsfirmen über den Umfang der Entsorgungsleistungen bestehe. Die dazu vorgelegten Unterlagen und Auskünfte reichten nicht aus, so dass die Ausnahmeregelungen des § 6 Abs. 1 Satz 7 VerpackV nicht zum Zuge kämen. Der Beklagte habe Ende Juni/Anfang Juli den Inhalt von Papierbehältern, die von der Klägerin aufgestellt  worden seien, kontrolliert. Diese seien weit überwiegend (90 %) mit Zeitungen und Zeitschriften sowie Tiefkühlkostverpackungen gefüllt gewesen. Verpackungen, die eindeutig dem Versandhandel zugeordnet werden könnten, seien nicht festgestellt worden. Die in den Containern jetzt angebrachten Aufkleber mit dem Hinweis auf die ausschließliche Benutzung für Verpackungen aus dem Versandhandel seien nicht annähernd ausreichend und geeignet, die Fehlbenutzung zu reduzieren, wie sich bei den Kontrollen ergeben habe. Obwohl einige der Behälter bereits mit den neuen Aufklebern versehen gewesen seien, habe sich der Inhalt nicht von denen ohne Aufkleber unterschieden. Hinzu komme, dass im Frühjahr dieses Jahres in einigen Wohnanlagen im Auftrag der Vermieter Handzettel verteilt worden seien, nach denen in die Behälter mit dem blauen Deckel nicht nur Verpackungen aus Papier und Pappe, sondern vor allem auch Zeitungen und Zeitschriften eingeworfen werden sollten. Unstreitig seien Zeitschriften und Zeitungen Abfälle aus privaten Haushaltungen, die der Überlassungspflicht gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger unterlägen. Die gewerbliche Sammlung dieser Abfälle durch die Klägerin sei gesetzeswidrig.

Nach Zustellung des Widerspruchsbescheides beantragte die Klägerin erneut vorläufigen Rechtsschutz. Diesen Antrag lehnte die erkennende Kammer mit Beschluss vom 14. August 2002 (2 B 71/02) mit der Begründung ab, der zulässige Abänderungsantrag habe keinen Erfolg, weil sich neue Tatsachen im Widerspruchsverfahren nicht ergeben hätten, so dass ein Anspruch auf Abänderung nicht gegeben sei. Die dagegen eingelegte Beschwerde wies das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 30. September 2002 (7 ME 175/02) zurück

In der Folgezeit hat der Beklagte, der mit Bescheid vom 30.4.2002 die Ersatzvornahme angedroht hatte, die streitigen Container entfernt.

Zur Begründung ihrer am 2. August 2002 erhobenen Klage trägt die Klägerin im Wesentlichen vor, sie sei Auftragnehmerin von verschiedenen Selbstentsorgersystemen für Verkaufsverpackungen. Diese Selbstentsorgersysteme hätten Rücknahmemöglichkeiten für solche Gewerbetreibende entwickelt, die hinsichtlich der von ihnen in den Verkehr gebrachten Verkaufsverpackungen einer Rücknahmepflicht unterlägen. Die Selbstentsorgersysteme seien ihrerseits Vertragspartner von Gewerbetreibenden, die ihre Waren an Endkunden versendeten. Die Selbstentsorgersysteme gewährleisteten bei ihren Kunden, eine möglichst hohe Rücknahmequote hinsichtlich der in den Verkehr gebrachten Verkaufsverpackungen zu erzielen und hätten ihrerseits sie - die Klägerin - beauftragt, die Einsammlung dieser Verkaufsverpackungen vorzunehmen. In den mit den Selbstentsorgersystemen geschlossenen Verträgen hätte sie die Verpflichtung übernommen, an den im Vertrag genannten Stellen die Möglichkeit vorzuhalten, Verkaufsverpackungen einzusammeln. Zu diesen Stellen zählten auch die von dem Beklagten in der Untersagungsverfügung erwähnten Aufstellplätze. Sie unterhalte vertragliche Beziehungen zu den Selbstentsorgersystemen der Firmen Belland Vision, Selbstentsorger-net und Vereinigung für Wertstoffrecycling AG. Die Firma Belland Vision verfüge über enge Kundenbeziehungen zu verschiedenen Drogerieketten, u.a. die Schlecker-Drogeriemärkte, die Rossmann-Drogeriemärkte, die DM-Märkte sowie die Müller-Drogeriemärkte. Hierbei handele es sich um Drogerien, die sehr umfangreich über das Internet auch im Versandhandel tätig seien. Zu den Kunden der Firma Selbstentsorger-net gehörten u.a. die Firmen Adler Moden, Adler Modemärkte, New Yorker, Staples, Beuthin, Behrens und Haltermann (Kaufring), Libri-Buchversand und andere. Schließlich sei sie auch Subunternehmerin der drittbeauftragten Repoint GmbH, die mit dem Selbstentsorgersystem Landbell AG vertragliche Beziehungen unterhalte. Die Landbell AG sei u.a. Vertragspartner des größten Infusionslieferanten in Deutschland (Firma Braun, Melsungen), der vielfältig bettlägerige Patienten mit Medikamenten versorge. Auch hierbei fielen rücknahmepflichtige Verkaufsverpackungen an. Sämtliche Selbstentsorgersysteme verfügten über einen vielfältigen Kundenstamm, der in erheblichem Umfang Verkaufsverpackungen aus dem Versandhandel in den Verkehr bringe.

In § 13 Abs. 3 Nr. 1 KrW-AbfG sei klar herausgestellt, dass Verkaufsverpackungen keiner Andienungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger unterlägen. Es gebe kein Exklusivrecht oder Monopolerfassungssystem des Beklagten, das dieser beanspruchen wolle. Die Bundesregierung habe mit der Novellierung der Verpackungsverordnung gerade beabsichtigt, den Wettbewerb zu fördern. Sie - die Klägerin - habe durch die deutlich sichtbar angebrachten Aufkleber auf den Behältern alles ihr mögliche getan, um etwaige Fehlwürfe zu vermeiden. Soweit der Endverbraucher Verpackungen in die dafür bereitgestellten Behälter werfe, die nicht von Lizenzpartnern der Selbstentsorger stammten, seien diese dennoch verpflichtet, auch diese Abfälle abzunehmen. Sie dürften sogar dem eigenen Mengenstrom zugerechnet werden.

Sie sei auch nicht die richtige Adressatin für die Ordnungsverfügungen des Beklagten. Sie könne nur im Rahmen des ihr Möglichen auf ihre Sammeltätigkeit hinweisen. Dies tue sie durch Aufkleber und andere Hinweise. Die entsprechenden Hinweise für die Verbraucher, welche Verkaufsverpackungen wo zu entsorgen seien, müssten jedoch die Unternehmen selbst als auch die Selbstentsorger geben. Da sie als Vertragspartnerin der Selbstentsorger für diese nur Dienstleisterin in dem Sinne sei, dass sie letztlich die Entsorgung der Abfälle vornehme, könne ihr ein etwaiges systemwidriges Verhalten der Selbstentsorger oder der Unternehmen nicht zugerechnet werden. Sofern die jeweiligen Unternehmen keine entsprechenden Hinweise in ihren Katalogen oder Warensendungen erstellten, könne dies ihr nicht angelastet werden. Sie könne als „letztes Glied“ dieser Vertragskette nur für ihre eigenen Verpflichtungen einstehen.

Soweit der Beklagte vortrage, die aufgestellten Behältnisse seien zu groß und demnach eindeutig auf das Sammeln von Papier und Pappe ausgerichtet, handele es sich um eine bloße Unterstellung. Sie habe zunächst kleinere Behältnisse aufgestellt. Im Laufe der Zeit habe sich gezeigt, dass sie jedoch stets überfüllt gewesen seien und umherfliegende Abfälle die Umwelt verschmutzten. Daher sei sie dazu übergegangen, größere Behälter aufzustellen.

In zwei Entscheidungen habe das Landgericht Lübeck entschieden, dass ihre Vorgehensweise zulässig sei und in Einklang mit den abfallrechtlichen Vorschriften stehe. Die dortige Vorgehensweise unterscheide sich nicht von der Vorgehensweise im Bereich des Beklagten. Das VG Schleswig habe mit Urteil vom 24.10.2003 (4 A 71/01), dessen Urteilsgründe noch nicht vorlägen, einer Klage in einer Parallelangelegenheit stattgegeben. In der mündlichen Verhandlung habe das Verwaltungsgericht die Auffassung vertreten, der Bereich der Verkaufsverpackungen sei durch § 13 Abs. 3 Nr. 1 KrW-/AbfG dem Zugriff der Abfallbehörden entzogen, so dass diesen insoweit keine Eingriffsermächtigung zur Seite stünde, Vorgaben aus der Verpackungsverordnung zu überwachen. Da Verkaufsverpackungen nicht überlassungspflichtig seien, könne die Abfallbehörde nicht unmittelbar auf die Art und Weise der Einsammlung zugreifen. Nach der Verpackungsverordnung komme es nicht darauf an, für wie viele Versandhandelsunternehmen die Klägerin über die zwischengeschalteten Selbstentsorgersysteme tätig sei. Es genüge, dass die Klägerin überhaupt beauftragt sei, Verkaufsverpackungen aus dem Versandhandel einzusammeln.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 8. Februar 2002 in der durch Verfügung vom 30. April 2002 geänderten Fassung und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Lüneburg vom 29. Juli 2002 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er verweist zur Begründung auf die angefochtenen Bescheide und die Beschlüsse im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes und trägt ergänzend vor, die Klägerin nehme für die Rechtmäßigkeit ihres Handelns die Sonderregelungen in § 6 Abs. 1 Satz 6 VerpackV für die Rücknahme von Verkaufsverpackungen im Versandhandel in Anspruch. Die Voraussetzungen dieser Sonderregelungen lägen nicht vor. Die Klägerin benutze sie als Vorwand, um die Regelungen des § 6 Abs. 3 VerpackV sowie die Überlassungspflicht des § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-AbfG zu unterlaufen. Eine Tätigkeit für den Versandhandel liege nicht vor. Die Klägerin habe Fragmente verschiedener Verträge mit Dritten vorgelegt, die ihrerseits von namhaften Firmen des Versandhandels mit der Erbringung der Leistungen beauftragt worden sein sollen. Es sei zwar richtig, dass sich der Versandhandel als Vertreiber von Verpackungen gemäß § 11 VerpackV zur Erfüllung seiner Pflichten Dritter bedienen könne. Außer der Behauptung der Klägerin fehle jedoch jeglicher Nachweis für Vertragsbeziehungen zwischen den Dritten und dem Versandhandel. Auf einen derartigen Nachweis könne nicht verzichtet werden. Der Vertrag mit der Firma Belland Vision sei nur unvollständig vorgelegt. Es fehlten insbesondere Regelungen für die Region, in der die Klägerin tätig werden solle. Bereits jetzt könne festgehalten werden, dass nach § 2 Satz 1 des Vertrages die Klägerin mit der Gestellung von Erfassungsbehältern sowie mit der Erfassung von Mengen und zulässigen Fehlwürfen beauftragt sei, „die bei Großverbrauchern im Marktsegment Außer-Haus-Konsum anfallen“. Die beanstandeten Behälter seien vor Wohnanlagen aufgestellt und stünden somit nicht Großverbrauchern zur Verfügung. Die Klägerin werde daher nicht in Erfüllung dieses Vertrages tätig. Auch der Vertrag mit der Firma P + P sei unvollständig. Er könne schon deshalb nicht Grundlage der beanstandeten Tätigkeit der Klägerin sein, da er nur befristet für die Zeit vom 1.1. bis 31.12.2001 geschlossen worden sei. Der weiter vorgelegte Vertrag belege keine vertraglichen Beziehungen zwischen der Firma Landbell und der Firma Braun in Melsungen, andererseits auch nicht, dass die Klägerin Subunternehmerin der drittbeauftragten Repoint GmbH sei.

Darüber hinaus sei weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die Versandhandelsfirmen, für die die Klägerin im Ergebnis tätig sein wolle, in der Warensendung und den Katalogen auf die Rückgabemöglichkeiten bei der Klägerin hinweise. Diese Verpflichtung sei nicht nur eine reine Obliegenheit. Werde sie nämlich nicht erfüllt, könne der Endverbraucher keine Kenntnis von der separaten, eigenständigen Entsorgungsverpflichtung des Versandhandels haben, mit der Folge, dass die Verordnungsregeln obsolet wären, würden doch die Versandhandelsverpackungen vom Verbraucher dann behandelt wie vergleichbare andere Verpackungen auch.

Lägen danach die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 Satz 6 VerpackV nicht vor, handelt die Klägerin ausschließlich auf eigene Rechnung, was ihr nicht gestattet sei. Soweit es um die Erfassung von Zeitschriften und Zeitungen gehe, werde die Überlassungspflicht des § 13 Abs. 1 KrW-AbfG unterlaufen. Diese entfalle auch nicht nach § 13 Abs. 3 KrW-AbfG, da einer derartigen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Diese bestünden darin, dass er im Rahmen seines Entsorgungssystems seit Anfang des Jahres 2002 eine Papiertonne anbiete. Seit die Klägerin im Zweckverbandsgebiet tätig sei, seien zahlreiche Bestellungen für Papiertonnen unter Hinweis auf diese Tätigkeit storniert worden. Da das gesamte Entsorgungssystem durch Abfallgebühren finanziert werde und die Höhe dieser Einnahmen an die Benutzung der Abfallbehälter gekoppelt sei, müsse jede nicht erwirtschaftete Einnahme von den anderen Gebührenzahlern getragen werden. Gerade dies zu unterbinden, sei das überwiegende öffentliche Interesse, dass der gewerblichen Sammlung der Klägerin entgegenstehe. Die gewerbliche Sammlung der Klägerin beeinträchtige die wirtschaftliche Auslastung des bestehenden Abfallentsorgungssystems.

Soweit es um die Erfassung von Verpackungen gehe, entfalle zwar wegen § 13 Abs. 3 Satz 1 KrW-AbfG die Überlassungspflicht, da diese Abfälle den Rücknahmepflichten des § 6 VerpackV unterlägen. Daraus ergebe sich aber nicht die Zulässigkeit der durchgeführten Sammlung. Die Rücknahmeverpflichtung des § 6 Abs. 1 VerpackV von Herstellern und Vertreibern entfalle nur dann, wenn diese sich an einem flächendeckenden System im Sinne von § 6 Abs. 3 VerpackV beteiligten, das mit dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, in dessen Bereich es eingerichtet werde, abgestimmt sei. Ein derartiges System betreibe die Klägerin nicht.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.