Gründe

I.

Der Antragsteller begehrt im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes die vorübergehende Verlängerung der Erlaubnis zur Ausübung des ärztlichen Berufs.

Der Antragsteller studierte von B. bis C. an der medizinischen Fakultät der Universität des Saarlandes Medizin und beteiligte sich zugleich am Aufbau und an der Inbetriebnahme einer Industriehühnerfarm im Iran. Im Jahr 1989 bestand er die Ärztliche Vorprüfung und im Jahr 1992 den Ersten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung. Den Zweiten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung bestand er im Jahr 1998 endgültig nicht. Im Anschluss absolvierte er unter Anrechnung seiner in Deutschland erbrachten Studienzeiten und -leistungen ein Medizinstudium an der medizinischen Fakultät der Universität in Teheran, das er im Januar 2005 abschloss. Von Februar 2005 bis Mai 2007 war er als Arzt für Allgemeinmedizin an einem Krankenhaus in Teheran tätig.

Am 14. August 2007 beantragte er erstmals eine befristete Erlaubnis zur ärztlichen Berufsausübung gemäß § 10 BÄO, um als Assistenzarzt im Krankenhaus in A. arbeiten zu können. Aus dem beigefügten Lebenslauf ergab sich unter dem Punkt „Schulische und berufliche Ausbildung“, dass er D. Abitur gemacht habe, von B. bis E. Tiermedizin im Iran studiert und von E. bis F. eine Industriehühnerfarm im Iran aufgebaut und betrieben sowie von F. bis G. Humanmedizin in Teheran studiert habe. Die Erlaubnis zur ärztlichen Berufsausübung wurde ihm unter dem 5. September 2007 für die Zeit vom 17. September 2007 bis zum 16. September 2009 gewährt.

Ab dem 1. Oktober 2008 arbeitete der Antragsteller aufgrund der ihm erteilten und mehrfach - zuletzt mit Bescheid vom 30. August 2012 bis zum 30. September 2016 - verlängerten vorläufigen Berufserlaubnis als Arzt in der H. klinik I.. Mit Schreiben vom 28. Juni 2012 beantragte der Antragsteller beim Antragsgegner, ihm die Approbation als Arzt zu erteilen, woraufhin dieser weitere Unterlagen anforderte. Mit Schreiben vom 1. September 2013 beantragte der Antragsteller erneut, ihm die Approbation als Arzt zu erteilen, und fügte diesem Antrag die vom Antragsgegner zuvor geforderten Unterlagen bei. Aus dem ebenfalls beigefügten Lebenslauf vom 17. Oktober 2013 ergab sich, dass der Antragsteller bereits zuvor in Deutschland Medizin studiert hatte. Das Nichtbestehen des Zweiten Abschnittes der Ärztlichen Prüfung wurde nicht erwähnt. Am 11. März 2014 lehnte der Antragsgegner den Antrag auf Erteilung der Approbation mit der Begründung ab, dass der Antragsteller den Zweiten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung endgültig nicht bestanden habe und deshalb die Erteilung der Approbation gemäß § 3 Abs. 1 Satz 7 BÄO nicht in Betracht komme. Gegen diesen Bescheid legte der Antragsteller keine Rechtsmittel ein.

Mit Schreiben vom 28. Mai 2016 stellte der Antragsteller einen weiteren Antrag auf Verlängerung der Berufserlaubnis, auf Erteilung der Approbation sowie hilfsweise auf Wiederaufnahme des Approbationserteilungsverfahrens. Mit Bescheid vom 7. September 2016 lehnte der Antragsgegner die Anträge ab.

Am 26. September 2016 hat der Antragsteller den vorliegenden Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt und am 4. Oktober 2016 Klage erhoben (Az. 5 A 290/16).

Der Antragsteller beantragt,

die dem Antragsteller durch Bescheid vom 30. August 2012 befristet bis zum 30. September 2016 erteilte Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufes in Niedersachsen über den 30. September 2016 hinaus bis zur rechtskräftigen Entscheidung über den im Hauptsacheverfahren gestellten Antrag auf Erteilung einer bis zur Erlangung der Approbation befristeten Berufserlaubnis zu verlängern.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abzulehnen.

II.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg. Der zulässige Antrag ist unbegründet.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (Sicherungsanordnung). Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (Regelungsanordnung). Beide Formen der einstweiligen Anordnung setzen neben einer besonderen Eilbedürftigkeit der begehrten Anordnung (Anordnungsgrund) voraus, dass der Antragsteller mit Wahrscheinlichkeit einen Anspruch auf die begehrte Anordnung hat (Anordnungsanspruch). Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch sind glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).

Dem Wesen und Zweck des Verfahrens entsprechend kann das Gericht mit einer einstweiligen Anordnung grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und dem jeweiligen Antragsteller nicht schon in vollem Umfang das gewähren, was Klageziel des Hauptsacheverfahrens wäre. Begehrt der Antragsteller die Vorwegnahme der Hauptsacheentscheidung, so kommt die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes - mit Rücksicht auf die verfassungsrechtliche Garantie effektiven Rechtsschutzes (vgl. Art. 19 Abs. 4 GG) - ausnahmsweise dann in Betracht, wenn ein Obsiegen im Hauptsacheverfahren mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist und ein Abwarten in der Hauptsache für den Antragsteller schwere und unzumutbare, nachträglich nicht mehr zu beseitigende Nachteile zur Folge hätte (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.11.2013 - 6 VR 3.13 -, juris, Rn. 5 m.w.N.; VG Berlin, Beschl. v. 27.04.2016 - 6 L 246.16 -, juris, Rn. 16).

Der Antrag des Antragstellers ist an den erhöhten Anforderungen zu messen, die für eine Vorwegnahme der Hauptsache gelten. Diese besonderen Voraussetzungen gelten auch dann, wenn die begehrte Rechtsposition im Wege der einstweiligen Anordnung zunächst nur für einen befristeten Zeitraum beansprucht wird (vgl. VG Berlin, Beschl. v. 27.04.2016 - 6 L 246.16 -, juris, Rn. 17). Auch hier würde das Gericht den Antragsteller im Fall einer Stattgabe vorübergehend so stellen, als ob er in der Hauptsache obsiegt hätte (vgl. Hess. VGH, Beschl. v. 03.03.2016 - 4 B 403/16 -, juris, Rn. 9).

Der Antragsteller hat weder einen Anordnungsanspruch (1.) noch einen Anordnungsgrund (2.) glaubhaft gemacht.

1. Der Antragsteller hat nach der im Eilverfahren ausreichenden, aber auch erforderlichen summarischen Prüfung keinen Anspruch auf Erteilung der vorübergehenden Erlaubnis zur Ausübung des ärztlichen Berufs nach § 10 Abs. 1 der Bundesärzteordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. April 1987 (BGBl. I S. 1218), zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes zur Umsetzung der RL 2013/55/EU vom 18. April 2016 (BGBl. I S. 886) - BÄO. Demnach kann die Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs auf Antrag Personen erteilt werden, die eine abgeschlossene Ausbildung für den ärztlichen Beruf nachweisen. Zwar ist aufgrund der vorgelegten Dokumente aus dem Iran davon auszugehen, dass der Antragsteller über eine abgeschlossene ärztliche Ausbildung verfügt. Allerdings ist die Erteilung der Erlaubnis nach § 10 Abs. 1 Satz 1 BÄO aufgrund der zeitlichen Beschränkung in § 10 Abs. 2 Satz 2 BÄO ausgeschlossen, wonach die Erlaubnis nur widerruflich und nur bis zu einer Gesamtdauer der ärztlichen Tätigkeit von höchstens zwei Jahren erteilt oder verlängert werden darf. Dem Antragsteller wurde aber bereits seit dem Jahr 2007, mithin seit neun Jahren, eine Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs erteilt bzw. verlängert.

Die in § 10 Abs. 2 Satz 2 BÄO normierte Befristung auf höchstens zwei Jahre kann auch nicht nach § 10 Abs. 3 Satz 1 BÄO verlängert werden. Nach dieser Vorschrift darf die Erlaubnis ausnahmsweise über den Zeitraum von zwei Jahren hinaus im besonderen Einzelfall oder aus Gründen der ärztlichen Versorgung verlängert werden, wenn eine Approbation wegen Fehlens der Voraussetzungen nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BÄO nicht erteilt werden kann. Nach Sinn und Zweck ist § 10 Abs. 3 Satz 1 BÄO so auszulegen, dass er nur Fälle betrifft, in denen am Ende einer Prüfung eine Approbation nicht erteilt werden kann, weil keine anerkennungsfähige Ausbildung vorliegt (vgl. Haage, Bundesärzteordnung, 1. Aufl. 2013, § 10 Rn. 7). Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BÄO ist grundsätzlich eine Voraussetzung für die Approbation ein mindestens sechsjähriges Hochschulstudium der Medizin inklusive praktischer Ausbildung in Krankenhäusern oder geeigneten Einrichtungen der ärztlichen Krankenversorgung sowie das Bestehen der Ärztlichen Prüfung im Geltungsbereich der Bundesärzteordnung. Vorliegend scheitert eine Approbation des Antragstellers jedoch nicht allein an dem in Teheran und somit nicht in Deutschland abgeschlossenen Medizinstudium, sondern vielmehr an dem endgültigen Nichtbestehen der ärztlichen Prüfung in der Bundesrepublik. Denn nach § 3 Abs. 1 Satz 7 BÄO wird eine Approbation nicht erteilt, wenn eine ärztliche Prüfung oder ein Abschnitt der ärztlichen Prüfung nach der Rechtsverordnung gemäß § 4 Abs. 1 endgültig nicht bestanden wurde. Der Antragsteller hat zwar im Jahr 1992 den Ersten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung bestanden, im Frühjahr 1998 aber den Zweiten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung endgültig nicht bestanden. Somit ist für den Antragsteller ausgeschlossen, eine Approbation in Deutschland zu erhalten, womit nach § 10 Abs. 3 Satz 1 BÄO zugleich einhergeht, dass die Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs nur für maximal zwei Jahre erteilt werden kann.

Etwas anderes folgt auch nicht aus § 3 Abs. 1 Satz 8 BÄO, nach dem Satz 7 keine Anwendung findet, wenn der Antragsteller einen nach der Richtlinie 2005/36/EG anzuerkennenden Ausbildungsnachweis besitzt. Einen solchen Ausbildungsnachweis besitzt der Antragsteller jedoch nicht. Denn die Richtlinie 2005/36/EG über die Anerkennung von Berufsqualifikationen führt lediglich dazu, dass innerhalb der Europäischen Union erworbene Berufsqualifikationen von den anderen Mitgliedstaaten anerkannt werden müssen. Somit kann nach endgültigem Nichtbestehen in Deutschland auch dann eine Approbation erreicht werden, wenn zum Beispiel nach einem kompletten Medizinstudium im EU-Ausland dort eine entsprechende Qualifikation erworben wurde (vgl. Haage, a.a.O., § 3 Rn. 13). Der Antragsteller hat seine Qualifikation jedoch im Iran erworben, so dass diese nicht nach der Richtlinie 2005/36/EG von den Mitgliedstaaten der Europäischen Union anzuerkennen ist. Die Anerkennung als gleichwertig nach § 3 Abs. 3 BÄO ist nicht möglich, weil dies durch § 3 Abs. 1 Satz 7 BÄO ausgeschlossen ist.

Es kann offenbleiben, ob durch diese Regelung eine Inlandsdiskriminierung derart eintritt, dass deutsche Ausbildungen in diesen Fällen nicht zu einem anerkennungsfähigen Ausbildungsabschluss führen können, wohl aber solche aus EU-Staaten (so Haage, a.a.O., § 3 Rn. 13). Denn beim Antragsteller geht es gerade nicht um die Anerkennung eines in Deutschland, in der EU, im EWR oder einem Drittstaat i.S.d. § 3 Abs. 1 Satz 6 BÄO erworbenen Abschlusses, sondern um einen im Iran erworbenen Abschluss, für den nach der Richtlinie 2005/36/EG gerade keine Verpflichtung zur Anerkennung durch die Bundesrepublik Deutschland besteht. Folglich handelt es sich vorliegend auch nicht um einen Fall der Inländerdiskriminierung, da EU-Ausländer mit einem entsprechenden iranischen Abschluss nach endgültigem Nichtbestehen der Ärztlichen Prüfung in Deutschland ebenfalls keine Möglichkeit der Erteilung einer Approbation hätten. Die Regelung wird insoweit unterschiedslos angewendet, als sie nicht an die Staatsangehörigkeit anknüpft. Dass der Antragsteller nach seiner ärztlichen Ausbildung im Iran dort als Arzt tätig sein darf, führt zu keiner anderen Bewertung, da es sich insoweit um eine Angelegenheit des Iran handelt, jemandem, der in Deutschland die Ärztliche Prüfung endgültig nicht bestanden hat, die Erlaubnis zu erteilen, als Arzt tätig zu sein.

Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Vorschrift des § 3 Abs. 1 Satz 7 BÄO und die mit dieser Regelung verbundene Nichterteilung der Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs den Antragsteller in seinem Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt. Die Ärztliche Prüfung, die nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 BÄO eine Voraussetzung für die Approbation als Arzt bildet, ist eine subjektive Zulassungsvoraussetzung, durch die in das Grundrecht der Berufsfreiheit eingegriffen wird (vgl. BVerfG, Urt. v. 11.06.1958 - 1 BvR 596/56 -, juris, Rn. 75 ff.; Nds. OVG, Beschl. v. 23.04.2012 - 8 LA 45/11 -, juris, Rn. 8). Das gleiche gilt für den Ausschluss der Approbation für den Fall, dass die Ärztliche Prüfung in Deutschland endgültig nicht bestanden worden ist. Das Erfordernis - selbst strenger - Qualifikationsnachweise ist jedoch durch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG gedeckt. Die Gesundheit der Bevölkerung ist ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.03.1989 - 1 BvR 1033/82, 1 BvR 174/84 -, juris, Rn. 66 m.w.N.). Dessen Schutz rechtfertigt bei Ärzten strenge fachliche Maßstäbe und sogar einen gewissen „Überschuss" an Ausbildungs- und Prüfungsanforderungen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.03.1989 - 1 BvR 1033/82, 1 BvR 174/84 -, juris, Rn. 66 m.w.N.). Dementsprechend ist es gerechtfertigt, Studierende, die durch das endgültige Nichtbestehen einer Prüfung ihre Ungeeignetheit für den ärztlichen Beruf erwiesen haben, von der Berufszulassung endgültig auszuschließen (vgl. auch die Gesetzesbegründung zu § 3 Abs. 1 Satz 7 BÄO, BT-Drs. 15/2350, S. 27). Die Verhältnismäßigkeit ist gewahrt, da die Nichterteilung der Approbation für diesen Personenkreis aus Gründen des Patientenschutzes geboten und erforderlich ist. Somit ist es nicht zu beanstanden, dass andere Nachqualifizierungen, wie vorliegend der Abschluss des Studiums im Iran, zu keiner anderen Bewertung führen. Aufgrund des Schutzes des Gemeinschaftsguts der Gesundheit ist es auch angemessen, dass die Approbation verweigert wird, wenn die Ärztliche Prüfung in Deutschland endgültig nicht bestanden wurde. Die Abwägung zwischen den Interessen desjenigen, der nach dem endgültigen Nichtbestehen der Ärztlichen Prüfung in Deutschland im Ausland ein Medizinstudium erfolgreich absolviert, und den Interessen der Patienten, nicht durch Ärzte behandelt zu werden, die sich in Deutschland als ungeeignet erwiesen haben, ist zugunsten des Patientenschutzes zu gewichten.

Die Verwehrung der Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs nach § 10 Abs. 1 BÄO durch den Antragsgegner verstößt auch nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, obwohl der Antragsteller seit nunmehr neun Jahren in Deutschland als Arzt tätig ist. Denn einerseits konnte bereits kein Vertrauen in die Fortführung der ärztlichen Tätigkeit entstehen, weil die Erlaubnisse jeweils nur befristet erteilt worden sind. Andererseits hat er alle vorherigen Erlaubnisse unter Verschweigung des Nichtbestehens der ärztlichen Prüfung erhalten. Auch wenn das entsprechende Formular für die Erlaubniserteilung keine entsprechenden Angaben ausdrücklich erfordert, so hatte der Antragsteller dennoch einen vollständigen Lebenslauf vorzulegen. Aus einem vollständigen Lebenslauf hätte sich auch ergeben müssen, dass der Antragsteller zuvor mehrere Jahre Medizin in Deutschland studiert und dass er die ärztliche Prüfung endgültig nicht bestanden hat. Hätte er also einen vollständigen Lebenslauf eingereicht, wäre der Antragsgegner von vornherein in der Lage gewesen, dass Nichtbestehen der Prüfung zu bewerten und gegebenenfalls schon früher oder von vornherein die Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs zu verweigern.

Die Nichterteilung der Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs gegenüber dem Antragsteller ist schließlich nicht unverhältnismäßig. Die Verhältnismäßigkeit ist vorliegend nicht Prüfungsmaßstab, da dem Antragsgegner schon kein Ermessen hinsichtlich der Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis an den Antragsteller zukommt. Zwar eröffnet § 10 Abs. 1 Satz 1 BÄO dem Antragsgegner grundsätzlich ein Ermessen hinsichtlich der Erteilung der Erlaubnis zu vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs. Ein Ermessen liegt jedoch dann nicht (mehr) vor, wenn - wie vorliegend - der Ausschlussgrund der Befristung auf eine Gesamtdauer von höchstens zwei Jahren in § 10 Abs. 2 Satz 2 BÄO greift. Die Verlängerung der Gesamtdauer ist hier auch nicht in das Ermessen des Antragsgegners gestellt, da, wie oben ausgeführt, die Tatbestandsvoraussetzungen des § 10 Abs. 3 Satz 1 BÄO aufgrund des endgültigen Nichtbestehens der Ärztlichen Prüfung nicht vorliegen.

2. Der Antragsteller hat darüber hinaus auch keinen den oben genannten hohen Anforderungen genügenden Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Es sind für den Antragsteller keine schweren und unzumutbaren, nachträglich nicht zu beseitigenden Nachteile glaubhaft gemacht, die eine Vorwegnahme der Hauptsache rechtfertigen könnten. Insbesondere hat er keine gegenwärtigen existenziellen wirtschaftlichen Nachteile glaubhaft gemacht. Auch wenn er ohne den begehrten Erlass der einstweiligen Anordnung nicht mehr als Arzt tätig sein darf, so führt dies allein nicht zu einer anderen Bewertung. Es ist weder konkret dargelegt und durch die Vorlage entsprechender Dokumente glaubhaft gemacht worden, in welcher Höhe der Antragsteller Zins- und Tilgungsleistungen aus einem zur Errichtung eines Einfamilienhauses aufgenommenen Hypothekendarlehen bestreitet und dass ein Ausfall seines bisherigen Gehalts zu existentiellen wirtschaftlichen Nachteilen führt, noch dass seine Ehefrau nicht in der Lage wäre, sich eine Arbeitsstelle zu suchen und zum Familieneinkommen beizutragen. Hinzu kommt, dass nicht dargelegt worden ist, dass der Antragsteller vorübergehend keine Arbeitsstelle im nichtärztlichen Bereich ausüben könnte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Aufgrund der Vorwegnahme der Hauptsache war der volle Streitwert anzusetzen.