Die zulässige Klage ist mit dem Antrag zu 1. begründet (I.), mit dem Antrag zu 2. aber unbegründet (II.).

I. Der Rückforderungsbescheid vom 10.10.2007 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), denn der Beklagte kann sich nicht mit Erfolg auf eine Ermächtigungsgrundlage für die Geltendmachung der Forderung durch Verwaltungsakt berufen. Eine solche Ermächtigungsgrundlage ist jedoch erforderlich, da auf einem Vertrag basierende Verpflichtungen nur dann mittels eines Verwaltungsaktes durchgesetzt werden dürfen, wenn dafür eine besondere gesetzliche Grundlage vorhanden ist ( BVerwG, U.v. 13.02.1976 - IV C 44/74 -, NJW 1976, S. 1516 [BVerwG 13.02.1976 - BVerwG IV C 44.74]). Denn mit dem Abschluss eines Vertrages begibt sich die Behörde der im Verwaltungsverfahrensrecht vorgesehenen Handlungsmöglichkeiten, die aus dem Subordinationsverhältnis erwachsen, und stellt sich mit dem Vertragspartner auf eine Stufe. Die Abwicklung von Ansprüchen aus dem Vertrag hat dann durch Leistungsklage zu erfolgen, wenn nichts anderes bestimmt ist.

Die allgemeinen Vorschriften des Verwaltungsverfahrensrechts enthalten keine Ermächtigungsgrundlage für die Rückforderung aufgrund eines Vertrages erbrachter Leistungen durch Verwaltungsakt. Gemäß § 5 Abs. 2 des Zuwendungsvertrags gelten für die Rückforderung des vereinbarten Förderbetrages die zu § 44 der Landeshaushaltsordnung (LHO) erlassenen Verwaltungsvorschriften für Zuwendungen an Gebietskörperschaften und Zusammenschlüsse von Gebietskörperschaften in der Rechtsform einer juristischen Person des öffentlichen Rechts (VV-Gk). Nach VV-Gk Nr. 8.1 richtet sich die Erstattung der Zuwendungen nach Verwaltungsverfahrensrecht (insbesondere §§ 48 bis 49a VwVfG und §§ 45, 47 und 50 SGB X).

§ 49a Abs. 1 VwVfG findet im vorliegenden Fall keine Anwendung. Gemäß dieser Vorschrift sind bereits erbrachte Leistungen zu erstatten, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist. Die zu erstattende Leistung ist durch schriftlichen Verwaltungsakt festzusetzen. Diese Ermächtigung ist auf die Rückforderung von Leistungen, die auf einem anderen Rechtsgrund als einem Verwaltungsakt beruhen, nicht anwendbar, weil die Vorschrift einen Verwaltungsakt als Grundlage der zu erstattenden Leistung voraussetzt ( BVerwG, U.v. 08.09.2005 - 3 C 50/04 -, juris). Der Beklagte bewilligte die Zuwendungen jedoch nicht durch Bewilligungsbescheid, sondern schloss zur Bewilligung einen Zuwendungsvertrag mit dem Kläger.

§ 50 Abs. 3 SGB X ist auf die Rückforderung des aufgrund des Zuwendungsvertrages Erbrachten ebenfalls nicht anwendbar. Nach dieser Vorschrift ist die zu erstattende Leistung durch schriftlichen Verwaltungsakt festzusetzen. Die gilt sowohl für aufgrund eines Verwaltungsaktes erbrachte Leistungen (§ 50 Abs. 1 SGB X) als auch für Leistungen, die ohne Verwaltungsakt zu Unrecht erbracht worden sind (§ 50 Abs. 2 SGB X). Von Abs. 2 der Vorschrift sind aufgrund von Verträgen erbrachte Leistungen jedoch nicht erfasst, weil die Vorschrift diesem Fall nicht vergleichbare Konstellationen betrifft, in denen entweder Leistungen durch schlichtes Verwaltungshandeln erbracht werden oder entgegen der eigentliche Intension aufgrund von Fehlern oder veränderten Umständen ein Verwaltungsakt nicht oder nicht mit der nötigen Reichweite vorliegt. Dies ist etwa der Fall bei der Weiterzahlung nach Unwirksamwerden des Verwaltungsaktes, der Weiterzahlung nach dem Tod des Berechtigten an dessen Erben, der ungewollte Leistung an einen Dritten oder der Leistung aufgrund einer vorläufigen gerichtlichen Entscheidung, wenn letztlich der Anspruch verneint wird (Freischmidt in: Hauck/Noftz, SGB X Kommentar, 2. Band, K § 50, Rn. 14 ff.). Um Abwicklungsprobleme für die Behörde zu verhindern, werden diese Situationen durch § 50 Abs. 2 SGB X der des Vorliegens eines Verwaltungsaktes gleichgestellt. Beim Abschluss eines Vertrages hingegen gibt die Behörde und in Kenntnis der sich daraus ergebenden Folgen ihr einseitiges Bestimmungsrecht auf. Sie benötigt nicht die Bereitstellung der Handlungsform Verwaltungsakt durch Gesetz wie in den genannten Fällen, sondern hat sich der Leistungsklage zur Durchsetzung ihrer Ansprüche zu bedienen. Auch dem schlichten Verwaltungshandeln ist der Abschluss eines Vertrages nicht gleichzustellen, da er ein Aliud zum Verwaltungsakt mit Regelungscharakter darstellt und kein Minus, wie es der Realakt ohne Regelung ist.

Weder der zwischen den Beteiligten geschlossene Zuwendungsvertrag noch der Änderungsvertrag enthalten eine ausdrückliche Ermächtigung für die Geltendmachung von Erstattungsansprüchen durch Verwaltungsakt. Auch in Verbindung mit den implementierten VV-Gk ergibt sich keine Ermächtigung für die Rückforderung der Zuwendungen durch Verwaltungsakt.

Gemäß VV-Gk Nr. 8.2.1 Satz 3 erfolgt die Rückforderung von Zuwendungen durch Rückforderungsbescheid, soweit der Zuwendungsempfänger den Erstattungsanspruch nicht von sich aus erfüllt. Diese Ermächtigung ist aber auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar, da sie sich nur auf durch Zuwendungsbescheid, nicht aber auf durch öffentlich-rechtliche Verträge gewährte Zuwendungen bezieht. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut von VV-Gk Nr. 8.2.1 Satz 1, wonach die Zuwendung insoweit zurückzufordern ist, als im Zuwendungsbescheid enthaltene Befristungen wirksam geworden oder auflösende Bedingungen eingetreten sind. Diese Vorschrift setzt durch die Bezugnahme auf den Zuwendungsbescheid denknotwendig die Bewilligung durch Verwaltungsakt voraus, die aber im vorliegenden Fall nicht erfolgt ist, da die Bewilligung durch den Zuwendungsvertrag geschah.

Der auf das Vorliegen eines Verwaltungsaktes beschränkte Anwendungsbereich ergibt sich auch aus dem Verweis auf das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht in VV-Gk 8.1, weil dort insbesondere die Vorschriften genannt sind, in denen die Erstattung von aufgrund von Verwaltungsakten erbrachten Leistungen geregelt ist (48 bis 49a VwVfG und §§ 45, 47 und 50 SGB X). Diese sind jedoch, wie gezeigt, auf öffentlich-rechtliche Verträge nicht anwendbar.

Eine Anwendbarkeit der Vorschriften über die Erstattung der Zuwendungen in VV-Gk Nr. 8 auf Zuwendungsverträge folgt auch nicht aus VV-Gk Nr. 4.3, wonach die Behörde, anstatt einen Bewilligungsbescheid zu erlassen, ausnahmsweise einen Zuwendungsvertrag mit dem Zuwendungsempfänger schließen kann. Die Vorschriften für Zuwendungen durch Bescheid gelten danach sinngemäß. Diese Anordnung der sinngemäßen Geltung bezieht sich jedoch nur auf die in Abschnitt 4 der VV-Gk vorgenommenen Regelungen und kann nicht auf Regelungen, die sich in einem anderen, gleichgeordneten Abschnitt zur Erstattung der Zuwendungen (Abschnitt 8) befinden, übertragen werden. Sollten die Vorschriften dieses Abschnittes ebenfalls sinngemäß auf Zuwendungsverträge anwendbar sein, so hätte auch hier eine entsprechende Regelung erfolgen müssen. Aus der Ausnahmevorschrift zur Bewilligung folgt nämlich nicht, dass die Grundsätze zum öffentlichen Vertrag generell nicht anwendbar seien und eine Ausnahme vom Prinzip der Geltendmachung von Ansprüchen durch Leistungsklage gemacht werde. Für eine solche Annahme wäre eine weitere ausdrückliche Ausnahmevorschrift in Abschnitt 8 erforderlich gewesen, die sich dort aber nicht findet.

Selbst wenn man die sinngemäße Anwendung der Vorschriften über Bescheide auf Zuwendungsverträge nicht nur auf die Bewilligung, sondern auch auf die Erstattung beziehen wollte, so wäre dies ein Verstoß gegen das sich aus dem materiellen Recht ergebende allgemeine Prinzip der Sperrung der Handlungsform Verwaltungsakt für Ansprüche aus Verträgen, das durch bloße Verwaltungsvorschriften nicht ausgehebelt werden kann.

II. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Zahlung von 8 685,73 EUR gegen den Beklagten.

Der Anspruch folgt nicht aus dem durch Änderungsvertrag vom 22.01.2005 geänderten Zuwendungsvertrag, weil der Kläger die dadurch bewilligten Zuwendungen bereits ausgeschöpft hat und ihm kein weiterer Anspruch zusteht. Der Kläger hat nämlich bereits Zuwendungen in Höhe von 138 169,27 EUR für das Jahr 2004 erhalten. Dies sind 63,45 % von den tatsächlich angefallenen, zuwendungsfähigen Ausgaben in Höhe von 217 756,52 EUR. Aufgrund des durch den Änderungsvertrag geänderten Zuwendungsvertrags hat der Kläger jedoch nur einen Anspruch auf anteilige Förderung in Höhe von 60,4 %. Durch den Änderungsvertrag hat sich die Förderquote für 2004 nicht nachträglich von 60,4 % auf 67,44 % erhöht.

Bereits die Voraussetzungen für eine Erhöhung der Zuwendung liegen nicht vor. Gemäß VV-Gk Nr. 4.4 kann eine Zuwendung ausnahmsweise nur dann erhöht werden, wenn sich Anhaltspunkte dafür ergeben, dass der Zuwendungszweck mit der bewilligten Zuwendung nicht zu erreichen ist. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Im Gegenteil konnte der Zuwendungszweck mit deutlich geringeren als den bewilligten Mitteln erreicht werden, denn die im Finanzierungsplan angenommenen erforderlichen Einnahmen von 319 514 EUR haben sich nachträglich als deutlich zu hoch erwiesen, da nur Einnahmen in Höhe von 217 756,52 EUR benötigt wurden.

Zudem war der Parteiwillen, der dem Änderungsvertrag vom 09.07.2004 zugrunde liegt, erkennbar nicht auf die rückwirkende Änderung der Förderquote für das Jahr 2004 gerichtet. Denn die Beteiligten beabsichtigten damit einzig die Bewilligung von Förderungen für das Jahr 2005 auf den Antrag des Klägers vom 07.10.2004 hin. Angesichts dessen folgt die Erhöhung der Förderquote nicht reflexartig als Nebenfolge aus einer bloßen zeitlichen Erweiterung des Vertrages, nur weil aus den Förderquoten für die beiden Jahre in der Darstellung im Finanzierungsplan (Anlage 2 zum Änderungsvertrag) ein Durchschnittswert gebildet wurde. Der Wille der Beteiligten, die Vereinbarungen für das Jahr 2004 unangetastet zu lassen, zeigt sich demgegenüber deutlich im Finanzierungsplan, der die Förderquote von 60,4 % für das Jahr 2004 unverändert übernimmt. Die in der Darstellung der Einnahmen aufgeführten Landesmittel in Höhe von 52 000 EUR und ESF-Mittel in Höhe von 141 000 EUR für das Jahr 2004 ergeben nämlich exakt 60,4 % der nach der Darstellung kalkulierten Einnahmen in Höhe von 319 514 EUR. Hätten die Parteien im Änderungsvertrag die Förderquote für das abgelaufene Jahr verändern wollen, so hätten sie kaum die ursprünglich vereinbarte Quote unverändert in den Finanzierungsplan übernommen.

Jedenfalls aber läge in der rückwirkenden Erhöhung der Förderquote für das Jahr 2004 ein Verstoß gegen das im Haushaltsrecht geltende Prinzip der Jährlichkeit, das auch bei der Auslegung eines Zuwendungsvertrages zu berücksichtigen ist. Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, dass bei getrennter Betrachtung der Jahre 2004 und 2005 die Landes- und ESF-Mittel für das Jahr 2005 zusammen 78,97 % ergeben, der Kläger bei Berücksichtigung weiterer Fördermittel weniger als 20 % der Einnahmen selbst beisteuert und darin ein Verstoß gegen § 5 Nr. 3 des Zuwendungsvertrages liegt. Dieser Verstoß gegen eine Regelung der zwischen den Parteien geschlossenen Vereinbarung führt nämlich zu keiner Durchbrechung des Prinzips der Jährlichkeit. Vielmehr muss der Zuwendungsvertrag entsprechend der salvatorischen Klausel in seinem § 11 Nr. 2 durch eine Regelung über eine anteilige Senkung der Zuwendungen bis zu einer Eigenbeteiligung des Klägers von 20 % angepasst werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des Obsiegens und Unterliegens der Beteiligten.

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.