Gründe

Die Beteiligten streiten im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens über die Erteilung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen für vier Spielhallen in einem Gebäudeverbund.

Die Antragstellerin betreibt bundesweit Spielhallen an über 100 Standorten in zehn Bundesländern. Sie betreibt in dem Gebäudekomplex J. in 37077 Göttingen fünf Spielhallen mit den Namen „K.“ bis „L.“. Die Spielhallen grenzen räumlich unmittelbar aneinander an. Für diese sind der Antragstellerin unter dem 14. Oktober 2011 die gewerberechtlichen Erlaubnisse nach § 33i GewO erteilt worden.

Die Antragsgegnerin erteilte der Antragstellerin für die Spielhalle „K.“ auf deren Antrag hin am genannten Standort mit Bescheid vom 28. Februar 2017 eine bis zum 30. Juni 2027 befristete Erlaubnis nach §§ 24, 25 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV).

Für die weiteren vier Spielhallen in dem Verbund beantragte die Antragstellerin unter dem 1. Dezember 2016 zur Vermeidung einer unbilligen Härte jeweils eine Befreiung von den Anforderungen des § 25 GlüStV zum Weiterbetrieb der vier Spielhallen ab dem 1. Juli 2017 bis zum 30. Juni 2021. Mit Bescheid vom 5. Juli 2017 lehnte die Antragsgegnerin die Härtefallanträge ab.

Die Antragstellerin hat noch vor Erlass des ablehnenden Bescheids vom 5. Juli 2017 am 20. Juni 2017 bei Gericht um vorläufigen Rechtsschutz ersucht und am 14. Juli 2017 Klage gegen den Bescheid vom 5. Juli 2017 erhoben, die unter dem Az. 1 A 238/17 anhängig ist.

Sie macht im Wesentlichen geltend, ihr drohe im Fall der Schließung der vier Verbundspielhallen, für die sie keine Erlaubnis nach dem Glückspielstaatsvertrag erhalten werde, die Insolvenz. Sie rechne damit, dass sie von den zum Zeitpunkt der Antragstellung betriebenen 466 Spielhallen an 137 Standorten zwei Drittel werde schließen müssen. Die drohende Insolvenz belege sie durch ein Gutachten. Im Übrigen drohe ihr allein im Hinblick auf die vier Spielhallen in Göttingen im Fall der Schließung am 30. Juni 2017 ein wirtschaftlicher Schaden, der sich auf einen Betrag zwischen 1,668 Mio. EUR und 2,230 Mio. EUR beliefe. Es würden Mietzahlungen in Höhe von 12.960 EUR monatlich fällig. Am 30. Juni 2017 seien auch noch nicht alle Investitionen in die Spielhallen abgeschrieben; die nicht abgeschriebenen Anschaffungs- und Herstellungskosten hätten einen Restbuchwert von 786.256,41 EUR. Bis zum planmäßigen Ende des Mietvertrages seien Zahlungen von 1.444.320 EUR zu leisten. Eine Untervermietung zu einem geringeren Mietzins sei möglich, aber im Hinblick auf die Mietzinsdifferenz und anfallende Rückbaukosten belaufe sich der Schaden immer noch auf 881.604 EUR. Wegen der auf Unternehmensebene bestehenden Verpflichtungen zur Schuldentilgung hätten keine Rücklagen gebildet werden können, die die zu erwartenden Schäden abdecken könnten. Die Investitionen in Höhe von knapp 2 Mio. EUR am Standort der Casinos hätten sich in der fünfjährigen Übergangsfrist nicht amortisiert, da der Standort Verluste erbracht habe. Die Konzession nach § 33i GewO sei erst zwei Wochen vor Bekanntmachung der Neuregelung des Ersten Glückspieländerungsstaatsvertrags erteilt worden. Erst mit Auslaufen der Finanzierungsbelastung durch Leasing sei der Standort profitabel geworden. Eine Amortisation der Investitionen werde voraussichtlich im Jahr 2024 erreicht werden. Vor diesem Hintergrund bestehe ein Anspruch auf eine Befreiung nach der Härtefallregelung. Die Antragsgegnerin lege demgegenüber den Begriff der unbilligen Härte zu eng aus, ein Vertrauensschutz sei damit nicht mehr zu erreichen. Der Satz „Ausnahmevorschriften sind eng auszulegen“ sei eine Pseudoregel. Vielmehr komme es nicht auf eine enge oder weite Auslegung der Härtefallregelung an, sondern auf eine sachgerechte. In Niedersachsen gebe es keine Ausführungsbestimmungen zum Härtefall, deshalb seien aus anderen landesgesetzlichen Regelungen wie in Baden-Württemberg oder im Saarland Rückschlüsse auf den Willen des Gesetzgebers zu ziehen. Schützenswertes Vertrauen entstehe im Hinblick auf Investitionen, die nicht innerhalb der 5-Jahres-Übergangsfrist amortisiert seien. Auf eine möglicherweise entstehende Mittellosigkeit des Spielhallenbetreibers komme es – weil die Bedürftigkeit nicht Bezugspunkt des Glücksspielstaatsvertrags sei – nicht an, weil das Rechtsgebiet nicht dem Sozialrecht zuzuordnen sei. Anknüpfungspunkt sei dabei die konkrete Spielhalle, nicht das gesamte Unternehmen. Hier liege eine unbillige Härte in der Schließung, weil die Räumlichkeiten und die weiteren Betriebsmittel am Standort in Göttingen wirtschaftlich nicht anders nutzbar seien. Der Mietvertrag laufe bis 2025 und könne nicht gekündigt werden. Die Investitionen seien noch nicht abgeschrieben, weil sie im Wesentlichen in unbewegliche und immaterielle Wirtschaftsgüter und nicht in Geldspielgeräte erfolgt seien. Rücklagen hätten wegen der Schuldentilgungspflicht seit 2011/2012 nicht gebildet werden können. Sie sei auch schutzwürdig, weil sie die Anforderungen an den Spielerschutz überobligatorisch erfülle.

Die Antragstellerin beantragt (sinngemäß),

die Antragsgegnerin zu verpflichten, gegenüber der Antragstellerin für die Zeit vom 1. Juli 2017 bis zum Zeitpunkt des rechtskräftigen Abschlusses des Klageverfahrens in der Hauptsache eine Duldung für den Betrieb von vier am Standort J., 37077 Göttingen, bestehenden Spielhallen, gekennzeichnet als Spielhallen mit den Namen „M.“, „N.“, „O.“ und „L.“, auszusprechen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Anträge der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gem. § 123 VwGO abzulehnen.

Die Antragsgegnerin führt zur Begründung aus, eine unbillige Härte durch die Ablehnung der Anträge sei nicht erkennbar. Eine unbillige Härte könne nur bei einem atypischen Fall vorliegen. Das Verbot von Verbundspielhallen bzw. die Abstandsregel seien zur Bekämpfung der Spielsucht geeignet und trügen zum Jugend- und Spielerschutz bei. Das Verbot sei auch erforderlich, da in der Vergangenheit über Mehrfachkonzessionen eine starke Zunahme der Anzahl von Geldspielgeräten im gewerblichen Automatenspiel erfolgt sei und dieser Entwicklung entgegengewirkt werden solle. Allein die typische Konsequenz, dass durch ein Verbot von Mehrfachkomplexen der Spielhallenbetrieb eingeschränkt werde, stelle für sich keinen atypischen Fall und damit keine unbillige Härte dar. Der vorgetragene Schaden durch die Schließung werde bestritten. Im Übrigen sei die Entscheidung über eine künftige Zulassung der Spielhallen langfristig angekündigt worden. Dem Interesse der Betreiber, eine Amortisation von Investitionen zu erreichen und einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, sei durch die fünfjährige Übergangsfrist Rechnung getragen worden. Üblicherweise könne über eine Vielzahl von Einrichtungsgegenständen frei verfügt werden.

Die Kammer hat mit Beschluss vom 30. Juni 2017 (Bl. 246 GA) die Antragsgegnerin im Wege der Zwischenverfügung verpflichtet, der Antragstellerin eine ab dem 1. Juli 2017 bis zur Entscheidung der Kammer über den Antrag der Antragstellerin vom 20. Juni 2017 auf Erlass einer einstweiligen Anordnung geltende befristete Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV zu erteilen. Sie hat mit Beschluss vom 29. August 2017 (Bl. 259 GA) den Rechtstreit der damaligen Berichterstatterin als Einzelrichterin zur Entscheidung übertragen und mit Beschluss vom 19. September 2017 (Bl. 320 GA) auf die Kammer zurückübertragen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte zum vorliegenden Verfahren sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin Bezug genommen.

II.

Der Antrag hat keinen Erfolg.

Der nach § 123 Abs. 1 VwGO statthafte Antrag ist zulässig. Insbesondere fehlt es der Antragstellerin nicht am Rechtschutzbedürfnis, weil sie eine Schließungsverfügung seitens der Antragsgegnerin hätte abwarten müssen. Der Betrieb der streitgegenständlichen Spielhalle war ab dem 1. Juli 2017 in Ermangelung einer glückspielrechtlichen Erlaubnis rechtswidrig, ohne dass es einer Schließungsverfügung bedurfte. Für den Weiterbetrieb über den 1. Juli 2017 hinaus bis zur rechtskräftigen Entscheidung in dem Hauptsacheverfahren (1 A 238/17) bedarf die Antragstellerin einer gerichtlichen Entscheidung.

Der Antrag ist jedoch unbegründet.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht auf Antrag auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist begründet, wenn aufgrund einer summarischen Prüfung der in § 123 Abs. 1 VwGO genannten Voraussetzungen ein Anordnungsanspruch und ein Anordnungsgrund bestehen, d.h. die Gefahr vorliegt, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechtes des Antragstellers vereitelt oder erschwert werden kann oder die Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gefahren zu verhindern oder aus anderen Gründen notwendig erscheint. Ein Anordnungsanspruch ist zu bejahen, wenn bei summarischer Prüfung überwiegende Erfolgsaussichten in der Hauptsache bestehen. Für das Vorliegen eines Anordnungsgrundes ist Voraussetzung, dass es einem Antragsteller unter Berücksichtigung seiner Interessen, aber auch der öffentlichen Interessen und der Interessen anderer Personen nicht zumutbar ist, die Hauptsacheentscheidung abzuwarten (Kopp/Schenke, VwGO, 23. Auflage 2017, § 123 Rn. 23-26). Die tatsächlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs und der Grund für die notwendige vorläufige Regelung sind glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO).

Die Antragstellerin hat zwar hinsichtlich des Weiterbetriebs der Spielhallen „M.“ bis „L.“ einen Anordnungsgrund - die drohende Schließung ab dem 1. Juli 2017 glaubhaft gemacht, nach summarischer Prüfung aber keinen Anordnungsanspruch. Sie hat keinen Anspruch auf eine Befreiung von einzelnen Anforderungen des § 24 Abs. 2 sowie des § 25 GlüStV für einen angemessenen Zeitraum zur Vermeidung unbilliger Härten gem. § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV.

Nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV können die für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV zuständigen Behörden nach Ablauf der in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV geregelten fünfjährigen Übergangsfrist für Bestandsspielhallen eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 sowie § 25 GlüStV für einen angemessenen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist, wobei der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33 i GewO sowie die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind.

Bei dem Begriff der unbilligen Härte handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff auf der Tatbestandsseite, der der unbeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt (BVerwG, Beschl. v. 04.09.2012 - 5 B 8.12 -, juris, Rn. 8). Härten, die dem Gesetzeszweck entsprechen und die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung eines Tatbestandes bewusst in Kauf genommen hat, können eine Befreiung aus Billigkeitsgründen nicht rechtfertigen (BVerfG, Beschl. der 2. Kammer v. 28.02.2017 - 1 BvR 1103/15 -, juris, Rn. 12, zu §§ 163, 227 AO). Ebenso wenig vermögen typische, den gesetzgeberischen Vorstellungen von einer gesetzlichen Regelung entsprechende Folgen eine sachliche Unbilligkeit zu begründen (BVerfG, Beschl. der 1. Kammer - 1 BvR 2539/07 -, NVwZ 2010, 902 [BVerfG 03.09.2009 - 1 BvR 2539/07], juris, Rn. 30 ff., zu § 227 AO). Anders als die Antragstellerin meint, ist die Härtefallregelung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV in der Anwendung restriktiv zu handhaben. Dies ergibt sich aus der Gesetzesbegründung und aus dem systematischen Zusammenhang, in dem die Befreiungsvorschriften stehen (ausführlich hierzu Nds. OVG, Beschl. v. 04.09.2017 – 11 ME 206/17 –, juris, Rn. 36 f.; Urt. d. Kammer v. 23.08.2017 – 1 A 225/17 -, juris, Rn. 37).

Daraus folgt, dass wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung von Spielhallen verbunden sind, regelmäßig nicht eine Härte begründen können. Sie folgen aus dem Gesetzeszweck, das Spielhallenangebot zur Spielsuchtbekämpfung einschneidend zu verringern. Eine verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen können die Spielhallenbetreiber nicht verlangen (BVerfG, Urt. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, BVerfGE 145, 20, juris , Rn. 193). Nach dieser Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts trägt die fünfjährige Übergangsfrist dem Interesse der Betreiber, eine Amortisierung der in die Spielhallen getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, ausreichend Rechnung.

Investitionen, die nach dem in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV genannten Stichtag, dem Tag der Beschlussfassung der Ministerpräsidenten der Länder über den Ersten Glücksspieländerungsvertrag (28. Oktober 2011), getätigt wurden, sind nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, der sich die Kammer anschließt, von vornherein nicht berücksichtigungsfähig, es sei denn, sie waren darauf ausgelegt, einen gesetzeskonformen Spielhallenbetrieb während der Übergangsfrist zu gewährleisten (Nds. OVG, Beschl. v. 04.09.2017, a.a.O., Rn. 39).

Vor diesem Stichtag investierte Finanzmittel sind nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Beschl. v. 07.09.2017, ebd.) nur dann näher zu betrachten, wenn nachvollziehbar dargelegt wird, aus welchen Gründen eine überwiegende Amortisation bis zum 30. Juni 2017 nicht möglich war. Dabei ist zudem die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 28. März 2006 (- 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 100) in den Blick zu nehmen, wonach dem Spiel an Geldspielgeräten das höchste Suchtpotenzial aller Glücksspielformen zukommt (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 17.11.2017 – 11 ME 461/17 –, juris Rn. 24). Spielhallenbetreiber mussten deshalb bereits seit diesem Urteil damit rechnen, dass der Landesgesetzgeber den Betrieb von Spielhallen strenger regulieren würde (BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., Rn. 190).

Kein atypischer Fall ist schließlich die Gefährdung der Existenz einer Spielhalle, weil Betriebsschließungen und -aufgaben die vom Gesetzgeber gewollte Folge der Regelungen des § 25 GlüStV darstellen und es nicht Zielsetzung der Härtefallregelung ist, den Spielhallenbetreibern auch in Zukunft ausreichende Gewinnmöglichkeiten zu eröffnen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017, a.a.O., Rn. 193). Das gilt jedenfalls dann, wenn es sich dabei nicht um die einzige Spielhalle des Betreibers handelt. Unterhält ein Spielhallenbetreiber - was der Regelfall ist und auch auf die Antragstellerin zutrifft - mehrere Spielhallen, sind die Auswirkungen einer Schließung entgegen der Ansicht der Antragstellerin auf das gesamte Unternehmen zu betrachten (Nds. OVG, Beschl. v. 04.09.2017, a.a.O., Rn. 41). Wird eine konkret bevorstehende Existenzvernichtung geltend gemacht, kann diese für den Fall, dass mehrere Spielhallen betrieben werden, nur in Bezug auf das Gesamtunternehmen beurteilt werden. Eine standortbezogene Betrachtung ist auch nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG geboten. Unternehmen, die alle Spielhallen in einer Gesellschaft betreiben, stehen nicht willkürlich schlechter da als solche Unternehmen, die jede Spielhalle in einer separaten Gesellschaft betreiben. Das Ergebnis der Härtefallprüfung hängt nicht von der wirtschaftlichen Gestaltung ab.

Es begegnet schließlich auch nicht rechtlichen Bedenken, dass der niedersächsische Landesgesetzgeber - anders als andere Landesgesetzgeber - auf die durch § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV eröffnete Möglichkeit verzichtet hat, in seinen Durchführungsbestimmungen Einzelheiten zur Handhabung bzw. Ausgestaltung des Befreiungstatbestandes zu regeln. Die Länder sind befugt, innerhalb des Rahmens, der ihnen durch den Glücksspielstaatsvertrag vorgegeben wird, zu bestimmen, mit welchen ordnungsrechtlichen Mitteln sie die Ziele des § 1 GlüStV erreichen wollen. Da Niedersachsen den Anwendungsbereich der Härtefallklausel in seinen Durchführungsbestimmungen nicht näher konkretisiert hat, verbleibt es bei der auf der Grundlage des Glücksspielstaatsvertrages gebotenen engen Auslegung. Die für die Befreiung zuständige Behörde ist auch nicht verpflichtet, bei ihrer Entscheidung über den Härtefallantrag die Konkretisierung bzw. Auslegung der glücksspielstaatsvertraglichen Befreiungsvorschrift in anderen Bundesländern zu berücksichtigen (Nds. OVG, Beschl. v. 04.09.2017, a.a.O., Rn. 43 ff.). Im Übrigen sprechen die von der Antragstellerin selbst vorgebrachten unterschiedlichen Umsetzungsentscheidungen in den einzelnen Ländern dagegen, die enge Anwendung der Härtefallregelung in Niedersachsen durch eine Auslegung nach dem Maßstab anderer Landesgesetze, etwa des baden-württembergischen, zu überwinden. Denn während der niedersächsische Landesgesetzgeber bei der Härtefallregelung keine betreiberfreundliche Abweichung vom Grundsatz des § 29 Abs. 4 Satz 4GlüStV eingeräumt hat, hat er sich zugleich entschieden, das im Ländervergleich großzügigste Abstandsgebot zu statuieren. Die Auswirkungen dieser Handhabung ergeben sich eindrücklich aus der Anlage 14 zur Antragsbegründung, die die Antragstellerin mit der Antragsschrift zur Akte gereicht hat (Bl. 171R GA). Danach sind in Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz, die die strengsten Abstandsgebote kennen, 85 % der Spielhallen allein aufgrund der entsprechenden Regelung zu schließen, in Niedersachsen aber nur 20 %.

Nach diesen Maßstäben kann die Antragstellerin keine Befreiung von den Anforderungen der §§ 24, 25 GlüStV beanspruchen.

Soweit sich die Antragstellerin darauf beruft, durch die Schließungen von Spielhallen – einschließlich der Spielhallen in Göttingen – infolge der letzten Novelle des Glückspielstaatsvertrages in die Gefahr einer Insolvenz zu geraten, hat sie dies nicht glaubhaft gemacht. Sie hat zur Glaubhaftmachung eine „Bescheinigung“ der BSK Steuerberatungsgesellschaft vom 30.05.2017 (Bl. 117 GA) vorgelegt. Aus der Bescheinigung ergibt sich, dass die Antragstellerin den Insolvenzantragsgrund der Zahlungsunfähigkeit erfüllen würde. Die hierzu erstellte Beispielrechnung unter der Annahme des Weiterbetriebs von 162 anstelle von 466 Spielhallen (S. 7 der Bescheinigung, Bl. 126 GA; Anlage 2 zur Bescheinigung, Bl. 131 GA) ist nicht nachvollziehbar, weil nicht erkennbar ist, ob sich die Zahlen auf die weiterbetriebenen oder alle bis zum Juli 2017 betriebenen Spielhallen beziehen. Es wird aus der Bescheinigung auch nicht erkennbar und ist auch nicht vorgetragen, was die Antragstellerin während der fünfjährigen Übergangfrist getan haben könnte, um hohe Einzelkostenposten zu verringern, etwa 9 Mio. EUR für Geräte sowie hohe Personal- und Raumkosten. Gerade weitere Kosten für nicht mehr gebrauchte Geräte dürften nach dem Ende der Übergangsfrist nicht mehr anfallen. Die Antragstellerin hat selbst vorgetragen, nicht in die Beschaffung von Geräten investiert zu haben, so dass es sich hier um Zahlungen aus Leasinggeschäften handeln dürfte. Das liegt auch deshalb nahe, weil eine Schwestergesellschaft der Antragstellerin, die P. Q. R. S. D., Spielgeräte herstellt. Es handelt sich also um Zahlungsströme innerhalb der T. Gruppe, zu der die Antragstellerin als Tochtergesellschaft gehört. Dass eine Kündigung gerade dieser Leasingverträge nicht fristgerecht zum Ende der Übergangsfrist möglich gewesen sein soll, hält die Kammer für ausgeschlossen.

Auch ist nicht dargetan, aus welchen Gründen die unter „außerordentliches und neutrales Ergebnis“ einbezogenen Kosten in Höhe von 12,7 Mio. EUR in der Höhe angesetzt werden sollten. Dass Raumkosten einschließlich Raumpflegekosten für nicht nutzbare Räume in Höhe von 7,5 Mio. EUR anfallen sollten, erschließt sich schon deshalb nicht, weil die Antragstellerin – wie ausgeführt – Bemühungen zur Vermeidung oder Minimierung finanzieller Belastungen und damit zur Verhinderung des Eintritts eines Härtefalls hätte unternehmen müssen. Hierzu gehört auch die (außerordentliche) Kündigung von Mietverträgen. Hätte sie von dieser Möglichkeit während der fünfjährige Übergangsfrist Gebrauch gemacht, wären diese Kosten deutlich zu verringern gewesen. Für Mietverträge kann sich ein Recht auf außerordentliche Kündigung ergeben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017, a.a.O., Rn. 194 m. w. N.; KG Berlin, Urt. v. 14.07.2014 – 8 U 140/13 –, juris, Rn. 28). Die Antragstellerin kann sich deshalb nicht darauf zurückziehen, eine außerordentliche Kündigung im Sinne von § 543 BGB sei rechtlich nicht möglich. Ihr wäre es in der Übergangfrist vielmehr zuzumuten gewesen und ist es auch noch zuzumuten, eine solche auszusprechen und diese für den Fall, dass der Vermieter sie nicht akzeptiert, gerichtlich durchzusetzen. Anhaltspunkte dafür, dass eine gerichtliche Auseinandersetzung von vornherein aussichtslos wäre, liegen nicht vor. Insbesondere scheidet die Annahme, dass das Fehlen der erforderlichen behördlichen Genehmigung zur vertragsgemäßen Nutzung einen zur fristlosen Kündigung berechtigenden Mangel im Sinn von § 536 BGB darstellt, nicht von vornherein aus. Ebenfalls ist nicht ausgeschlossen, dass die zivilgerichtliche Rechtsprechung die mit der Einführung des gesetzlichen Verbundverbots begründeten wirtschaftlichen Belastungen nicht ausschließlich dem Mieter, sondern auch dem Vermieter zuordnet, der gerade wegen der Nutzbarkeit des Mietobjekts als Spielhalle einen entsprechenden Mietzins erzielen kann (vgl. zu Obenstehendem: Nds. OVG, Beschl. v. 11.12.2017– 11 ME 458/17 –, juris, Rn. 35). Zudem mussten Spielhallenbetreiber über die Einschränkung des Vertrauensschutzes durch Einräumung der fünfjährigen Übergangsfrist hinaus – wie bereits oben dargelegt – seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (1 BvR 1054/01 u.a., a.a.O.) bei Investitionsentscheidungen die Möglichkeit einer künftig strengeren Regulierung im Bereich des Glücksspielrechts berücksichtigen.

Aber selbst wenn es nicht auf unzumutbare Beeinträchtigungen für das Gesamtunternehmen aus der Entscheidung der Antragsgegnerin, sondern auf den Betrieb der vier Spielhallen am Standort in Göttingen ankommen sollte, hat die Antragstellerin eine unzumutbare Härte nicht glaubhaft gemacht. Das gilt auch unter Berücksichtigung der oben dargestellten Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts zur Berücksichtigungsfähigkeit von Investitionen, die vor dem 28. Oktober 2011 angefallen sind und sich in der fünfjährigen Übergangszeit nicht amortisiert haben. Auf diese Rechtsprechung beruft sich die Antragstellerin maßgeblich.

Zunächst ist das Vertrauen in den Fortbestand des regulatorischen Umfelds für Spielhallen nach der oben aufgeführten zutreffenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts schon deshalb gemindert, weil die Antragstellerin die Spielhallen nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 in Betrieb genommen hat. Das ist nicht, wie die Antragstellerin meint, sachlich falsch. Zur Begründung verweist die Kammer auf die den Beteiligten bekannten und in der Sache zutreffenden Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts aus dem oben bereits genannten Beschluss vom 7. März 2017 (1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., Rn. 190). Zudem verweist die Antragsgegnerin richtigerweise darauf, dass bereits im Entwurf eines Änderungsstaatsvertrags vom 14. April 2011 die später beschlossenen Einschränkungen für den Betrieb von Spielhallen enthalten waren und in den einschlägigen Verbänden auch rezipiert wurden. Zusätzlich wird der Vertrauensschutz hier dadurch vermindert (und nicht etwa erhöht), dass die Antragstellerin die Erlaubnisse für den Betrieb der fünf Spielhallen in Göttingen am 14. Oktober 2011 und damit nur zwei Wochen vor dem Stichtag in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV erhalten hatte. Zum einen liegt dieser Zeitpunkt deutlich nach dem 28. März 2006 und dem 14. April 2011. Zum anderen ist es nach kaufmännischer Sorgfalt zu erwarten, dass die Antragstellerin die Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnisse abwarten musste, bevor sie Investitionen tätigte, die sich nicht mehr rückabwickeln ließen (dazu sogleich); der Schwerpunkt der Investitionen dürfte also erst nach dem 14. Oktober getätigt worden sein. Im Hinblick auf den deutlich verminderten Vertrauensschutz stellen die vorgetragenen wirtschaftlichen Nachteile aus der Schließung von vier der fünf Spielhallen am Standort Göttingen auch unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts zur Frage von Investitionen, die vor dem 28. Oktober 2011 getätigt worden sind, keine nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV berücksichtigungsfähige Härte dar.

Soweit die Antragstellerin darauf verweist, dass von 1.967.915,40 EUR an Investitionen in den Standort Göttingen 1.071.000 EUR auf ein – nicht näher substantiiertes – Leasinggeschäft für „Einbauten/Entwicklung“ entfielen (Bl. 314 GA), kann es sich hierbei in erster Linie nur um das Leasing von Spielgeräten handeln. Hierzu wird auf die oben Ausführungen verwiesen, nach denen die Spielgeräte von einer Schwestergesellschaft geleast worden sein dürften. Auch in Bezug auf den Standort Göttingen gilt, dass gerade innerhalb eines Konzernverbund derartige Geschäfte auch ohne weiteres beendet werden können. Die Antragsgegnerin verweist hierzu richtigerweise darauf, dass das Gros der Zahlungen in der Zukunft liegt; das ergibt sich auch aus der von der Antragstellerin vorgelegten Übersicht zum Schriftsatz vom 14. September 2017 (Bl. 315 GA), die die jährlichen Leasingzahlungen bis 2025 aufführt, die sich erst dann zu dem genannten Betrag summieren. Im Übrigen fehlt es an der substantiierten Darstellung von Bemühungen, die Verträge jedenfalls für vier von fünf Spielhallen zum 30. Juni 2017 zu beenden.

Soweit die Antragstellerin auf Investitionen von 896.000 EUR an „Eigeninvestitionen“ (Anlagevermögen) verweist, ergibt sich aus dem als Anlage A6 zur Antragsschrift vorgelegten Mietvertrag vom 23./25.11.2010 (Bl. 193 ff. GA), dort Anlage 6 zum Gewerberaummietvertrag „Investitionsverteilung“ (Bl. 203 GA), dass die Antragstellerin sämtliche erforderlichen Arbeiten zur Herstellung, Inventarisierung und Betrieb der Spielstätten einschließlich aller sich aus der Baugenehmigung ergebenden Auflagen und Forderungen Dritter übernimmt. Demgegenüber stellt der Vermieter das Gebäude einschließlich der Außenanlagen und Anschlüsse nach den Vorgaben der Antragstellerin als Mieterin bereit. Die Investitionen sind aber hierdurch noch nicht substantiiert dargelegt. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass die Investitionen vor dem Stichtag 28. Oktober 2011 getätigt worden sind. Eine vorsichtige Betriebsführung gebietet es, dass die Antragstellerin vor Investitionen die Erteilung der Erlaubnisse nach § 33i GewO abgewartet hat, die die Antragsgegnerin erst am 14. Oktober 2011 erteilt hat. Auf die hierzu ergangene Verfügung der damaligen Berichterstatterin vom 29. September 2017, u.a. dazulegen, welche Sachgüter tatsächlich vor dem 28. Oktober 2011 angeschafft worden sind, hat die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 19. Dezember 2017 (Bl. 340 GA) auf eine Amtsermittlungspflicht des Gerichts verwiesen und die Beweiserhebung im Wege des Sachverständigengutachtens verwiesen. Sie hat sodann mit Schriftsatz vom 16. Mai 2018 eine Rechnung einer U. V. D. vom 14. Oktober 2011 über 714.000 EUR zum Nachweis über die Investitionen vorgelegt (Bl. 351 GA). Wann die Rechnung bezahlt wurde, ist offen. Die Kammer ist überzeugt, dass gerade diese Verpflichtung zur Zahlung vermeidbar gewesen wäre, wenn sich die Antragstellerin denn auf die neue Rechtslage eingestellt hätte, anstatt ihr Geschäftsmodell unverändert weiterzuverfolgen: Zum einen wurde die Rechnung wurde über eine Provision für die Vermittlung eines Mietvertrages ausgestellt und enthält einen Zusatz, nach der die Provision als nicht vereinbart gilt und gutzuschreiben ist, wenn die „vereinbarten Standortbedingungen wie Konzessionen, Nachtöffnungszeiten usw. nicht in der besprochenen Form umgesetzt werden können“. Zum anderen fällt an der Rechnung auf, dass die Adresse der Rechnungstellerin identisch ist mit der der T. Gruppe W. D., was darauf schließen lässt, dass es sich um eine Schwestergesellschaft der Antragstellerin handelt. Der Zusatz zur Rechnung sowie der Umstand, dass die Rechnungstellerin mit der Antragstellerin gesellschaftsrechtlich verbunden ist, lassen erwarten, dass die Antragstellerin bei Bekanntwerden des Beschlusses der Ministerpräsidenten über den Ersten Glückspieländerungsstaatsvertrags am 28. Oktober 2011 das Geschäft hätte rückabwickeln können, weil absehbar war, dass das Geschäftsmodell mit vier bis fünf Hallen in Göttingen nicht bis 2025 würde durchgehalten werden können. Dass die Anschaffungs- und Herstellungskosten für die Einrichtung der Spielhallen nach Angaben der Antragstellerin nach Ablauf der Übergangsfrist am 30. Juni 2017 einen Restbuchwert haben und sich damit nur zum Teil amortisiert haben, fällt damit in die Risikosphäre der Antragstellerin und begründet keinen Ausnahmefall.

Auch den Mietvertrag, der über die Laufzeit bis 2025 Kosten von 2.255.000 EUR verursacht, wie die Antragstellerin vorträgt, kann sie nicht zur Begründung eines Härtefalls anführen. Unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts begründet der Abschluss des Mietvertrages im Jahr 2010 mit einer Festmietzeit bis zum 31. Dezember 2025 (Ziff. 4.1. des Vertrages, Bl. 194R GA) ohne Kündigungsmöglichkeit keinen Vertrauensschutz in einen Fortbestand der Rechtslage über diese Dauer; vielmehr fallen der Vertragsschluss und seine Folgen als in eigener Verantwortung getroffene geschäftliche Entscheidung in die Risikosphäre der Antragstellerin. Dies gilt vorliegend umso mehr, als die Antragstellerin mit ihrem Vermieter erst im Juli 2011 die Frist für das Rücktrittsrecht vom Gewerberaummietvertrag vom 30.Juni 2011 auf den 15. August 2011 verlängert hat (Nachtrag zum Mietvertrag vom 14./26.07.2011, Bl. 204 GA). Dass ein solcher Nachtrag möglich war, lässt darauf schließen, dass auch eine noch längere Frist durch die Antragstellerin durchsetzbar gewesen wäre. Im Übrigen weist die Antragsgegnerin zutreffend darauf hin, dass es der Antragstellerin in Ansehung des Entwurfs eines Änderungsstaatsvertrags vom 14. April 2011 im August 2011 noch möglich gewesen wäre, entschädigungslos vom Mietvertrag zurückzutreten; dass sie dies nicht getan hat, liegt allein in ihrer Risikosphäre.

Schließlich ist auch nicht erkennbar, dass und wie die Antragstellerin die fünfjährige Übergangsfrist genutzt hat, wirtschaftlichen Schwierigkeiten durch die zukünftigen Mietzinszahlungen wie durch die Leasingzahlungen entgegenzuwirken. Dieses Bemühen ist – wie oben dargestellt – auch nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts erforderlich, um sich mit Erfolg auf nicht amortisierte Investitionen berufen zu können. Vielmehr ist ersichtlich, dass die Antragstellerin ihre Geschäfte weiter betrieben hat und auf ein neues, günstigeres regulatorisches Umfeld vertraut hat.

Insbesondere hat die Antragstellerin keinerlei Bemühungen um eine teilweise Untervermietung oder Umnutzung der Räumlichkeiten als Reaktion auf die veränderte Rechtslage vorgetragen. Zwar hat sie durch Vorlage einer „Markteinschätzung“ eines Maklers (Anlage 11 zum Härtefallantrag, Bl. 167R GA) erklärt, eine Untervermietung sei möglich, eine solche hat sie aber nicht angestrebt. Andernfalls hätte sie dies vorgetragen. Vielmehr ist die „Markteinschätzung“ erkennbar mit dem Ziel erstellt worden darzustellen, dass eine Untervermietung zu einem (lediglich) „fiktiven Mietschaden“ in Höhe von 881.604 EUR über die Laufzeit des Mietvertrages führen würde. Im Übrigen liegt auch der errechnete Mietschaden in der Risikosphäre der Antragstellerin. Zugrunde gelegt werden in der Rechnung nämlich eine hohe monatliche Quadratmetermiete der Antragstellerin von 13,11 EUR gegenüber 7,11 EUR eines Untermieters. Aus der Markteinschätzung, insbesondere den zu erzielenden Quadratmetermieten in Höhe von 3 EUR bis 8,50 EUR in Abhängigkeit von der Art des Gewerbes, wird deutlich, dass im weit überdurchschnittlichen Mietzins der Antragstellerin die Investitionen des Vermieters eingepreist sind. Die Antragstellerin hat sich demnach aus offenkundigen betriebswirtschaftlichen Gründen gegen die Übernahme von Kosten und für einen hohen Mietzins entschieden, der sich auf das jeweilige Jahresergebnis über die Vertragslaufzeit hinweg gleichmäßig mindernd auswirkt. Auch diese betriebswirtschaftliche Entscheidung traf die Antragstellerin auf eigenes Risiko. Eine unzumutbare Härte liegt nach alledem nicht darin, dass es zwischen ihren eigenen Mietzahlungen und den Mieteinnahmen im Fall der – erkennbar nicht beabsichtigten – Untervermietung ein Delta im Sinne eines „fiktiven Mietschadens“ gibt.

Soweit die Antragstellerin auf Kosten für den Rückbau der angemieteten Räume in Höhe von 228.000 EUR verweist, handelt es sich um Kosten, die bei einer Schließung der Spielhalle zu einem späteren Zeitpunkt ohnehin anfallen würden. Sie vermögen bereits deshalb eine unbillige Härte nicht zu begründen (vgl. VG Stade, Beschl. v. 30.06.2017 – 6 B 2408/17 –, S. 3 des Beschlussumdrucks, n. v.).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG i. V. m. den Empfehlungen in Ziff. 54.1 und 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, 57 ff.). Danach ist im Streit um eine Gewerbeerlaubnis der Jahresbetrag des erzielten oder erwarteten Gewinns, mindestens aber die Summe von 15.000,- Euro zu Grunde zu legen. Dieser Wert ist hier für jede der vier Spielhallen anzusetzen und im Hinblick auf die Vorläufigkeit der begehrten Regelung zu halbieren.