Tatbestand

Die Beteiligten streiten sich um die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens über den Erhalt aller Grundschulstandorte in der Samtgemeinde F..

In der Samtgemeinde F. gibt es derzeit vier Grundschulen in vier der sieben Mitgliedsgemeinden (G., H., I. und J.). In seiner Sitzung am 25. März 2013 beschloss der Samtgemeinderat, die Grundschulstandorte von vier auf drei zu verringern und die Grundschule in I. (K.) zum Ende des Schuljahres 2013/2014 zu schließen. Die Prüfung eines Public-Private-Partnership - PPP -Projektes zum Erhalt der K. wurde abgelehnt.

Die Samtgemeinde L. ist erheblich überschuldet und zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzepts gemäß § 110 Abs. 6 NKomVG verpflichtet. Mit der beabsichtigten Schulschließung soll zum Ausgleich des Haushalts beigetragen werden. Im Haushaltssicherungskonzept für das Haushaltsjahr 2013 ist die Einsparung, die durch die Schließung des Schulstandortes I. erreicht wird, für das Jahr 2014 mit 70.000,- € und für die Jahre 2015 und 2016 mit jeweils 160.000,- € beziffert.

Dem Beschluss des Samtgemeinderats vom 25. März 2013 waren zahlreiche Gespräche u.a. zwischen Unterstützern der K. und Vertretern der Samtgemeinde vorangegangen, bei denen es um die möglichen Einsparungen durch eine Schulschließung und alternative Modelle ging. In einer Email vom 20. März 2013 stellte eine der Unterstützerinnen der K. den Samtgemeinderatsmitgliedern die Eckpunkte des geplanten PPP-Modells vor. Auf Nachfrage eines Unterstützers des Bürgerbegehrens teilte die Samtgemeindebürgermeisterin in einer Email vom 11. April 2013 mit, dass "mit der Schließung der Grundschule in I. (einschließlich Turnhalle und Sportplatz) eine Reduzierung der Aufwendungen um 160.000,- Euro im Haushalt 2013 veranschlagt worden ist. In der Planung bleiben weitere rd. 40.000,- Euro als Aufwendungen bestehen." Der Empfänger der Email wies umgehend darauf hin, dass das Haushaltsjahr 2013 fehlerhaft gewählt sein dürfte, weil die K. in diesem Jahr nicht geschlossen werde. Daraufhin stellte die Samtgemeindebürgermeisterin ihren Irrtum umgehend richtig.

Am 17. April 2013 zeigten die Antragsteller als Vertreter gemäß § 32 Abs. 3 Satz 3 NKomVG bei der Samtgemeindebürgermeisterin das Bürgerbegehren für den Erhalt der Grundschulstandorte in der Samtgemeinde F. an. Es sollte ein Bürgerentscheid zu der Frage

"Sollen alle vier Grundschulstandorte der Samtgemeinde F. mit den dazugehörenden Sportanlagen erhalten bleiben?"

durchgeführt werden. Das Bürgerbegehren enthält eine kurze Begründung, die u.a. auf ein Public-Private-Partnership-Modell verweist, mit dessen Hilfe sofort und mit sehr niedrigem Aufwand erhebliche Kosteneinsparungen umgesetzt werden könnten. Im Kostendeckungsvorschlag geht das Bürgerbegehren davon aus, dass die Aufwendungen der Samtgemeinde Am M. zum Betrieb und Unterhalt der K. in I. im Jahr 2011 ca. 160.000,- € betragen hätten und dass auch bei einer Schließung weiterhin Aufwendungen in Höhe von ca. 40.000,- € verblieben. Hinzu kämen noch Kosten für zusätzliche Schülerbeförderung für den Landkreis N.. Das vom Förderverein der K. I. e.V. entwickelte "Eisbärenkonzept", das eine Verkleinerung der im Winter zu beheizenden Flächen vorsieht, und eine Optimierung der Sporthallennutzung würden Einsparungen in Höhe von 30.000,- € ermöglichen. Bei der Anwendung dieser Konzepte auf alle Grundschulstandorte seien zusätzliche Einsparungen in Höhe von 50.000,- € möglich. Eine weitere Kostenreduzierung solle durch Eigenleistung des Fördervereins erzielt werden, indem notwendige energetische Unterhaltungsmaßnahmen in der K., für welche die Samtgemeinde Aufwendungen in Höhe von 45.000,- € plane, in Eigenleistung erbracht werden sollten. Zusätzliches Einsparpotential ergebe sich aus einer Umsetzung des PPP-Modells; ein eventuell verbleibender Fehlbetrag solle durch Einsparungen der freiwilligen Leistungen der Samtgemeinde gedeckt werden. Das Bürgerbegehren stellt folgende Rechnung auf:

Weitere Reduzierungen durch Eigenleistung und PPP möglich"

In einer Email vom 21. Juni 2013 legte eine der Unterstützerinnen des Bürgerbegehrens eine Expertise über Public-Private-Partnership Modelle bei öffentlichen Schulen (Sanierung) von Prof. Dr. O. von der P. Q. vor. Diese Expertise hatte die "Investorengemeinschaft nachhaltige Regionalwirtschaft I." in Auftrag gegeben. Als privater Partner sei die R. AG vorgesehen, die das Schulgebäude der K. samt Sportanlagen kaufen und an die Samtgemeinde als Schulträger zurück vermieten wolle. Die Aktiengesellschaft R. AG ist eine Gründung betroffener Bürger S..

Am 24. Juni 2013 überreichten die Antragsteller die Unterschriftenlisten der Samtgemeindebürgermeisterin. Mit Schreiben vom 25. Juni 2013 bestätigte die Samtgemeinde F. gegenüber dem Antragsteller zu 1. die Einreichung des Bürgerbegehrens mit 196 Unterschriften-Listen.

In seiner Sitzung am 15. Juli 2013 beschloss der Antragsgegner, dass das eingereichte Bürgerbegehren unzulässig sei, weil kein ausreichender Kostendeckungsvorschlag vorliege. Ein Bürgerentscheid sei somit nicht durchzuführen. Mit Schreiben vom 16. Juli 2013 wurde der Antragsteller zu 1. über diesen Beschluss in Kenntnis gesetzt. Als Begründung wurde darauf verwiesen, dass fehlerhaft von Einsparungen durch die Schulschließung in Höhe von 120.000,- € ausgegangen werde. Richtigerweise müsse von einer Netto-Ersparnis in Höhe von 160.000,- € ausgegangen werden. Die trotz Schulschließung verbleibenden Kosten von 40.000,- € seien hier bereits berücksichtigt worden und dürften nicht gegengerechnet werden. Es würden eine mögliche Einsparsumme von 80.000,- € aufgeführt sowie auf weitere Einsparmöglichkeiten verwiesen, ohne dass jedoch konkreten Summen genannt würden. Damit liefere der Kostendeckungsvorschlag aber keine schlüssigen und nachvollziehbaren Vorschläge zur Kosteneinsparung und genüge nicht den gesetzlichen Anforderungen. Auch die genannten Zahlen seien zu pauschal und hypothetisch. Es bleibe unklar, ob die anderen drei Grundschulen zur Verwirklichung des genannten Einsparpotentials überhaupt organisatorisch in der Lage seien. Weder das "Eisbärenkonzept" noch das PPP-Modell seien näher dargestellt. Aufwendung, die bei der Realisierung dieser Projekte notwendig entstünden, seien nicht dargelegt. Die Samtgemeinde dürfe ein PPP auch nur unter Beachtung der Vergabevorschriften der VOL durchführen.

Am 23. August 2013 haben die Antragsteller vorliegenden Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung durch das Verwaltungsgericht gestellt und zugleich Klage auf Zulassung des Bürgerbegehrens erhoben.

Sie begründen ihren Antrag damit, dass sie einen Kostendeckungsvorschlag im Rahmen des ihnen Möglichen vorgelegt hätten. Weder das Haushaltssanierungskonzept sei ihnen bekannt gewesen noch sei es möglich gewesen, trotz mehrfacher Nachfragen detaillierte Informationen zu den Einsparungen durch die Schulschließung zu erhalten. Folgekosten der Schulschließung, etwa bei den anderen Grundschulen, die mehr Schüler aufnehmen müssten, seien ebenfalls nicht dargelegt worden. Das Bürgerbegehren werde von einer großen Gruppe unterstützt. Verschiedene kommunale und zivilgesellschaftliche Zusammenschlüsse setzten sich für die Entwicklung des Ortes I. und den Erhalt des Schulstandortes ein. Auf der Grundlage eines wissenschaftlichen Gutachtens werde eine Public-Private-Partnership zu diesem Zwecke angestrebt. Trotz zahlreicher Emails und Bitten aus dem Kreis der Unterstützer seien Zahlen nicht offengelegt bzw. mündlich preisgegebene Zahlen nicht protokollarisch festgehalten worden. In einem Gespräch u.a. mit der Samtgemeindebürgermeisterin sei in Aussicht gestellt worden, dass die Entscheidung der Schließung des Schulstandortes I. revidiert werden könne, wenn mögliche Einsparungen in Höhe von 80.000,- € nachgewiesen werden könnten. Dem Bürgerbegehren sei das von der Samtgemeindebürgermeisterin selbst genannte Zahlenwerk zu Grunde gelegt worden. Wenn dies nun als nicht ausreichend und zu pauschal angesehen werde, müsse davon ausgegangen werden, dass die Samtgemeinde ihren Auskunftspflichten nicht nachgekommen sei. Es könne zudem nicht ausgeschlossen werden, dass auch die Samtgemeinderatsmitglieder bei ihrer Beschlussfassung nicht über ausreichendes Zahlenmaterial verfügt hätten. Es sei unverständlich, dass die nächste überörtliche Ebene die Zusammenarbeit mit Initiativen auf örtlicher Ebene verweigere.

Die Antragsteller beantragen,

Der Antragsgegner beantragt,

Ein Anordnungsgrund sei nicht gegeben, weil damit zu rechnen sei, dass über die Leistungsklage in der Hauptsache rechtzeitig gerichtlich entschieden werde. Die nachgesuchte Eilentscheidung stelle eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache dar. Ein Anordnungsanspruch bestehe ebenfalls nicht. Der Kostendeckungsvorschlag gehe von fehlerhaften Ausgangszahlen aus und sei insgesamt unzureichend. Sofern die Antragsteller eine unzulängliche Information durch die Samtgemeinde rügen, habe es ihnen freigestanden, sich ergänzende Informationen ggf. im Klagewege zu beschaffen. Die Einsparungen aufgrund der näher vorgestellten Konzepte erweckten den Eindruck, dass es sich um unbelegte Schätzungen handele. Beträge würden nicht ansatzweise aufgeschlüsselt oder näher erläutert. Zudem bleibe bei der Berechnung, die dem Bürgerbegehren zu Grunde gelegt wurde, ein Fehlbetrag von 40.000 €.

Am 27. August 2013 hat die Samtgemeinde genauere Erläuterungen zum Kostendeckungsvorschlag des Bürgerbegehrens erhalten. Diesen liegt ein Gebäudeplan zur "Eisbärenschule" bei. Ferner wurden nähere Erläuterungen zum PPP-Modell vorgelegt, u.a. als Schaubild der geplanten Aufgabenteilung zwischen Investorengemeinschaft und öffentlicher Hand.

Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.