Entscheidungsgründe

Die statthafte Anfechtungsklage ist zulässig und begründet.

Der angefochtene Bescheid ist offensichtlich rechtswidrig und verletzt dadurch die Rechte des Klägers (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Als Rechtsgrundlage der angefochtenen Ordnungsverfügung kommt allein § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 in Verbindung mit Satz 2 Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV) vom 13. Dezember 2010 (BGBl. I S. 1980) in der im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheids (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.7.2018 - 3 C 9.17 -, juris Rn. 13) geltenden Fassung durch die Änderungsverordnung vom 14. August 2017 (BGBl. I S. 3232) in Betracht. Danach gilt die Berechtigung von Inhabern einer gültigen EU- oder EWR- Fahrerlaubnis mit ordentlichem Wohnsitz in der Bundesrepublik Deutschland, in deren jeweiligem Umfang Kraftfahrzeuge im Inland zu führen, unter anderem nicht für Personen, die ausweislich des Führerscheins oder vom Ausstellermitgliedstaat herrührender unbestreitbarer Informationen zum Zeitpunkt der Erteilung ihren ordentlichen Wohnsitz im Inland hatten, es sei denn, dass sie als Studierende oder Schüler im Sinne des § 7 Abs. 2 FeV die Fahrerlaubnis während eines mindestens sechsmonatigen Aufenthalts erworben haben; falls diese Berechtigung nicht gegeben ist, kann die Behörde einen feststellenden Verwaltungsakt hierüber erlassen.

Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, ist unter Berücksichtigung der gemeinschafts- bzw. unionsrechtlichen Führerscheinrichtlinien (sog. 2. Führerscheinrichtlinie: Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 über den Führerschein - ABl. Nr. L 237, S. 1 - und der sog. 3. Führerscheinrichtlinie: Richtlinie 2006/126/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über den Führerschein, ABl. L 403, S. 18) und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu prüfen.

Zu der vorliegend für die Anerkennungsfähigkeit der polnischen Fahrerlaubnis des Klägers maßgeblichen Frage der Einhaltung der innereuropäischen Zuständigkeit für die Erteilung von Fahrerlaubnissen hat der Europäische Gerichtshof ausgeführt, dass nach der Ausstellung eines Führerscheins durch Behörden eines Mitgliedstaats die anderen Mitgliedstaaten nicht befugt seien, die Beachtung der in diesen Richtlinien aufgestellten Ausstellungsvoraussetzungen nachzuprüfen. Vielmehr sei der Besitz eines von einem Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins als Nachweis dafür anzusehen, dass der Inhaber dieses Führerscheins am Tag der Erteilung des Führerscheins diese Voraussetzungen erfüllt habe (vgl. EuGH, Urt. v. 26.6.2008 - C-329/06 und C-343/06 [Wiedemann u. a.] -, juris, Rn. 53 m. w. N.). Zu diesen Voraussetzungen zähle auch die (staatliche) Zuständigkeit für die Erteilung einer Fahrerlaubnis. Folglich sei ein Mitgliedstaat nur dann berechtigt, einen in einem anderen EU-/EWR-Staat ausgestellten Führerschein nicht anzuerkennen, wenn er dies ohne Eingriff in die Zuständigkeiten des Ausstellermitgliedstaats, wie insbesondere dessen ausschließliche und unumschränkte Zuständigkeit, den Wohnsitz des Inhabers in seinem Hoheitsgebiet zu prüfen, tun könne (vgl. EuGH, Beschl. v. 9.7.2009 - C- 445/08 [Wierer] -, juris), mithin wenn nicht (nur) anhand von Informationen des Aufnahmemitgliedstaats, sondern aufgrund von Angaben im Führerschein selbst oder anderen vom Ausstellermitgliedstaat herrührenden unbestreitbaren Informationen feststehe, dass die Voraussetzung eines ordentlichen Wohnsitzes nicht beachtet worden sei. Die bei einem so festgestellten Verstoß gegen das Wohnsitzerfordernis anzuerkennende Ausnahme von der Pflicht, in anderen Mitgliedstaaten erteilte Fahrerlaubnisse ohne Formalitäten anzuerkennen, dürfe nicht weit verstanden werden, da sonst der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung völlig ausgehöhlt werde. Daher sei die vorstehend angesprochene Aufzählung der Erkenntnisquellen, auf die sich der Aufnahmemitgliedstaat stützen könne, um die Anerkennung eines in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins zu verweigern, abschließend und erschöpfend. Damit eine Information eines Ausstellermitgliedstaats, wonach der Inhaber eines Führerscheins dort bei dessen Ausstellung nicht wohnhaft gewesen sei, als unbestreitbar eingestuft werden könne, müsse sie von einer Behörde dieses Staates herrühren. Der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von EU- und EWR-Fahrerlaubnissen stehe einer auf irgendeine andere Information gestützten Weigerung entgegen. Es sei nicht ausgeschlossen, die von den Einwohnermeldebehörden des Ausstellermitgliedstaats erlangten Informationen als solche Informationen anzusehen. Dagegen könnten - etwa - Erläuterungen oder Informationen, die der Inhaber eines Führerscheins im Verwaltungsverfahren oder im gerichtlichen Verfahren in Erfüllung einer ihm nach dem innerstaatlichen Recht des Aufnahmemitgliedstaats obliegenden Mitwirkungspflicht erteilt habe, nicht als vom Ausstellermitgliedstaat herrührende unbestreitbare Informationen über einen im Zeitpunkt der Ausstellung seines Führerscheins bestehenden Wohnsitz außerhalb des ausstellenden Staates angesehen werden. Es sei Sache des nationalen Gerichts zu prüfen, ob Informationen - etwa auf diplomatischen Wegen erlangte Mitteilungen von zuständigen Behörden des Aufnahmemitgliedstaats -, als vom Ausstellermitgliedstaat herrührende Informationen eingestuft werden könnten. Das nationale Gericht müsse die genannten Informationen gegebenenfalls auch bewerten und beurteilen, ob es sich um unbestreitbare Informationen handele, die belegten, dass der Inhaber des Führerscheins zum Ausstellungszeitpunkt seinen ordentlichen Wohnsitz nicht im Hoheitsgebiet des Ausstellermitgliedstaats gehabt habe. Dieses Gericht könne im Rahmen der Beurteilung der ihm vorliegenden, vom Ausstellermitgliedstaat herrührenden Informationen alle Umstände des bei ihm anhängigen Verfahrens und dabei insbesondere den etwaigen Umstand berücksichtigen, dass sich der Inhaber des Führerscheins nach diesen Informationen nur für ganz kurze Zeit im Gebiet des Ausstellermitgliedstaats aufgehalten und dort einen rein fiktiven Wohnsitz allein zu dem Zweck errichtet habe, der Anwendung der strengeren Bedingungen für die Ausstellung eines Führerscheins im Mitgliedstaat seines tatsächlichen Wohnsitzes zu entgehen (vgl. EuGH, Urt. v. 1.3.2012 - C- 467/10 [Akyüz] -, juris Rn. 62 bis 75).

Aus der Beschränkung auf Informationen aus dem Ausstellermitgliedstaat einerseits und der Möglichkeit der Berücksichtigung aller Umstände des anhängigen Verfahrens andererseits ist zu folgern, dass eine mehrstufige Prüfung der Zuständigkeitsvoraussetzungen vorzunehmen ist, wobei auf der ersten Stufe ausschließlich Verlautbarungen aus dem Ausstellermitgliedstaat zu würdigen seien, während im Falle so erlangter Hinweise etwa auf einen "ganz kurzen" Aufenthalt des Fahrerlaubnisinhabers im Ausstellermitgliedstaat und auf einen "rein fiktiven" Wohnsitz dann in einem zweiten Prüfungsabschnitt auf sonstige, insbesondere aus dem Aufnahmemitgliedstaat stammende oder vom betroffenen Fahrerlaubnisinhaber selbst herrührende Informationen zurückgegriffen werden kann (vgl. Bayerischer VGH, Beschl. v. 29.3.2018 - 11 CS 17.1817 -, juris Rn. 13 f.; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 20.3.2018 - 12 ME 15/18 -, juris Rn. 15; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 9.1.2018 - 16 B 534/17 -, juris 14; OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 15.1.2016 - 10 B 11099/15 -, juris Rn. 4).

Hiernach sind zunächst ausschließlich vom Ausstellermitgliedstaat herrührende und deutlich auf eine bloße Umgehung des Wohnsitzerfordernisses durch den Inhaber der betreffenden EU- oder EWR-Fahrerlaubnis hinweisende Umstände zu verlangen. In diesem Zusammenhang ist klarzustellen, dass sich der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 1.3.2012, a.a.O., Rn. 67 ff.) keine mit dem Begriff „unbestreitbar“ verknüpften Mindestanforderungen an die qualitative Beweis- bzw. Aussagekraft entnehmen lassen. Vielmehr ist insoweit zunächst nur zu fordern, dass die Informationen von einer Behörde des Ausstellermitgliedstaats stammen, selbst wenn sie nur indirekt in Form einer Mitteilung Dritter übermittelt worden sind. Dabei obliegt die nähere Prüfung den Behörden und Gerichten des Aufnahmemitgliedstaats (vgl. EuGH, Urt. v. 1.3.2012, a.a.O., Rn. 67, 71 - 73). Weiter können diese Informationen auch dann herangezogen werden, wenn sich aus ihnen ein Verstoß gegen das Wohnsitzerfordernis noch nicht zweifelsfrei ergibt oder dass sie insoweit nicht als abschließender Beweis angesehen werden können. Es genügt, wenn sie darauf „hinweisen“, dass der Inhaber des Führerscheins im Gebiet des Ausstellermitgliedstaats einen rein fiktiven Wohnsitz allein zu dem Zweck begründet hat, der Anwendung der strengeren Bedingungen für die Ausstellung eines Führerscheins im Mitgliedstaat seines tatsächlichen Wohnsitzes zu entgehen (vgl. EuGH, Urt. v. 1.3.2012, a.a.O., Rn. 74 f.; BVerwG, Urt. v. 30.5.2013 - 3 C 18.12 - BVerwGE 146, 377 = juris Rn. 21; Bayerischer VGH, Beschl. v. 27. März 2019 - 11 ZB 18.1387 -, juris Rn. 19, Beschl. v. 29.3.2018, a.a.O., Rn. 13). Eine behördliche Aussage des Ausstellermitgliedstaats, dass der Führerscheininhaber im fraglichen Zeitraum keinen Wohnsitz im Ausstellermitgliedstaat gehabt habe, ist danach für die Feststellung eines Wohnsitzverstoßes nicht erforderlich (Bayerischer VGH, Beschl. v. 27. März 2019, a.a.O., Rn. 19, Beschl. v. 29.3.2018, a.a.O., Rn. 13). Hingegen kann allein das bloße Ausbleiben angeforderter Informationen aus dem Ausstellermitgliedstaat nicht als Indiz für einen Wohnsitzverstoß gewertet werden (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 9.1.2018 - 16 B 534/17 -, juris Rn. 20). Denn auch die Erklärung der nationalen Behörden des Ausstellermitgliedstaats, sie hätten die Wohnsitzvoraussetzung nicht geprüft, weist nicht hinreichend deutlich darauf hin, dass der Inhaber seinen Wohnsitz nicht im Gebiet dieses Ausstellermitgliedstaats gehabt hat (vgl. EuGH, Beschl. v. 9.7.2009 - C-445/08 [Wierer] -, a. a. O., Rn. 55).

Nach Maßgabe dessen enthalten weder die Angaben im polnischen Führerschein noch die anderen vom Ausstellermitgliedstaat herrührenden, unbestreitbaren Informationen hinreichend deutliche Hinweise darauf, dass der Kläger seinen Wohnsitz damals nicht in Polen hatte. In dem polnischen Führerschein (Bl. 235 der Beiakte) ist unter Ziffer 8 als Wohnanschrift „N.“ und damit die polnische Stadt D. angegeben. Unabhängig von der Frage, ob die Auskunft von Interpol Warschau vom 27. März 2017 (Bl. 276 der Beiakte) aufgrund des Datenschutzhinweises und der darin zum Ausdruck kommenden beschränkten Verwertbarkeit herangezogen werden kann, finden sich darin allein den Vortrag des Klägers bestätigende Angaben, die für sich Zweifel daran, dass bei der Ausstellung des polnischen Führerscheins die Anforderungen an den Wohnsitz vom Ausstellermitgliedstaat beachtet wurden, nicht ansatzweise zu begründen vermögen. Es wird lediglich wiedergegeben, „dass die genannte Person im Besitz des Führerscheins Nr. 00353130805, Formular Nr. O1301270 für die Kategorie B ist. Dieser wurde am 18.04.2013 ausgestellt und ist gültig bis 28.04.2028. Es liegen keine Sperrvermerke vor und die Person hat in Polen seien Wohnsitz gemeldet“.

Zwar macht der Beklagte - in der Sache begründete - Zweifel an der Richtigkeit der Information des Ausstellermitgliedstaats zum Wohnsitz des Klägers geltend und kann sich auf die Auskünfte der Meldebehörden der Samtgemeinden E. vom 12. April 2017 und F. vom 24. April 2014 sowie der Deutschen Rentenversicherung vom 24. April 2017 und des Arbeitsgebers des Klägers vom 12. Mai 2017 über dessen ununterbrochene Beschäftigung im Jahr 2013 in A-Stadt stützen. Allerdings können diese Hinweise - weil sie nicht vom Ausstellermitgliedstaats unmittelbar oder mittelbar herrühren - nicht auf der ersten Stufe der Prüfung, also bei der Auffindung bloßer Hinweise auf einen möglichen Wohnsitzverstoß, herangezogen werden. Sie könnten daher allenfalls bei bereits greifbaren Zweifeln an der Einhaltung des Wohnsitzerfordernisses, also auf der zweiten Stufe der Prüfung zur Geltung gebracht werden. Letzteres ist hier aber nicht möglich, weil sich auf Verlautbarungen des Ausstellermitgliedstaates gegründete Zweifel - wie dargelegt - nicht ergeben.

Die vom Beklagten herangezogenen Umstände berechtigt die Fahrerlaubnisbehörde, nähere Informationen durch Anfragen an Behörden des Ausstellermitgliedstaates einzuholen. Diese wiederholten Bemühungen sind nunmehr über einen Zeitraum von bald zwei Jahren mangels Antwort des Ausstellermitgliedstaats ohne Erfolg geblieben. Es ist daher nicht davon auszugehen, dass parallele Bemühungen des Gerichts erfolgversprechender gewesen wären, zumal eine von einem anderen Gericht angeforderte Auskunft polnischer Stellen vorliegt, aus der sich jedoch Zweifel an der Einhaltung des Wohnsitzerfordernisses nicht herleiten lassen.

Aufgrund der Rechtswidrigkeit der Grundverfügung können auch die Nebenentscheidungen zur Fahrerlaubnisentziehung keinen Bestand haben.

Durch die festgestellte Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügungen werden die Rechte des Klägers in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) verletzt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.