II. Die zulässige Verpflichtungsklage hat keinen Erfolg. Der Klägerin steht kein Anspruch auf Erteilung einer Betriebserlaubnis für eine Erziehungsstelle in privater Trägerschaft gemäß § 45 SGB VIII gegenüber der Beklagten zu.

Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII bedarf der Träger einer Einrichtung, in der Kinder oder Jugendliche ganztägig oder für einen Teil des Tages betreut werden oder Unterkunft erhalten, für den Betrieb der Einrichtung der Erlaubnis. Für den Betrieb einer sonstigen Wohnform, in der Kinder oder Jugendliche betreut werden oder Unterkunft erhalten, gilt § 45 SGB VIII entsprechend (vgl. § 48a SGB VIII). Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn die Betreuung der Kinder oder der Jugendlichen durch geeignete Kräfte nicht gesichert oder in sonstiger Weise das Wohl der Kinder oder der Jugendlichen in der Einrichtung nicht gewährleistet ist (§ 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII). Im Umkehrschluss besteht dementsprechend ein Rechtsanspruch auf Erteilung der Erlaubnis, wenn keine Versagungsgründe gegeben sind. Zweck des Erlaubnisvorbehalts ist der Schutz von Kindern und Jugendlichen in Einrichtungen vor Gefahren für ihr Wohl. Aufgabe des staatlichen Wächteramtes ist es dabei nicht, optimale Bedingungen der Betreuung oder Unterkunftsgewährung zu gewährleisten, sondern sicherzustellen, dass Mindeststandards eingehalten werden (vgl. Wiesner/Kaufmann/Mörsberger/Oberloskamp/Struck, SGB VIII: § 45 Rdnr. 13, 9; OVG Münster, Urteil vom 20.03.2000, - 16 A 4169/98 - recherchiert in Juris).

Die von der Klägerin geplante Einrichtung in der konkret beabsichtigten Gestaltung als Erziehungsstelle in privater Trägerschaft erfüllt die Voraussetzungen für die Erteilung einer Betriebserlaubnis nach § 45 SGB VIII nicht. Die Vorschriften des SGB VIII kennen den Begriff der „Erziehungsstelle“ im Rahmen von „Hilfe zur Erziehung“ nicht. Erziehungsstellen sind qualifizierte pädagogisch oder psychologisch ausgebildete Familien oder Paare, die ein oder zwei Kinder zeitlich befristet oder dauerhaft im Rahmen ihrer Familie betreuen. Damit sollen die Stärken der Jugendhilfegewährung in einer Pflegefamilie außerhalb einer Einrichtung (Vollzeitpflege gemäß § 33 SGB VIII), insbesondere die Kontinuität von Beziehungen sowie die Stärken der Erziehung in einem Heim als klassische Form der Einrichtung (§ 34 SGB VIII), insbesondere ihre Professionalität aufgrund der theoretischen und methodischen Qualifikation des Personals, der institutionellen Anbindung und der Möglichkeit der gegenseitigen kollegialen Unterstützung verbunden werden. Kindern und Jugendlichen in öffentlicher Erziehung soll auf diese Weise die Möglichkeit gegeben werden, in einer Familie aufzuwachsen, d. h. ein Leben in „Normalität“ zu führen (vgl. Internationale Gesellschaft für erzieherische Hilfen - IGFH -: Standards der Erziehungsstellenarbeit, überarbeitete Fassung: Mai 2004). In Anbetracht der besonderen fachlichen Qualifikation der Erziehungsstellen im Gegensatz zu Pflegefamilien im Sinne von § 33 SGB VIII werden entsprechend den Hilfeplanungen der Jugendhilfeträger in der Regel solche Kinder und Jugendliche in Erziehungsstellen untergebracht, die aufgrund ihrer Entwicklungsbeeinträchtigungen und Verhaltensauffälligkeiten einen überschaubaren, auf engere persönliche Bindung angelegten Rahmen benötigen. Ziel der Jugendhilfeleistung ist insbesondere die Integration des Kindes oder Jugendlichen in das Alltagsleben von Familie und Umfeld, die Aufarbeitung und Gestaltung von Trennungs- und Bindungsprozessen sowie die Unterstützung des Kindes oder Jugendlichen beim Verstehen und Aufarbeiten seiner Biographie. In Anbetracht der daraus resultierenden erhöhten Anforderungen sind die Erziehungsstellen über die Grundleistungen, wie Versorgung, Schutz der Kinder und Jugendlichen und Integration in die Familie, u. a. verpflichtet, an Hilfeplangesprächen mit den Jugendhilfeträgern teilzunehmen und sowohl mit der Herkunftsfamilie des Kindes, dessen gesetzlichem Vertreter und anderen beteiligten Diensten, Schulen und Therapeuten etc. zusammenzuarbeiten. Um diesem Anspruch gerecht werden zu können, sind Fort- und Weiterbildungsmaßnahmen sowie eine regelmäßige Supervision notwendig (vgl. Standards professioneller Erziehungsstellenarbeit der IGFH, a. a. O.). Die Gewährung von Hilfe zur Erziehung in einer so genannten „Erziehungsstelle“ erfolgt je nach Jugendamt und Leistungserbringer in der Form der Vollzeitpflege nach § 33 SGB VIII (insbesondere in Sonderpflegestellen für besonders entwicklungsbeeinträchtigte Kinder, § 33 Satz 2 SGB VIII) oder in Form der Heimerziehung nach § 34 SGB VIII (vgl. Meysen, „Erziehungsstellen als Vollzeitpflege oder Heimerziehung“ in JAmt 2002, 326 ff.). In den Bundesländern haben sich insoweit unterschiedliche Handhabungen entwickelt. In Niedersachsen werden Erziehungsstellen in der oben beschriebenen Form als Einrichtungen im Sinne von § 34 SGB VIII definiert und über eine Betriebserlaubnis gemäß § 45 SGB VIII legalisiert (vgl. Positionspapier der Beklagten zu Erziehungsstellen). Insoweit gibt es jedoch unterschiedliche Modelle. So halten Träger der freien Wohlfahrtspflege zum Teil an Jugendhilfeeinrichtungen angeschlossene Abteilungen mit Erziehungsstellen vor und beschäftigen deren federführende Mitarbeiter (meist einen Elternteil der Familie) als Angestellte. In diesem Fall wird die Betriebserlaubnis für die Erziehungsstellen dem Träger der freien Wohlfahrtspflege erteilt. In diesem Modell hat die Klägerin z. B. bis zu ihrer Kündigung im Frühjahr 2003 beim Elisabeth-Stift als (abhängige) Erziehungsstelle gearbeitet. Weiterhin besteht die Möglichkeit, dass mehrere Erziehungsstellen (Familien) sich unter dem Dach einer Betriebserlaubnis zu einem gemeinsamen Verband zusammenschließen. Da Niedersachsen keine Platzzahlbegrenzung nach unten kennt, werden unter Umständen auch einzelne Erziehungsstellen mit maximal zwei Erziehungsplätzen, wie von der Klägerin beabsichtigt, als Einrichtung genehmigt, wenn sie die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllen.

Vor diesem Hintergrund braucht im vorliegenden Verfahren nicht entschieden zu werden, ob eine Erziehungsstelle, die aus einer Familie mit einem fachlich qualifizierten Elternteil besteht und bis zu zwei Kinder oder Jugendliche in ihre Familie aufnehmen will, tatsächlich (wie in Niedersachsen praktiziert) die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Einrichtung im Sinne von § 34 SGB VIII oder eine sonstige betreute Wohnform im Sinne von § 48a SGB VIII erfüllen kann, so dass ein Betriebserlaubnisverfahren nach § 45 SGB VIII durchzuführen wäre. In Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird eine Einrichtung als eine auf gewisse Dauer angelegte Verbindung von orts- und gebäudebezogenen sächlichen und persönlichen Mitteln, zu einem bestimmten Zweck, unter der Verantwortung eines Trägers definiert. Ihr Bestand muss sowohl vom Wechsel der zu Betreuenden als auch der Betreuer unabhängig sein (vgl. Urteil vom 24.02.1994 - 5 C 42/91 -, FEVS 45, 52 ff; sowie Handreichungen zum Betriebserlaubnisverfahren und zur Umsetzung des Rahmenvertrages nach § 78 f. SGB VIII der Arbeitsgemeinschaft der Jugendämter der Länder Niedersachsen und Bremen, S. 2). Jedenfalls erfüllt die Erziehungsstelle der Klägerin in der konkret beabsichtigten Form die Voraussetzungen des § 45 SGB VIII nicht. Dabei ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die von der Klägerin zuletzt eingereichte Leistungsbeschreibung i. d. F. vom 20.02.2003 ggf. die derzeit in Niedersachsen geforderten Voraussetzungen erfüllen würde, was auch die Beklagte nicht bestreitet (vgl. Seite 3 der Klageerwiderung vom 23.01.2004). Die Beklagte weist jedoch zu Recht darauf hin, dass die Klägerin nach den Ausführungen in der Leistungsbeschreibung unter „4.1. Personal für die Betreuung der zwei Erziehungsstellenkinder“ mit 0,5 pro Platz als pädagogische Fachkraft zur Verfügung steht, diese Vorgabe jedoch rein tatsächlich nicht erfüllen kann, da sie gleichzeitig mit 19,5 Wochenstunden als Sachbearbeiterin im Jugendamt der Region Hannover halbtags tätig ist.

Ausgehend davon ist die Betriebserlaubnis zu versagen, da das Wohl der Kinder und der Jugendlichen in der Einrichtung im Sinne von § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII nicht gewährleistet ist. Der Schutzzweck der Gewährleistung des Kindeswohls verlangt neben der fachlichen Eignung der eingesetzten Kräfte auch eine ausreichende Zahl geeigneter Kräfte. Die Bemessung der erforderlichen Personalausstattung ist dabei abhängig von der jeweiligen Zweckbestimmung der Einrichtung. Allgemein gilt, dass ausreichendes Personal für Vertretungsfälle sowie bei Krankheit und Urlaub vorhanden sein muss (vgl. Wiesner, a. a. O.: § 45 Rdnr. 53). Gemessen an der sich aus der eingereichten Leistungsbeschreibung ergebenden Zweckbestimmung der Einrichtung der Klägerin steht der Erteilung der Erlaubnis für die Erziehungsstelle der Klägerin in privater Trägerschaft ihre Halbtagstätigkeit entgegen. Insoweit kann nicht argumentiert werden, dass die Klägerin bereits seit Ende 2000 halbtags beschäftigt ist und die in der Erziehungsstelle seit 1999 betreuten Kinder sowohl nach der Einschätzung des Jugendamtes Göttingen als bisherigem Amtsvormund als auch der Beklagten sich eindeutig positiv entwickelt haben, so dass ihr Verbleib in der Familie der Klägerin von allen Seiten befürwortet wird. Denn die Klägerin hat von 1999 bis zu ihrer Kündigung im Jahr 2003 als an die Jugendhilfeeinrichtung Elisabeth-Stift angeschlossene Erziehungsstelle gearbeitet, während sie nunmehr die Erteilung einer Erlaubnis für eine Erziehungsstelle in privater autonomer Trägerschaft begehrt. Daraus ergeben sich erhebliche Unterschiede in Bezug auf die von der Klägerin zu erbringenden Leistungen. Nach den Ausführungen in der Leistungsbeschreibung zu „Maßnahmen der Qualitätssicherung der Einrichtung“ sollen wesentliche Instrumente der Qualitätsentwicklung und -sicherung, Beratung, Anleitung, regelmäßige Supervision und Fortbildung sein. Neben der allgemeinen Verhaltensbeobachtung soll eine systematische Beobachtung und Dokumentation (Entwicklungsberichte) zum Verhalten/Entwicklung der Kinder und Jugendlichen stattfinden, die für das pädagogische Handeln von Bedeutung sind und unter Umständen Grundlage für psychologische Therapien sein können. Die Hilfeplanung soll in Zusammenarbeit mit dem zuständigen Jugendamt fortgeschrieben werden. Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Erziehungsstelle nunmehr nicht mehr an eine größere Jugendhilfeeinrichtung mit ihren Angeboten und Möglichkeiten angebunden ist, teilt das Gericht die Einschätzung der Beklagten, dass die Erziehungsstelle der Klägerin den vom Gesetz gestellten Anforderungen bei einer gleichzeitigen Halbtagsbeschäftigung nicht gerecht werden kann. So müssen neben Supervision und Fortbildung z. B. in der Vergangenheit durch die Fachberatung des Elisabeth-Stifts erbrachte Leistungen, wie Beratung der Herkunftseltern, Kooperation mit Jugendämtern und anderen beteiligten Institutionen und systematische Erhebung in Bezug auf das Verhalten der Kinder als Grundlage für das pädagogische Handeln und Mitarbeit im Rahmen des Hilfeplanprozesses (vgl. Homepage des Elisabeth-Stiftes - Erziehungsstellen; www.Elisabeth-Stift.de) nunmehr allein von der Klägerin organisiert werden. Dementsprechend bedeutet, die in der Leistungsbeschreibung dargestellte Verfügbarkeit der Klägerin als pädagogische Fachkraft mit 0,5 pro Platz, dass bei zwei Unterbringungsplätzen eine Halbtagsbeschäftigung nicht möglich ist. Darüber hinaus bestehen erhebliche Zweifel am Vorhandensein ausreichenden Personals für Vertretungsfälle sowie bei Krankheit und Urlaub. Ausweislich der Leistungsbeschreibung wird weiteres pädagogisch/therapeutisches Personal bei Bedarf hinzugezogen. Eine erfahrene staatlich anerkannte Erzieherin stehe bei längerfristigen Vertretungen ebenfalls zur Verfügung. Eine jederzeitige Verfügbarkeit einer Ersatzkraft, auch bei kurzfristigen Ausfällen, ist damit nicht dargelegt worden. Eine stundenweise Vertretung durch den Ehemann der Klägerin als männliche technische Fachkraft (Dipl.-Ing.) dürfte schon in Anbetracht der Tatsache, dass dieser vollzeitbeschäftigt sein dürfte, nicht berücksichtigt werden können.

Die Kammer zweifelt nicht daran, dass die Klägerin nach ihren Ausführungen in der mündlichen Verhandlung in Anbetracht ihres erheblichen persönlichen Einsatzes auch bereits in der Vergangenheit unabhängig vom Elisabethstift den Kindern zugute kommende Maßnahmen wie z. B. unabhängige Supervision durchgeführt hat. Nach den gesetzlichen Vorgaben hält sie jedoch bei einer hier vorliegenden Erziehungsstelle für zwei Erziehungsplätze mit zusätzlicher externer Halbtagstätigkeit der fachlich ausgebildeten Betreuungskraft eine rechtliche Einordnung als Sonderpflegestelle für besonders entwicklungsbeeinträchtigte Kinder im Sinne von § 33 S. 2 SGB VIII für angemessen. Aufgrund der vom Gesetzgeber angestrebten Gleichrangigkeit der pädagogischen Arbeit in einer Pflegefamilie und in einer Einrichtung müssen dementsprechend jedoch erhöhte Anforderungen an die Erziehungsarbeit oder notwendige Maßnahmen wie regelmäßige Supervision ggf. bei der Festsetzung und Fortschreibung der Pauschale für die Kosten der Erziehung in der Sonderpflegestelle über § 39 Abs. 4 S. 2 SGB VIII berücksichtigt werden (vgl. „Hilfe zur Erziehung in Pflegefamilien und in familienähnlichen Formen“, November 2002, Bundesarbeitsgemeinschaft der Landesjugendämter, S. 15, 18).

Der auf Neubescheidung seitens der Beklagten gerichtete Hilfsantrag hat aus den oben genannten Gründen und der Tatsache, dass es sich bei der Erteilung einer Betriebserlaubnis um eine gebundene Entscheidung handelt (s. o.), ebenfalls keinen Erfolg.

Nach alledem ist die Klage mit der für die Klägerin negativen Kostenfolge aus den §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO abzuweisen.

Die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Berufung wird gemäß §§ 124a, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen.