Gründe

I.

Mit Bescheid vom 01.08.2013 stellte der Antragsgegner gemäß § 7 Abs. 1 NHundG die Gefährlichkeit des Hundes des Antragstellers - eines damals ca. drei Jahre alten Parson-Russel-Terriers namens „E.“ - fest. Zur Begründung führte er aus, dass der Hund am 10.02.2013 auf einem in der Nähe des Grundstücks des Antragstellers gelegenen Parkplatz ein Tretroller fahrendes Mädchen unvermittelt attackiert und in den linken Fuß gebissen habe; die dadurch verursachte Bisswunde habe ärztlich behandelt werden müssen. Aufgrund dieses nicht arttypischen Verhaltens sei davon auszugehen, dass der Hund des Antragstellers über eine besonders niedrige Reizschwelle und eine geringe Angriffshemmung verfüge. Dies rechtfertige den Verdacht, dass von dem Hund eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgehe, so dass dessen Gefährlichkeit festzustellen sei. Gegen diesen Bescheid hat der Antragsteller fristgerecht Klage erhoben (6 A 128/13), über die noch nicht entschieden ist; seinen anschließend gestellten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes lehnte die Kammer mit Beschluss vom 10.10.2013 (6 B 68/13), auf den wegen der Einzelheiten verwiesen wird, ab. In dem daraufhin vom Antragsteller zunächst anhängig gemachten Beschwerdeverfahren (11 ME 283/13) erklärten die Beteiligten den Rechtsstreit mit Blick auf den nachfolgend geschilderten Sachverhalt in der Hauptsache für erledigt.

Am 06.08.2013 beantragte der Antragsteller eine Erlaubnis zum Halten seines Hundes gemäß § 9 NHundG und legte anschließend u.a. ein am 17.09.2013 von einem Herrn F. - offenbar Mitinhaber der Hundeschule „G.“ in H. - verfasstes „Gutachten über die Gefährlichkeit eines Hundes“ vor, das auf einem von ihm am gleichen Tag mit dem Hund des Antragstellers durchgeführten Wesenstest „nach § 11 Abs. 1 des Gefahrhundegesetzes und  § 1 der Verordnung über den Wesenstest nach dem Gefahrhundegesetz“ beruhte und in dem zusammenfassend die Sozialverträglichkeit des Hundes bescheinigt wurde; wegen der Einzelheiten wird auf dieses Gutachten Bezug genommen. – Im Hinblick darauf erteilte der Antragsgegner dem Antragsteller mit Bescheid vom 27.11.2013 die beantragte Haltungserlaubnis. Diese Erlaubnis wurde unter Hinweis auf § 10 Abs. 4 NHundG mit einem Widerrufs- und Auflagenvorbehalt (Ziff. II. und III.) sowie unter Ziff. I. mit folgenden Auflagen versehen:

„1. Ihr Hund E. ist außerhalb des Halteranwesens, innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, an einer reißfesten Leine von höchstens zwei Meter Länge mit schlupfsicherem Halsband zu führen. Die Leinenlänge ist so zu bemessen, dass Sie jederzeit eine Kontrolle und Einwirkung auf das Tier haben. Freier Auslauf ist nur außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile mit der Ausnahme zulässig, dass in Bereichen, wo Umweltreize den Hund zu sehr verleiten könnten und Sie keine Einwirkungsmöglichkeiten haben, der Hund ebenfalls an der Leine zu führen ist.

2. Durch ausbruchsichere Unterbringung Ihres Hundes (z.B. Zwinger, Zaun o.ä.) ist zu gewährleisten, dass Ihr Hund sicher verwahrt wird, d.h. weder das Grundstück unbeaufsichtigt verlassen werden kann, noch auf dem Grundstück, auf dem der Hund gehalten wird, befugt sich aufhaltende Personen oder Tieren gefährlich werden kann.“

Hinsichtlich dieser beiden Auflagen ordnete der Antragsgegner zugleich die sofortige Vollziehung an und drohte dem Antragsteller für den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 150 € je Auflage an.

Der Antragsteller hat auch hiergegen Klage erhoben (6 A 207/13) und die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beantragt. Er macht geltend, dass es für den angeordneten Leinenzwang keine Rechtsgrundlage gebe, weil sich dieser bereits unmittelbar aus dem Gesetz ergebe; für eine deklaratorische Feststellung gebe es keinen Grund. Abgesehen davon habe sein Hund den zwischenzeitlich von sachkundigen Personen durchgeführten Wesenstest, in dem ihm u.a. ein freundliches Wesen bescheinigt worden sei, einschränkungslos positiv und gut bestanden, so dass der Leinenzwang gemäß § 14 Abs. 3 Satz 2 NHundG aufgehoben werden müsse. Dies habe der Antragsgegner jedoch nicht getan; stattdessen versuche er nunmehr in unzulässiger Weise, die Bedeutung des Wesenstests herunterzuspielen. Darüber hinaus sei der dem gesamten Verfahren zugrunde liegende Sachverhalt nach wie vor ungeklärt. Vielmehr nehme man apodiktisch an, dass sein Hund das betroffene Kind grundlos angegriffen habe, ohne auf seinen Vortrag im Verfahren 6 B 68/13, wonach das Kind seinen Hund in der Vergangenheit mehrfach vorsätzlich gereizt habe, einzugehen und die Möglichkeit in Betracht zu ziehen, dass sein Hund auch am Vorfallstag lediglich auf solche Reizung reagiert bzw. sich verteidigt habe. Unter diesen Umständen sei der angeordnete Leinenzwang, der für Hund und Halter einen erheblichen Eingriff bedeute, zum einen unverhältnismäßig, zum anderen, soweit er grundsätzlich innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile und ausnahmsweise bei bestimmten Umweltreizen auch außerhalb solcher Ortsteile gelten solle, zu unbestimmt. Die Forderung, seinen Hund in bestimmter Weise ausbruchsicher unterzubringen, sei ebenfalls unverhältnismäßig, weil damit von ihm letztlich verlangt werde, sein Grundstück zweifach, nämlich durch eine äußere Umzäunung des Grundstücks und die Errichtung eines Zwingers innerhalb des so umfriedeten Grundstücks, zu sichern. Dafür gebe es keinen Anlass, zumal es bislang noch nie vorgekommen sei, dass sein Hund sein Grundstück unbeaufsichtigt verlassen oder einen Grundstücksbesucher angegriffen habe. Als Folge der Rechtswidrigkeit dieser beiden Auflagen sei auch die darauf bezogene Zwangsgeldandrohung aufzuheben. Warum der Antragsgegner darüber hinaus einen - bereits gesetzlich vorgesehenen - Widerrufs- und Auflagenvorbehalt in die Erlaubnis aufgenommen habe, sei ebenfalls nicht erkennbar; das ihm insoweit eingeräumte Ermessen habe der Antragsgegner jedenfalls nicht betätigt. Außerdem sei der Widerrufsvorbehalt unverständlich, weil dort die Begriffe „Widerruf“ und „Rücknahme“ gleichsinnig verwendet würden. Schließlich sei darauf hinzuweisen, dass der Antragsgegner widersprüchlich handele, weil er entgegen der in seinem Schriftsatz vom 27.09.2013 im Verfahren 6 B 68/13 enthaltenen Zusicherung den Bescheid über die Feststellung der Gefährlichkeit seines Hundes trotz des inzwischen vorliegenden positiven Wesenstests bislang nicht aufgehoben und trotz entsprechender Aufforderung vom 30.11.2013 nicht einmal nachträglich von dem Leinenzwang abgesehen habe.

Der Antragsteller beantragt,

die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen die im Bescheid des Antragsgegners vom 27.11.2013 unter Ziff. I. 1. und 2. enthaltenen Auflagen, die Zwangsgeldandrohung (Ziff. I. 4.), den Widerrufsvorbehalt (Ziff. II.) und den Auflagenvorbehalt (Ziff. III.) wiederherzustellen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er ist der Auffassung, dass der angeordnete Leinenzwang ungeachtet der grundsätzlich bereits kraft Gesetzes bestehenden Verpflichtung rechtmäßig sei. Insoweit habe er von der ihm eingeräumten Befugnis, den Leinenzwang unter Berücksichtigung des Wesenstests ganz oder teilweise aufzuheben, dahingehend Gebrauch gemacht, dass er den Leinenzwang lediglich für im Zusammenhang bebaute Ortsteile angeordnet und es dem Antragsteller im Übrigen gestattet habe, seinen Hund „frei laufen zu lassen“. Eine Ermessensreduzierung auf Null liege insoweit nicht vor, zumal es nicht unüblich sei, Hunde in bebauten Gebieten nur angeleint auszuführen und das Anleinen weder einen besonderen Aufwand erfordere noch von einem Hund als besonders störend empfunden werde. Die angeordnete Leinenlänge sei ebenfalls angemessen. Gleiches gelte für die weitere Auflage, für eine ausbruchsichere Unterbringung des Hundes zu sorgen. Insoweit habe der Antragsteller die Wahl, ob er sein gesamtes Grundstück einfriede, auf dem Grundstück einen Zwinger errichte oder seinen Hund auf dem Grundstück an einer entsprechenden „Laufleine“ halte. Dass eine dauerhafte Einzäunung des Grundstücks nicht unverhältnismäßig sei, sei in der Rechtsprechung auch bereits anerkannt worden. Das angedrohte Zwangsgeld sei dem Grunde und der Höhe nach ebenfalls angemessen.

II.

Der Antrag ist unzulässig, soweit der Antragsteller vorläufigen Rechtsschutz auch gegen den in Ziff. II. und III. des Bescheides des Antragsgegners vom 27.11.2013 aufgenommenen Widerrufs- und Auflagenvorbehalt begehrt. Denn insoweit hat der Antragsteller weder die sofortige Vollziehung angeordnet noch sind diese Vorbehalte kraft Gesetzes sofort vollziehbar; demgemäß besteht für die Gewährung gerichtlichen Eilrechtsschutzes auch bei Annahme eines entsprechenden Regelungscharakters kein Rechtsschutzbedürfnis.

Im Übrigen hat der Antrag weitgehend Erfolg.

Gemäß § 80 Abs. 5 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung einer Klage gegen einen belastenden Verwaltungsakt, dessen sofortige Vollziehung die Behörde - wie hier hinsichtlich der Auflagen unter Ziff. I. 1. und 2. des Bescheides - gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat oder der - wie hier hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung (§ 64 Abs. 4 Satz 1 Nds. SOG) - kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist, wiederherstellen bzw. anordnen. Bei dieser Entscheidung sind das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung einerseits und das Interesse des Betroffenen an der Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts bis zur rechtskräftigen Entscheidung über dessen Rechtmäßigkeit andererseits gegeneinander abzuwägen, wobei insbesondere auch die bereits überschaubaren Erfolgsaussichten des im Hauptsacheverfahren eingelegten Rechtsbehelfs zu berücksichtigen sind. Diese Interessenabwägung fällt überwiegend zugunsten des Antragstellers aus, weil bei der im vorliegenden Verfahren gebotenen summarischen Prüfung in dem tenorierten Umfang ernsthafte Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Auflagen und der daran anknüpfenden Zwangsgeldandrohung bestehen.

Soweit es den angeordneten Leinenzwang betrifft, folgt dies - anders als der Antragsteller meint - allerdings noch nicht daraus, dass es hierfür keine rechtliche Grundlage bzw. kein rechtliches Bedürfnis gebe. Es trifft zwar zu, dass ein Hundehalter bereits kraft Gesetzes (§ 14 Abs. 3 Satz 1 NHundG) verpflichtet ist, einen gefährlichen Hund außerhalb ausbruchsicherer Grundstücke anzuleinen, wobei es im Übrigen ungeachtet der vorliegenden Entscheidung verbleibt. Dies schließt es jedoch nicht aus, dass die zuständige Behörde eine solche normativ begründete Verpflichtung im Einzelfall dem Betroffenen gegenüber durch einen gesetzeswiederholenden Verwaltungsakt konkretisiert, um den Umfang der Verpflichtung inhaltlich näher zu bestimmen und die Voraussetzungen für eine etwaige Vollstreckung dieser Verpflichtung zu schaffen (vgl. dazu BVerwG, U. v. 23.02.1979 - VII C 31.76 -, juris = VRS 57, 76 [BVerwG 23.02.1979 - BVerwG 7 C 31.76]; Nds. OVG, B. v. 17.08.1995 - 8 M 2926/95 -, juris = NVwZ-RR 1996, 261; Bayr. VGH, B. v. 18.12.1999 - 7 ZS 98.1660 u.a. -, juris = DVBl. 1999, 624). Demgemäß bestehen gegen die Zulässigkeit einer derartigen gesetzeswiederholenden Verfügung auch im vorliegenden Fall keine Bedenken, zumal sich der Antragsgegner dabei ohnehin nicht auf eine bloße Wiederholung des Gesetzeswortlauts beschränkt, sondern den nach § 14 Abs. 3 Satz 1 NHundG außerhalb ausbruchsicherer Grundstücke generell geltenden Leinenzwang - möglicherweise schon im Rahmen einer aus Sicht des Antragstellers noch ausstehenden Entscheidung nach § 14 Abs. 3 Satz 2 NHundG - näher modifiziert hat.

In der Sache selbst wird sich die konkrete Ausgestaltung des Leinenzwangs - mit Ausnahme der nicht zu beanstandenden Regelungen über die Verwendung vom Leine und Halsband (Satz 1, Halbsatz 2 und Satz 2 der Auflage Ziff. I. 1.) - jedoch aller Voraussicht nach als rechtswidrig erweisen, weil sie zum einen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage nicht hinreichend Rechnung trägt und zum anderen inhaltlich zu unbestimmt ist. Mit der in Satz 1 dieser Auflage getroffenen Grundregelung wird dem Antragsteller aufgegeben, seinen Hund „außerhalb des Halteranwesens“ innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile an einer Leine zu führen. Damit geht diese Auflage insofern über die gesetzliche Regelung des § 14 Abs. 3 Satz 1 NHundG hinaus, als diese einen Leinenzwang lediglich „außerhalb ausbruchsicherer Grundstücke“ vorsieht. „Ausbruchsicheres Grundstück“ muss aber nicht zwingend nur das Grundstück des Hundehalters, sondern kann auch ein anderes Grundstück (z.B. das Privatgrundstück eines Dritten, das Gelände einer Hundeschule bzw. Hundepension o.ä.) sein, auf dem sich der Hund ggf. - etwa während urlaubs- oder krankheitsbedingter Abwesenheiten seines Halters - vorübergehend aufhält. Durch die verengende Bezugnahme auf das „Halteranwesen“ wird dem Antragsteller mithin die gesetzlich bestehende Möglichkeit genommen, seinen Hund bei Bedarf auf anderen ausbruchsicheren Grundstücken ohne Leine laufen zu lassen, ohne dass der angegriffenen Auflage hierfür ein sachlicher Grund zu entnehmen wäre. Darüber hinaus ist diese Regelung inhaltlich nicht hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 VwVfG), soweit sie einen Leinenzwang „innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile“ anordnet. Insoweit weist der Antragsteller zu Recht darauf hin, dass die Subsumtion der im Einzelfall konkret vorliegenden örtlichen Gegebenheiten unter diesen Rechtsbegriff selbst in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung seit jeher eine Reihe von - mitunter schwierigen - Abgrenzungsfragen aufwirft. Von daher kann von einem juristischen Laien wie dem Antragsteller nicht erwartet werden, dass er erkennt, wo ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil beginnt bzw. endet und auf welchen konkreten räumlichen Bereich sich der angeordnete Leinenzwang im Zweifelsfall erstreckt. Inhaltlich zu unbestimmt ist ferner die in Satz 2 der Auflage Ziff. I. 1. enthaltene - offenbar aus dem Gutachten über den Wesenstest übernommene - Regelung, wonach der Antragsteller seinen Hund auch außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile anzuleinen hat, wenn „Umweltreize den Hund zu sehr verleiten könnten“ und der Antragsteller keine Einwirkungsmöglichkeiten mehr habe. Auch insoweit bleibt völlig offen und ist für den Antragsteller nicht erkennbar, welche „Umweltreize“ im Einzelfall konkret gegeben sein müssen, um eine Anleinpflicht auch im Außenbereich zu begründen.

Durchgreifende rechtliche Bedenken bestehen darüber hinaus gegen die - im Ausgangspunkt allerdings zu Recht auf § 10 Abs. 4 Satz 1 NHundG gestützte - Auflage bezüglich der ausbruchsicheren Unterbringung des Hundes (Ziff. I. 2. des angefochtenen Bescheides). Diese resultieren zunächst wiederum daraus, dass mit der Forderung nach bestimmten baulichen Maßnahmen (Zwinger, Zaun o.ä.) allein auf das Grundstück des Antragstellers abgestellt wird, ohne mögliche Aufenthalte des Hundes auf anderen (ausbruchsicheren) Grundstücken in den Blick zu nehmen. Darüber hinaus berücksichtigt diese Auflage, soweit damit auch Gefährdungen sich befugt auf dem Grundstück des Antragstellers aufhaltender Personen vermieden werden sollen (letzter Halbsatz), nicht, dass derartigen Gefahren nicht nur durch - ggf. kostenaufwendige - bauliche Maßnahmen, sondern auch auf einfachere Weise, nämlich dadurch begegnet werden kann, dass der Leinenzwang auch auf dem Grundstück des Antragstellers praktiziert wird, soweit sich Dritte dort berechtigterweise aufhalten. Dass dem Antragsteller - wie der Antragsgegner in seiner Antragserwiderung vorgetragen hat - diese Möglichkeit ohne weiteres offenstehen soll, lässt sich dem Wortlaut der streitigen Auflage nicht entnehmen. Schließlich erweist sich auch diese Auflage als zu unbestimmt, soweit dem Antragsteller aufgegeben wird, dafür Sorge zu tragen, dass sein Hund Personen, die sich befugt auf seinem Grundstück aufhalten, „nicht gefährlich werden kann“. Denn die Frage, ob eine konkrete Situation „gefährlich“ ist oder nicht, ist in einer Weise von den subjektiven Einschätzungen der ggf. betroffenen Personen abhängig, dass sie objektiv vielfach kaum zu beantworten sein wird, so dass die Forderung nach einer Vermeidung „gefährlicher“ Situationen letztlich auch nicht vollstreckbar wäre.

Aus der mutmaßlichen (weitgehenden) Rechtswidrigkeit der vorgenannten Auflagen folgt zugleich, dass auch die darauf bezogene Zwangsgeldandrohung (Ziff. I. 4. des angefochtenen Bescheides) aufzuheben sein wird. Dabei verkennt die Kammer nicht, dass der Antragsgegner offenbar bestrebt war, dem Antragsteller mit diesen Auflagen - insbesondere der Lockerung des Leinenzwangs - in gewisser Weise „entgegenzukommen“ und die rechtlichen Folgen der Gefährlichkeitsfeststellung abzumildern. Dies ändert aber nichts daran, dass eine Behörde, auch wenn sie - ohne dass dies rechtlich unbedingt geboten ist - einen solchen Weg beschreitet, Regelungen treffen muss, die von der zugrunde liegenden Ermächtigungsgrundlage gedeckt sind und einen vollstreckungsfähigen Inhalt haben.

Im Übrigen weist die Kammer - obwohl nicht mehr entscheidungserheblich - für den weiteren Fortgang des Verfahrens vorsorglich auf Folgendes hin: Der Einwand des Antragstellers, der Antragsgegner verhalte sich widersprüchlich, weil er entgegen seiner vorherigen, im gerichtlichen Verfahren 6 B 68/13 abgegebenen „Zusicherung“ den Bescheid über die Feststellung der Gefährlichkeit seines Hundes trotz des inzwischen vorliegenden positiven Wesenstests bislang nicht aufgehoben habe, ist nicht begründet. In der Rechtsprechung des Nds. Oberverwaltungsgerichts (vgl. B. v. 25.01.2013 - 11 PA 294/12 -, juris, m.w.N.), der die Kammer folgt, ist bereits seit längerem geklärt, dass der zu Recht angenommene Verdacht der Gefährlichkeit eines Hundes nicht nachträglich dadurch in Frage gestellt wird, dass sich in einem später durchgeführten Wesenstest keine Hinweise für eine gesteigerte Aggressivität des Hundes ergeben haben; demgemäß führt ein positiver Wesenstest nicht dazu, dass der Bescheid über die Gefährlichkeitsfeststellung nachträglich aufzuheben wäre. Auch die vom Antragsteller (möglicherweise) vertretene Auffassung, ein positiver Wesenstest müsse regelmäßig zumindest zu einer nachträglichen Aufhebung des Leinenzwangs gemäß § 14 Abs. 3 Satz 2 NHundG führen, trifft so nicht zu. Denn die gesetzlichen Regelungen setzen einen positiven Wesenstest für die Erteilung einer Haltungserlaubnis voraus, sehen aber dennoch auch nach Erteilung einer solchen Erlaubnis grundsätzlich einen Leinenzwang vor. Demgemäß ist bei der diesbezüglichen, im Ermessen der Behörde stehenden Entscheidung nicht nur das Ergebnis des Wesenstests, sondern auch das bisherige aktenkundige Verhalten des Hundes (insbesondere anlässlich des zugrunde liegenden Beißvorfalls) zu berücksichtigen und zu würdigen.