Entscheidungsgründe

Die Klage hat weder hinsichtlich des Haupt- (dazu unter I.) noch hinsichtlich des Hilfsantrages (dazu unter II.) Erfolg.

I.

Der Hauptantrag ist unzulässig. Mit diesem begehrt die Klägerin festzustellen, dass sie durch die Beklagten gemäß dem Bescheid vom 24. Juli 2019 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 12. November 2019 nicht zur Teilnahme an der Kalkulation der Krankenhausentgelte für die Datenjahre 2019 bis 2021 verpflichtet worden ist. Diese von der Klägerin erhobene Feststellungklage gemäß § 43 VwGO ist nicht statthaft. Durch eine Feststellungsklage kann gemäß § 43 Abs. 1 VwGO unter anderem die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Eine Feststellung kann nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO hingegen nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Durch die in dieser Vorschrift festgelegte Subsidiarität der Feststellungklage sollen unnötige Feststellungsklagen verhindert werden, wenn für die Rechtsverfolgung unmittelbarere, sachnähere und wirksamere Verfahren zur Verfügung stehen (BVerwG, Urt. v. 7.9.1989 - BVerwG 7 C 4.89 -, juris Rn. 15 m. w. N.; Kopp/Schenke, VwGO, 28. Auflage 2022, § 43 Rn. 26). Der dem jeweiligen Kläger zustehende Rechtsschutz soll aus Gründen der Prozessökonomie auf ein einziges Verfahren, nämlich dasjenige, das seinem Anliegen am wirkungsvollsten gerecht wird, konzentriert werden (Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 28.5.2015 - 5 LA 195/14 -, juris Rn. 72). Nach Maßgabe dessen ist die von der Klägerin erhobene Feststellungklage gegenüber der Anfechtungsklage subsidiär. Die Klägerin kann sich gegen Ihre Verpflichtung zur Teilnahme an der Kalkulation der Bewertungsrelationen mit Hilfe einer Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO zur Wehr setzen.

Bei der Verpflichtung der Klägerin zur Teilnahme an der Kalkulation der Bewertungsrelationen handelt es sich um einen Verwaltungsakt gemäß § 35 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Nach dieser Vorschrift ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Die Verpflichtung der Klägerin zur Kalkulationsteilnahme ist den Beklagten zuzurechnen (dazu unter 1.). Bei diesen handelt es sich um eine einheitliche Behörde (dazu unter 2.), die eine nach außen wirkende Entscheidung zur Regelung eines Einzelfalls getroffen hat (dazu unter 3.).

1.

Die mit dem Verpflichtungsbescheid vom 24. Juli 2019 getroffene Verpflichtung der Klägerin zur Teilnahme an der Kalkulation der Bewertungsrelationen ist den Beklagten jedenfalls formal zuzurechnen. Die Beigeladene hat den Bescheid nicht in eigenem Namen, sondern ausdrücklich "namens und im Auftrag" der Beklagten erlassen. Dies ergibt sich vom maßgeblichen Empfängerhorizont der Klägerin beurteilt bereits aus der gewählten Formulierung "namens und im Auftrag der Vertragsparteien" sowie dem Umstand, dass der Verpflichtungsbescheid entsprechend vom Geschäftsführer der Beigeladenen nur "im Auftrag" unterzeichnet wurde. Zudem verweist der Bescheid inhaltlich auf die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17. April 2019, die im Hinblick auf ein zeitlich vor dem Verpflichtungsbescheid ergangenen Schreibens der Beigeladenen die fehlende Kenntlichmachung der Verpflichtung "im Auftrag" beanstandet hatte (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 17.4.2019 - 13 B 1431/18 -, juris Rn. 55). Auch in der Begründung des Bescheides weist die Beigeladene darauf hin, dass die Beklagten entsprechend dem von der Beigeladenen entwickelten Konzepts 20 Krankenhäuser, unter anderem das Krankenhaus der Klägerin, per Losverfahren unter notarieller Aufsicht ausgewählt hätten. Die Beigeladene ist damit nicht nach außen als Entscheidungsträgerin in Erscheinung getreten. Schließlich heißt es auch in der dem Bescheid als Anlage 4 beigefügten § 2 Abs. 1 Satz 1 ReprKalkV 2019, dass die Auswahl der zu verpflichtenden Krankenhäuser durch die Vertragsparteien - mithin der Beklagten - erfolgt (vgl. VG Augsburg, Urt. v. 26.9.2022 - Au 9 K 21.2365 -, juris Rn. 60). Vor diesem Hintergrund war für die Klägerin trotz der Verwendung des Briefkopfes der Beigeladenen erkennbar, dass sie durch die Beklagten selbst zur Teilnahme an der Kalkulation verpflichtet werden sollte und diese die Beigeladene lediglich mit der Bekanntgabe der Entscheidung beauftragt haben. Für die Zurechnung reicht es auch aus, dass der Verwaltungsakt mit Wissen und Willen der nach außen in Erscheinung tretenden Behörde erlassen wird, unabhängig davon, ob sie die darin erlassene Regelung selbst getroffen oder die Vorbereitung, Ausgestaltung oder Versand der Regelung vollständig einem Dritten überlassen hat. Letzteres stellt in der Regel einen Verstoß gegen die Selbstorganschaft der Behörde dar, ändert aber nichts daran, dass es sich bei dem unter ihrem Briefkopf erlassenen Bescheid um einen Verwaltungsakt handelt (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Auflage 2022, § 35 Rn. 65 mit Verweis auf BVerwG, Urt. v. 23.8.2011 - 9 C 2.11 -, juris Rn. 11; zum Verstoß gegen den Grundsatz der Selbstorganschaft unter II.2.a.aa.).

2.

Die Beklagten handelten bei der Verpflichtung der Klägerin zur Teilnahme an der Kalkulation auch als einheitliche Behörde.

Behörde im Sinne von § 35 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist gemäß § 1 Abs. 4 VwVfG jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Nach allgemeiner Definition sind Behörden grundsätzlich ohne Rücksicht auf die formelle Bezeichnung oder die Bezeichnung der Behördenleitung alle vom Wechsel der in ihnen tätigen Personen unabhängigen, mit hinreichender organisatorischer Selbstständigkeit ausgestatteten Einrichtungen, denen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung und entsprechende Zuständigkeiten zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung, d.h. zum Handeln mit Außenwirkung in eigener Zuständigkeit und im eigenen Namen übertragen sind. Behörden in diesem Sinn sind außer den Verwaltungsbehörden im organisatorischen Sinn auch alle sonstigen Einrichtungen, Organe und Stellen, die aufgrund von Vorschriften des öffentlichen Rechts mit der Befugnis zu außenwirksamen Handeln, insbesondere zum Erlass von Verwaltungsakten, zum Abschluss öffentlich-rechtlicher Verträge im eigenen Namen, d.h. nicht nur als Vertreter und mit Wirkung für und gegen eine andere Stelle, oder auch mit einer Befugnis zu sonstigem, nach öffentlichem Recht zu beurteilendem Handeln ausgestattet sind (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Auflage 2022, § 1 Rn. 51 und 55 m.w.N.). Demnach ist nicht auf die organisatorische Eingliederung in einen öffentlich-rechtlichen Rechtsträger, sondern maßgeblich auf die Rechtsnatur der Tätigkeit abzustellen (Beck Online Kommentar VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, 47. Edition, Stand: 1.4.2020, § 35 Rn 125 m.w.N.). Insoweit ist der verfahrensrechtliche Behördenbegriff zugrunde zu legen und nicht wie die Klägerin meint, der organisationsrechtliche Behördenbegriff (so auch Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 22.1.2021 - 13 ME 537/20 -, V.n.b. und Beschl. v. 22.1.2021 - 13 ME 513/20 -, juris Rn. 10; VG Augsburg, Urt. v. 26.9.2022 - Au 9 K 21.2365 -, juris Rn. 59; VG C-Stadt, Urt. v. 8.9.2022 - VG 33 K 5/21 -, S. 9 n.v.; VG Minden, Urt. v. 14.3.3021 - 6 K 1414/20 -, S. 15 n.v.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 12.1.2021 - 13 B 1221/20 -, juris Rn. 37).

Auch Beliehene handeln verfahrensrechtlich als Behörde im Sinne von § 1 Abs. 4 VwVfG (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Auflage 2022, § 1 Rn. 63). Sie führen hoheitliche Verwaltungsaufgaben im eigenen Namen selbständig aus, die ihnen durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes übertragen worden sind (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.9.2005 - 7 BN 2.05 -, juris Rn. 5 und Urt. v. 14.3.1969 - VII C 37.67 -, juris Rn. 18). Nach Maßgabe dessen sind die Beklagte zu 1. als Körperschaft des öffentlichen Rechts und die Beklagten zu 2. und 3 als privatrechtliche Vereine ungeachtet ihrer Organisationsform und ihrer rechtlichen Selbständigkeit kraft Gesetzes durch § 17b Abs. 3 KHG a.F. mit der Befugnis zur Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben im Bereich der Krankenhausfinanzierung beliehen. Ihnen ist durch § 17b Abs. 3 KHG a.F. die Erfüllung öffentlicher Verwaltungsaufgaben zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung, d.h. zum Handeln mit Außenwirkung in eigener Zuständigkeit und im eigenen Namen übertragen worden.

Die Auffassung der Klägerin, die Beklagten seien gemäß § 17b Abs. 2 bis 4 KHG a.F. lediglich mit dem Erlass der ReprKalkV, aber nicht mit dem Erlass von "Maßnahmen zu ihrer Umsetzung" nach § 17b Abs. 3 Satz 5 KHG a.F. beliehen, weil diese Kompetenz ausschließlich der Beigeladenen obliege, überzeugt nicht. Nach dem klaren Wortlaut der Norm weist das Gesetz die Befugnis zum Handeln durch Verwaltungsakt im Wege der Beleihung ausdrücklich den Beklagten zur gemeinsamen Ausübung zu. Nach § 17b Abs. 3 Satz 5 Halbsatz 1 KHG a.F. haben "die Vertragsparteien geeignete Maßnahmen zu seiner Umsetzung zu vereinbaren". Dabei können "sie", also die Vertragsparteien, "insbesondere bestimmte Krankenhäuser zur Teilnahme an der Kalkulation verpflichten" "und Maßnahmen ergreifen" (§ 17b Abs. 3 Satz 5 Halbsatz 2 KHG a.F.). Nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut der Vorschrift können die Beklagten als Vertragsparteien auch Maßnahmen "ergreifen" und nicht wie die Klägerin meint nur "vorsehen". Dabei können sie insbesondere "Krankenhäuser an der Kalkulation verpflichten". "[D]abei" im zweiten Halbsatz der Vorschrift knüpft an die unmittelbar zuvor im ersten Halbsatz genannten Umsetzungsmaßnahmen an und nicht, wie die Klägerin meint, an den Vorgang der Vereinbarung des Konzepts. Die Verpflichtung zur Teilnahme an der Kalkulation oder das Ergreifen von Maßnahmen, um die Lieferung uneingeschränkt verwertbarer Daten zu gewährleisten und um die Richtigkeit der übermittelten Daten umfassend überprüfen zu können, bezieht sich insoweit nicht auf die bloße Vereinbarung des Konzepts.

Die Übertragung der Befugnis zum Handeln durch Verwaltungsakt wird entgegen der Auffassung der Klägerin auch durch § 17b Abs. 3 Satz 6 KHG a.F. gestützt, der die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage gegen die Verpflichtung zur Teilnahme an der Kalkulation ausschließt. Dieser verleiht - wie auch die Klägerin zutreffend feststellt - zwar nicht die Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten, indiziert aber, dass die gesetzliche Aufgabenübertragung gemäß § 17b Abs. 2 Satz 1 KHG a.F. an die Beklagten mit einer Befugnis zum Erlass von entsprechenden Verwaltungsakten korrespondiert. Gegenstand dieser Regelung kann nur der Rechtsbehelf gegen einen Verwaltungsakt sein. Die Einfügung dieses Satzes soll gewährleisten, dass sich Krankenhäuser, die zu einer Kalkulationsteilnahme verpflichtet werden, nicht durch Widerspruch oder Klage dieser Kalkulationsteilnahme entziehen können (vgl. BT-Drs. 19/5593, S. 110). Der Satz 6 bezieht sich auf die "Verpflichtung zur Teilnahme an der Kalkulation" und verweist damit auf den vorstehenden Satz 5, wonach "die Vertragsparteien [...] insbesondere bestimmte Krankenhäuser zur Teilnahme an der Kalkulation verpflichten [können]". Damit verweist Satz 6 eindeutig auf die Regelung zur Verpflichtung zur Teilnahme an der Kalkulation im vorstehenden Satz 5, der diese Verpflichtung wiederum nach seinem eindeutigen Wortlaut den "Vertragsparteien" auferlegt. Diese Vorschrift bliebe auch ohne Regelungsgehalt, wenn mit § 17b Abs. 3 Satz 5 Halbsatz 2 KHG a.F. nicht auch die Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten einherginge (so auch Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 22.1.2021 - 13 ME 513/20 -, juris Rn. 8 und Beschl. v. 22.1.2021 - 13 ME 537/20 -, n.v.; VG Augsburg, Urt. v. 26.9.2022 - Au 9 K 21.2365 -, juris Rn. 58; VG C-Stadt, Urt. v. 8.9.2022 - VG 33 K 5/21 -, S. 9 n.v.; VG Karlsruhe, Urt. v. 6.12.2021 - 2 K 2547/20 -, S. 8 n.v.; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 22.6.2021 - 13 S 3158/20 -, BeckRS 2021, 19953 Rn. 8; VG Minden, Urt. v. 14.3.3021 - 6 K 1414/20 -, S. 15 n.v.; OVG C-Stadt-Brandenburg, Beschl. v. 8.2.2021 - OVG 5 S 31/20 - und - OVG 5 S 32/20 -, S. 9 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 12.1.2021 - 13 B 1221/20 -, juris Rn. 54).

Der Auffassung der Klägerin, die Beleihung der Beklagten sei vom Gesetzgeber von Anfang an nicht gewollt, was sich auch an der späteren Neufassung des § 17b Abs. 3 Satz 6 KHG vom 28. April 2020 (BGBl. I S. 960) durch das MDK-Reformgesetz zeige, nach dem die Beigeladene mit der Verpflichtung der Krankenhäuser gesetzlich beliehen ist, überzeugt nicht (so auch VG Augsburg, Urt. v. 26.9.2022 - Au 9 K 21.2365 -, juris Rn. 55; VG Minden, Urt. v. 14.3.3021 - 6 K 1414/20 -, S. 15 n.v.). Vielmehr ist auch der Gesetzgeber von der Beleihung der Beklagten in der Vorgängerregelung ausgegangen. In der Gesetzesbegründung des MDK-Reformgesetzes heißt es: "Die Befugnis, Krankenhäuser zur Datenübermittlung zu verpflichten, war bisher den Vertragsparteien vorbehalten. Da sich die Verpflichtung zur Datenübermittlung nunmehr unmittelbar aus dem Gesetz ergibt, ist die bisherige Befugnisnorm für die Vertragsparteien nach Satz 5 entbehrlich." (BT-Drs. 19/13397, S. 86).

Soweit die Klägerin meint, aus der amtlichen Gesetzesbegründung zu dem nunmehr geltenden § 31 KHG in der Fassung vom 11. Juli 2021 (KHG n.F.) gehe hervor, dass die Beigeladene schon vor Inkrafttreten des § 31 KHG n.F. mit der Aufgabe der Bestimmung von Krankenhäusern zur Teilnahme an der Kalkulation beliehen worden war, so trifft dies jedenfalls auf das hier anzuwendende KHG a.F. nicht zu. In der Begründung zum Entwurf des § 31 KHG n. F. (welcher die Beigeladene mit dem Erlass der Verpflichtungsbescheide beleiht) wird auf die der Beigeladenen bereits bislang vereinzelt übertragenen hoheitlichen Befugnisse, "etwa im Rahmen der Bestimmung von Krankenhäusern zur Teilnahme an der Kalkulation nach § 17b Abs. 3 Satz 6, erster Halbsatz KHG", verwiesen. Dieser Verweis betrifft aber das KHG in der hier nicht maßgeblichen Fassung des MDK-Reformgesetzes. § 17b Abs. 3 Satz 6 KHG in der Fassung vom 28. April 2020 lautet: "Das Institut für das Entgeltsystem im Krankenhaus bestimmt auf der Grundlage des Konzepts nach Satz 4, welche Krankenhäuser an der Kalkulation teilnehmen; diese Krankenhäuser sind zur Übermittlung der für die Durchführung der Kalkulation erforderlichen Daten an das Institut für das Entgeltsystem im Krankenhaus verpflichtet; Widerspruch und Klage gegen die Bestimmung zur Teilnahme an der Kalkulation haben keine aufschiebende Wirkung." Diese Fassung des KHG war zum Zeitpunkt der Entwurfsbegründung das aktuelle KHG. Auf den hier maßgeblichen § 17b Abs. 3 Satz 6 KHG a.F. bezieht sich die Gesetzesbegründung eindeutig nicht. Dies zeigt sich auch daran, dass § 17b Abs. 3 Satz 6 KHG a.F. schon keine Halbsätze hat. Insoweit können für die hier streitgegenständliche Beleihung der Beklagten aus der Begründung zum Gesetzesentwurf zu § 31 KHG n.F. keine Rückschlüsse gezogen werden.

Darüber hinaus ist ebenfalls unschädlich, dass die die Beleihung aussprechende Norm des § 17b Abs. 3 KHG a.F. keine explizite Regelung zur staatlichen Aufsicht enthält. Ungeachtet dessen, dass bei einer Beleihung aus Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG eine staatliche Aufsicht gefordert wird, dürfte diese bereits dem Beleihungsakt und der Übertragung der hoheitlichen Aufgabe immanent sein. Denn die zuweisende Stelle gestaltet die Befugnisse aus, legt die Voraussetzungen für eine gesetzeskonforme Erfüllung der übertragenen Pflichten und Aufgaben fest und ist auch befugt, eine einmal übertragene Aufgabe - wie durch § 31 KHG n.F. hier auch tatsächlich geschehen - wieder zu entziehen bzw. für die Zukunft abweichend zu gestalten. Zum anderen handelt es sich hier um einen nicht grundrechtsintensiven Bereich, bei dem weniger strenge Anforderungen an die staatliche Aufsicht zu stellen sind. Im Übrigen sind in § 17b Abs. 7 KHG a.F. dem Bundesministerium für Gesundheit aufsichtsrechtliche Handlungsbefugnisse eingeräumt (vgl. hierzu ausführlich VG Augsburg, Urt. v. 26.9.2022 - Au 9 K 21.2365 -, juris Rn. 56; VG C-Stadt, Urt. v. 8.9.2022 - VG 33 K 5/21 -, S. 10 f. n.v.;).

Soweit die Klägerin geltend macht, die Beklagte zu 1. könne als juristische Person des öffentlichen Rechts nicht beliehen werden, ist dem ebenfalls nicht zu folgen. Vielmehr kommt es nach der Definition der Beleihung nicht darauf an, ob eine natürliche Person oder eine juristische Person des öffentlichen oder des privaten Rechts beliehen wird. Entscheidend ist vielmehr, dass die Beleihung die Übertragung einer Kompetenz zumindest zu schlicht-hoheitlichem Handeln voraussetzt (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Auflage 2022, § 1 Rn. 58).

Die Beleihung ist auch nicht wegen fehlender Regelungen das Verwaltungsverfahren betreffend unwirksam. Voraussetzung einer Beleihung ist lediglich eine gesetzliche Grundlage sowie ein wirksamer Beleihungsakt, wobei die Beleihung auch durch eine Rechtsnorm erfolgen kann (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Auflage 2022, § 1 Rn. 59 f.). Eine gesetzliche Regelung über das "Wie" einer Beleihung ist nur insoweit erforderlich, als besondere Modalitäten eingeführt werden sollen, die aufgrund des Wesentlichkeitsgrundsatzes einer derartigen Regelung bedürfen (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.8.2010 - 3 C 35.09 -, juris Rn. 23 ff. zur Einschränkung des Haftungsrückgriffs gegen den Beliehenen). Nach Maßgabe dessen bedurfte es keiner Regelungen hinsichtlich des "Wie" der Beleihung der Beklagten. Ihr Tätigwerden folgte im Rahmen der Verpflichtung von einzelnen Krankenhäusern zur Teilnahme an der Kalkulation den allgemeinen Regeln.

Der Rechtmäßigkeit der Beleihung der Beklagten steht auch nicht entgegen, dass der Gesetzgeber die Befugnis zur Verpflichtung einzelner Krankenhäuser zur Teilnahme an der Kalkulation den drei ihrerseits jeweils organisatorisch selbständigen Beklagten übertragen hat (so auch Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 22.1.2021 - 13 ME 513/20 -, juris Rn. 12; VG Augsburg, Urt. v. 26.9.2022 - Au 9 K 21.2365 -, juris Rn. 59; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 12.1.2021 - 13 B 1221/20 -, juris Rn. 37). Diese Besonderheit beruht auf dem Spezifikum des Sozialrechts, Selbstverwaltungspartner gemeinsam handeln zu lassen, um Interessenkonflikte zwischen Sozialleistungsträgern und Leistungserbringern aufzulösen (vgl. Hamburgisches OVG, Beschl. v. 13.8.2021 - 5 Bs 47/21 -, juris Rn. 22 m.w.N.). Das vom Gesetzgeber vorgesehene gemeinsame Handeln der Beklagten durch Verwaltungsakt rechtfertigt es, sie als eine Behörde zu qualifizieren (vgl. zur Qualifikation der Landesverbände der Krankenkassen und der Ersatzkassen als eine Behörde aufgrund des Erfordernisses gemeinsamen Handelns im Rahmen von § 109 Abs. 1 Satz 1 SGB V auch BSG, Urt. v. 16.5.2012 - B 3 KR 9/11 R -, juris Rn. 20 m.w.N.). Sie können die ihr übertragene Befugnis folglich nur gemeinsam handelnd ausüben. Insbesondere bedarf es - mangels abweichender Regelungen - einer einvernehmlichen Entscheidung der Beliehenen. Dies ist ausweislich des Widerspruchsbescheids vom 12. November 2019 auch geschehen. Dort werden die drei Beklagten im Kopf des Bescheides aufgeführt und es findet sich am Ende des Bescheides die Unterschrift der Vertreter aller Beklagten. Sie handelten auf diese Weise zwar jeweils im eigenen Namen, aber zugleich gemeinsam als funktional einheitliche Behörde. Insoweit verfügen sie über das erforderliche Mindestmaß organisatorischer Selbst- und Eigenständigkeit (vgl. zur Behördeneigenschaft gemeinsam handelnder Selbstverwaltungspartner im Sozialverwaltungsrecht: BSG, Urt. v. 28.7.2008 - B 1 KR 5/08 R -, juris Rn. 17 m.w.N.). Gründe, die dem entgegenstehen könnten, sind nicht ersichtlich. Die vom Gesetzgeber gewählte Konstellation entspricht vielmehr, unabhängig davon, dass er ohnehin nicht zur Beachtung des in der Rechtsprechung und Literatur herausgebildeten Behördenbegriffs verpflichtet ist, jedenfalls dem funktionalen Behördenbegriff des Verwaltungsverfahrensrechts (vgl. hierzu die vorstehenden Ausführungen). Die von der Klägerin geforderte einheitliche Organisation ist dazu nicht erforderlich.

Soweit die Klägerin meint, es fehle an einer gemeinsamen Stelle, eines gemeinsamen Sitzes und eines gemeinsamen Namens der Beklagten, ist dies für die Annahme einer Behörde nach dem verfahrensrechtlichen Behördenbegriff gerade nicht erforderlich. Selbst wenn die vorliegende Konstellation mit dem tradierten Behördenbegriff des Verwaltungsverfahrensrechts mit gemeinsamen Namen, Sitz und einheitlicher Behördenstruktur nicht in Übereinstimmung gebracht werden könnte, änderte dies nichts an der Rechtmäßigkeit der Beleihung. Der Gesetzgeber hat diese Beleihung in § 17b Abs. 3 Satz 5 KHG a.F. und damit in einem Gesetz vorgenommen, das gleichrangig neben dem VwVfG steht. Er ist dabei zur Beachtung des in Rechtsprechung und Literatur herausgebildeten Behördenbegriffs nicht verpflichtet. Es gibt keinen verfassungsrechtlichen Grundsatz, der einer gemeinsamen Beleihung mehrerer Stellen entgegensteht. Demnach rechtfertigt allein dieses vom Gesetzgeber vorgesehene gemeinsame Handeln der Beklagten durch Verwaltungsakt es, sie als eine Behörde zu qualifizieren. Sie sind in Wahrnehmung der ihnen gesetzlich obliegenden Aufgaben - unabhängig von ihrer Organisationsform im einzelnen - funktional als einheitliche Behörde im Sinne des § 1 Abs. 4 VwVfG tätig geworden (so auch Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 22.1.2021 - 13 ME 537/20 -, V.n.b. und Beschl. v. 22.1.2021 - 13 ME 513/20 -, juris Rn. 12; VG Minden, Urt. v. 14.3.3021 - 6 K 1414/20 -, S. 16 f. n.v.).

Schließlich liegt auch in der Annahme eines gemeinsam erlassenen Verwaltungsakts durch die Beklagten als einheitlich handelnde Behörde kein Widerspruch zu der von der Klägerin in Bezug genommene Rechtsprechung des Bundessozialgerichts hinsichtlich einer verfassungswidrigen Mischverwaltung. In der Entscheidung vom 25. März 2021 (B 1 KR 1/20 R) hat das Bundessozialgericht für von den Landesverbänden der Krankenkassen und den Ersatzukassen erlassene Verwaltungsakte eine verfassungskonforme Auslegung der Rechtsgrundlage (§ 136b Abs. 4 Satz 6 SGB V in der damaligen Fassung) entwickelt, derzufolge es sich um gleichlautende Verwaltungsakte der einzelnen Landesverbände bzw. Ersatzkassen handele. Dies jedoch ausschließlich unter Hinweis auf das verfassungsrechtliche Verbot der Mischverwaltung von Bund und Ländern. Vorliegend ist aber schon kein Fall der funktionellen oder organisatorischen Verflechtung von Bund und Ländern gegeben, sodass auch keine gesteigerte Eigenverantwortlichkeit der Selbstverwaltungspartner gewahrt sein muss.

3.

Der Einwand der Klägerin die Beklagten hätten im Vorfeld kein Verwaltungsverfahren geführt, sodass von einer von den Beklagten getroffenen Entscheidung zur Regelung eines Einzelfalls nicht ausgegangen werden könne, überzeugt ebenfalls nicht. Insoweit ist festzustellen, dass die ordnungsgemäße Aktenführung keine Voraussetzung für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes ist. Daher kann aus dem etwaigen Fehlen einer sofortigen Paginierung oder der fehlenden Angabe eines Aktenzeichens nicht die Rechtswidrigkeit der Verpflichtung zur Kalkulationsteilnahme abgeleitet werden. Ungeachtet dessen haben die Beklagten mit Erlass des Widerspruchsbescheides eine nach außen wirkende Entscheidung gegenüber der Klägerin getroffen. Durch Setzen ihrer Unterschriften haben sich die Beklagten die Ausführungen in dem Widerspruchsbescheid und damit auch die Auswahlentscheidung zu eigen gemacht. Die gemeinsame Willensbildung ist durch die drei Unterschriften hinreichend dokumentiert. Darüber hinaus war ausweislich der ausdrücklichen Feststellung in der Videoaufzeichnung bei der die Klägerin betreffenden Ziehung durch die Beigeladene auch jeweils ein Vertreter der Beklagten zugegen. Daher war den Beklagten die Auswahlentscheidung durchaus bekannt und sie handelten bei Erlass des Widerspruchsbescheides mit Wissen und Wollen. Dass der Kontakt mit der Klägerin nur durch den Widerspruchsbescheid zustande gekommen ist, steht dem nicht entgegen. Auch die mangelnde erkennbare Ausarbeitung des Widerspruchsbescheides durch einen Sachbearbeiter ändert nichts an dem Vorliegen eines Verwaltungsverfahrens (vgl hierzu auch Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 22.1.2021 - 13 ME 513/20 -, juris Rn. 25).

II.

Auch der Hilfsantrag bleibt ohne Erfolg. Er ist zulässig (hierzu unter 1.) aber unbegründet (hierzu unter 2.).

1.

Der Hilfsantrag ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO gegen den Verpflichtungsbescheid vom 24. Juli 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. November 2019 statthaft. Gegenstand der Anfechtungsklage ist gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der ursprünglich von der Beigeladenen im Namen und im Auftrag der Beklagten erlassene Verpflichtungsbescheid vom 24. Juli 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 12. November 2019.

Der Klage fehlt es infolge des zwischenzeitlichen Ablaufs der maßgeblichen Datenlieferungsjahre (2019 bis 2021) auch nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Zwar hat die Klägerin trotz der sofort vollziehbaren Verpflichtung zur Teilnahme an der Kalkulation für die streitbefangenen Datenjahre keine Daten geliefert und solche könnten entsprechend den Ausführungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung auch keinen Eingang mehr in die Krankenhausentgeltkalkulation finden. Indes bleibt die Verpflichtung der Klägerin durch die Beklagten rechtlicher Anknüpfungspunkt für eine etwaige Sanktionierung wegen der unterbliebenen Datenübermittlung (§ 3 Abs. 1 ReprkalkV). Die Beklagten haben in der mündlichen Verhandlung insoweit erklärt, sie behielten sich die Festsetzung der Strafzahlungen noch vor und zumindest für das Jahr 2019 sei die Klägerin auch gemahnt worden. Daher gehen von dem angegriffenen Bescheid durchaus noch Regelungswirkungen aus, sodass eine Erledigung nicht eingetreten ist.

2.

Die Klage ist aber unbegründet.

Der Verpflichtungsbescheid vom 24. Juli 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. November 2019 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist vorliegend die Rechtslage in dem Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides als letzter behördlicher Entscheidung (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 12.1.2021 - 13 B 1221/20 -, juris Rn. 28; BeckOK VwGO, Posser/Wolff, 64. Edition, Stand 1. Januar 2023, § 113 Rn. 22; Kopp/Schenke, VwGO, 28. Auflage 2022, § 113 Rn. 31 f.).

a.

Der angefochtene Verpflichtungsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides ist formell rechtmäßig. Die von der Klägerin geltend gemachten Einwände gegen die formelle Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verpflichtungsbescheides in der Gestalt des Widerspruchsbescheides greifen nicht durch.

aa.

Es liegt im Ergebnis kein Verstoß gegen den Grundsatz der Selbstorganschaft vor. Nach dem aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Grundsatz der Selbstorganschaft muss eine Behörde die ihr zugewiesenen Aufgaben grundsätzlich selbst und durch eigene Bedienstete erfüllen (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.8.2011 - 9 C 2.11 -, juris Rn. 14; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Auflage 2022, § 3 Rn. 12a). Dabei darf sie sich allerdings ausgelagerter Verwaltungsstellen sowie privater Geschäftsbesorgung bedienen. Dies gilt auch für die Beklagten als Beliehene, die in dieser Eigenschaft Teil der öffentlichen Verwaltung sind.

Im Hinblick auf den Verpflichtungsbescheid vom 24. Juli 2019 sind diese Voraussetzungen indes nicht erfüllt. Zwar haben sich die Beklagten in grundsätzlich zugelassener Weise der Beigeladenen als Verwaltungshelferin bedient. Der aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Grundsatz der Selbstorganschaft schließt die Heranziehung eines Verwaltungshelfers, der Hilfstätigkeiten im Auftrag und nach Weisung der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, auch nicht aus (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Auflage 2022, § 1 Rn. 64 ff. m.w.N.). Die Tätigkeit der Beigeladenen beim Erlass des Ausgangsbescheides ging indes über die zulässige Tätigkeit eines bloßen Verwaltungshelfers hinaus. Die Beigeladene hat über ihre Ermächtigung nach § 17 b Abs. 3 Satz 4 KHG a.F. zur Erarbeitung eines Vorschlags eines praktikablen Konzepts für eine repräsentative Kalkulation nach Satz 3 und deren Weiterentwicklung nicht nur vorbereitende und unterstützende Funktionen wahrgenommen, sondern hat selbstständig Verwaltungsakte im Namen der Beklagten erlassen (vgl. hierzu auch BVerwG, Urt. v. 23.8.2011 - 9 C 2.11 -, juris Rn. 4, 12). Die Beklagten hatten bei Erlass des Ausgangsbescheides keinen Einfluss auf die Beigeladene. Insoweit hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 22. Januar 2021 ausgeführt:

"Die Tätigkeit der Beigeladenen beim Erlass dieses Bescheides geht über die zulässige Tätigkeit einer Verwaltungshelferin hinaus. Ein Verwaltungshelfer unterstützt die öffentliche Verwaltung bei der Durchführung bestimmter Verwaltungsaufgaben, wird aber - im Unterschied zum Beliehenen - nicht selbständig tätig, sondern nimmt Hilfstätigkeiten im Auftrag und nach Weisung der öffentlichen Verwaltung wahr (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urt. v. 15.3.2006 - 2 LB 9/05 -, juris Rn. 36; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 1 Rn. 64 ff.). Kraft Gesetzes war der Beigeladenen durch § 17b Abs. 3 Satz 4 KHG a.F. nur die Erarbeitung eines Vorschlags eines praktikablen Konzepts für eine repräsentative Kalkulation nach Satz 3 und deren Weiterentwicklung übertragen. Für die unmittelbare Heranziehung einzelner Krankenhäuser zur Teilnahme an der Kalkulation hatte sie hingegen keine Zuständigkeit. Demnach konnte sie in diesem Zusammenhang wegen fehlender gesetzlicher Ermächtigung nur als Verwaltungshelferin in vorbereitender und unterstützender Funktion tätig werden. Sie war als solche insbesondere nicht befugt, selbständig Verwaltungsakte im Namen der Beklagte erlassen (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urt. v. 15.3.2006, a.a.O.; Kopp/Ramsauer, a.a.O. Rn. 65a; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 1 Rn. 251).

Genau das ist jedoch geschehen. Der Verpflichtungsbescheid vom 24. Juli 2019 ist allerdings unter dem Briefkopf der Beigeladenen verfasst worden und vom Geschäftsführer der Beigeladenen "i. A." unterschrieben worden. Im Einleitungssatz des Bescheids wird darauf hingewiesen, dass der Bescheid "namens und im Auftrag" der Vertragsparteien - der Beklagte - ergehe. Dies entspricht der Regelung des § 2 Abs. 2 Satz 1 der "Vereinbarung gemäß § 17b Absatz 3 Satz 4 KHG zur Erhöhung der Repräsentativität der Kalkulation" vom 2. September 2016 in der Fassung der Änderungsvereinbarung vom 17. Juli 2019, die zwischen den Beklagten geschlossen worden ist. Diese Vereinbarung enthält im Zusammenhang mit der Aufgabenübertragung an die Beigeladene keinerlei Regelung über die Aufsicht der Beklagte über die Beigeladene im Zusammenhang mit dem Erlass der Verpflichtungsbescheide. Es ist auch nicht erkennbar, dass die Beklagte tatsächlich durch dafür qualifiziertes Personal Einfluss auf den Inhalt der Bescheide nehmen konnten oder die Entscheidungen - außerhalb des Widerspruchsverfahrens - einer Überprüfung unterzogen haben oder einer Überprüfung überhaupt zuführen konnten. Vielmehr haben die Beklagte das Verfahren der Auswahl der zur Teilnahme an der Kalkulation heranzuziehenden Krankenhäuser einschließlich des Erlasses der entsprechenden Verpflichtungsbescheide offenbar in vollem Umfang auf die Beigeladene übertragen und sich lediglich eine Kontrollmöglichkeit im Widerspruchsverfahren vorbehalten. Dem entspricht auch die nunmehr erfolgte gesetzliche Beleihung der Beigeladenen mit dieser Aufgabe, die die tatsächlichen Verhältnisse offenkundig lediglich nachzeichnet. Soweit die Beigeladene im Urteil des OVG für das Land Nordrhein-Westfalen vom 5. Februar 2020 (13 A 3354/18, juris Rn. 46, ebenso bereits im Beschl. v. 17.4.2019 - 13 B 1431/18 -, juris Rn. 54) als Verwaltungshelferin bezeichnet wird, beruht dies auf einer anderen Fallkonstellation. Die Beigeladene hatte dort ein formloses Schreiben an das betroffene Krankenhaus gesandt, das dieses über seine verpflichtende Teilnahme an der Datenerhebung informierte. Demgegenüber ist im vorliegenden Fall in Kenntnis des dortigen Beschlusses vom 17. April 2019 ausdrücklich ein formeller Verpflichtungsbescheid ergangen, zu dessen Erlass die Beigeladene als schlichte Verwaltungshelferin aus den oben angeführten Gründen nicht berechtigt war. Die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob die zwischen den Beklagten getroffene Änderungsvereinbarung vom 17. Juli 2019 ein unzulässiger Vertrag zu Lasten der Beigeladenen ist, bedarf schon deshalb keiner Entscheidung." (Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 22.1.2021 - 13 ME 513/20 -, juris Rn. 14 f.).

Diesen überzeugenden Ausführungen schließt sich die Kammer an. Dieser Mangel des Ausgangsbescheids ist jedoch durch den Widerspruchsbescheid geheilt. Gegenstand der Anfechtungsklage ist nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat. Das in §§ 68 ff. VwGO normierte Widerspruchsverfahren ist unbeschadet seiner Eigenschaft als Sachurteilsvoraussetzung für die Anfechtungs- und die Verpflichtungsklage (§ 68 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO) Verwaltungsverfahren im Sinne des Verwaltungsverfahrensrechts. Das Ausgangsverfahren bildet mit dem Widerspruchsverfahren eine Einheit und wird erst mit einem etwaigen Widerspruchsbescheid abgeschlossen. Auch im gerichtlichen Verfahren setzt sich die Einheit fort, wie § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zeigt. Der Widerspruchsbehörde kommt im Überprüfungsverfahren eine umfassende Kontrollbefugnis zu. Sie besitzt grundsätzlich die gleiche Entscheidungsbefugnis wie die Erstbehörde. Sie ist zur Änderung, Aufhebung und Ersetzung des Ausgangsbescheids einschließlich seiner Begründung und Ermessenserwägungen befugt. Nach der ständigen Rechtsprechung des Eufach0000000009s liegt eine Gestaltänderung im Sinne des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auch dann vor, wenn ursprünglich kein Verwaltungsakt existierte und der Widerspruchsbescheid aus einer (schlichten) Willenserklärung einen Verwaltungsakt macht. Hieran gemessen steht der Umstand, dass die Beklagten die Feststellung der Verpflichtung zur Teilnahme an der Kalkulation und die Erstellung der Verpflichtungsbescheide der Beigeladenen als einer juristischen Person des Privatrechts übertragen haben, einer Gestaltung des Ausgangsbescheids nicht entgegen. Wenn selbst eine Willenserklärung ohne Verwaltungsaktqualität durch einen Widerspruchsbescheid in einen Verwaltungsakt umgestaltet werden kann, muss es erst recht möglich sein, einen bloß formal der Behörde zurechenbaren Verwaltungsakt durch Nachholen einer materiellen, behördlich verantworteten Regelung zu gestalten (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.8.2011 a.a.O., Rn. 20 m.w.N.; Sächsisches OVG, Urt. v. 18.12.2014 - 5 A 193/12 -, juris Rn. 29 ff.).

Nach Maßgabe dessen haben die Beklagten als auch für die Erstentscheidung zuständige Stelle mit Erlass des Widerspruchsbescheides eine inhaltliche Entscheidung über die Verpflichtung der Klägerin getroffen haben. Sie haben die von der Klägerin erhobenen Einwände geprüft und zurückgewiesen. Mit der Widerspruchsentscheidung haben die Beklagte nunmehr Verantwortung für die von der Beigeladenen technisch vorbereitete Verpflichtungsentscheidung übernommen. Damit ist der Mangel der kompetenzwidrigen Ausgangsentscheidung durch die Beigeladene geheilt. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist es auch unerheblich, ob der Ausgangsbescheid, wie hier, namens und im Auftrag der für die Entscheidung zuständigen Beklagte ergangen ist oder ein privater Geschäftsbesorger ohne Kenntlichmachung dieses Verhältnisses nach außen im eigenen Namen gehandelt hat. In beiden Fällen hat zunächst ein dazu nicht ermächtigter Privater eine ihm nicht zustehende Entscheidung getroffen; in beiden Fällen kann die Entscheidung der zuständigen Stelle im Widerspruchsverfahren diesen Mangel heilen. Eine Differenzierung dahingehend, dass im ersten Fall eine Gestaltänderung und damit eine Heilung nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO möglich wäre, im zweiten Fall aber nicht, wäre sachwidrig, denn ein ermächtigungsloses Handeln im eigenen Namen stellt einen noch tiefergehenden Verstoß gegen das Gebot der Selbstorganschaft dar als das ermächtigungslose Handeln im Auftrag und im Namen der zuständigen Stelle (vgl. auch Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 22.1.2021 - 13 ME 513/20 -, juris Rn. 16-19; VG Karlsruhe, Beschl. v. 22.9.2020 - 2 K 2332/20 -, juris Rn. 29; VG Minden, Beschl. v. 3.8.2020 - 6 L 414/20 -, juris Rn. 5; VG Augsburg, Beschl. v. 25.6.2020 - Au 9 S 20.896 -, juris Rn. 42).

bb.

Weitere formelle Bedenken gegen den Erlass des Widerspruchsbescheides bestehen nicht. Insbesondere liegt kein Verstoß gegen die gesetzliche Bestimmung des § 37 Abs. 3 Satz 1 VwVfG vor (so auch Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 22.1.2021 - 13 ME 513/20 -, juris Rn. 20; VG Augsburg, Urt. v. 26.9.2022 - Au 9 K 21.2365 -, juris Rn. 67; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 22.6.2021 - 13 S 3158/20 -, n.v.; Bayerischer VGH, Beschl. v. 16.6.2021 - 12 CS 21.118 -, n.v.; OVG C-Stadt-Brandenburg, Beschl. v. 8.2.2021 - 5 S 32/20 -, n.v.). Danach muss bei einem schriftlichen Verwaltungsakt die erlassende Behörde erkennbar sein und die Unterschrift oder die Namenswidergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder seines Beauftragten erhalten. Die Beklagten sind ausweislich des gemeinsamen Briefkopfes und der Unterschrift durch jeweils einen ihrer Bediensteten als für die Widerspruchsentscheidung gemeinsam Verantwortliche erkennbar. Dass dabei das Kürzel "i.V." oder "i.A." offensichtlich vergessen worden ist, führt nicht zur Rechtswidrigkeit des Widerspruchsentscheids (vgl. hierzu VG C-Stadt, Urt. v. 8.9.2022 - VG 33 K 5/21 -, S.15 n.v.). Hierbei ist auch ausreichend, dass der Bescheid die Unterschrift oder Namenswiedergabe eines bei der Behörde Beschäftigen, mit Verwaltungsaufgaben betrauten Beamten oder Angestellten trägt, auch wenn dieser nach der internen Organisation der Behörde nicht zuständig oder nicht weisungsbefugt ist. Wer im Einzelnen unterschriftsberechtigt ist, ergibt sich aus der internen Organisation der jeweiligen Behörde. Dass die interne Zuständigkeitsregelung insoweit durch Rechtsatz erfolgt oder jedenfalls in geeigneter Weise bekannt gemacht wird, ist nach § 37 Abs. 3 Satz 1 VwVfG nicht erforderlich (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Auflage 2022, § 37 Rn. 34). Auch der Umstand, dass die Unterschrift von einer nicht befugten Person geleistet wurde, ist, anders als das vollständige Fehlen der Unterschrift, für Außenstehende nicht ohne weiteres erkennbar. Eine Verletzung interner Zuständigkeitsregelungen hätte im Verhältnis zum Bürger zudem keine Außenwirkung (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Auflage 2022, § 37 Rn. 37). Daher bedarf es auch keiner vertieften Betrachtung, ob die den Widerspruchsbescheid unterzeichnenden Personen über die jeweilige Berechtigung hierzu verfügen (vgl. VG Augsburg, Urt. v. 26.9.2022 - Au 9 K 21.2365 -, juris Rn. 66; OVG Hamburg, Beschl. v. 13.8.2021 - 5 Bs 47/21 -, juris Rn. 24).

Das Widerspruchsverfahren wurde entgegen der Auffassung der Klägerin auch ordnungsgemäß durchgeführt. Dabei wurden ausweislich des ablehnenden Widerspruchsbescheids die Einwände der Klägerin gegen ihre Verpflichtung zur Teilnahme an der Kalkulation geprüft. Eines Abhilfeverfahrens gemäß § 72 VwGO bedurfte es entgegen der Auffassung der Klägerin nicht, da Ausgangs- und Widerspruchsbehörde identisch waren (Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 22.1.2021 - 13 ME 513/20 -, juris Rn. 20 mit Verweis auf BVerwG, Urt. v. 20.7.1984 - 7 C 28.83 -, juris Rn. 28). Nach § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO erlässt in Selbstverwaltungsangelegenheiten die Selbstverwaltungsbehörde den Widerspruchsbescheid, soweit nicht durch das Gesetz etwas anderes bestimmt wird. Bei den Beklagten handelt es sich um Selbstverwaltungspartner auf Bundesebene, denen die nähere Ausgestaltung des Vergütungssystems im Krankenhauswesen zugewiesen ist. Da § 17b Abs. 3 Satz 5 KHG a.F. in Verbindung mit § 17b Abs. 2 Satz 1 KHG a.F. dazu ermächtigt, bestimmte Krankenhäuser zur Teilnahme an der Kalkulation zu verpflichten, hatten die Beklagten gemeinsam über den von der Klägerin eingelegten Wiederspruch zu entscheiden.

b.

Auch in materieller Hinsicht bestehen keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Verpflichtungsbescheides in der Gestalt des Widerspruchsbescheides.

aa.

Ermächtigungsgrundlage für die streitgegenständliche Verpflichtung der Klägerin zur Teilnahme an der Kalkulation (Ziffer 1 Satz 1 des Ausgangsbescheides) ist § 17b Abs. 3 Satz 5 Halbsatz 2 KHG a.F. Nach dieser Vorschrift können die Beklagten bestimmte Krankenhäuser zur Teilnahme an der Kalkulation verpflichten und Maßnahmen ergreifen, um die Lieferung uneingeschränkt verwertbarer Daten zu gewährleisten und um die Richtigkeit der übermittelten Daten umfassend überprüfen zu können.

Der Kammer drängen sich keine inhaltlichen Fehler bei der Auswahl der Klägerin für die Kalkulationsteilnahme auf. Das zweistufige Auswahlverfahren mit der Bildung einer Auswahlmenge (Ranking) und einem sich anschließenden iterativen Losverfahren nach dem Konzept der Beigeladenen ist sachgerecht und geeignet, die Vorgaben des Gesetzgebers in § 17b Abs. 3 KHG a.F. unter Ausnutzung des gesetzlich eingeräumten weiten Gestaltungsspielraums zu erfüllen und lässt keine willkürliche Auswahl erkennen (vgl. 57; VG C-Stadt, Urt. v. 8.9.2022 - VG 33 K 4/21 -, juris Rn. 41; VG Karlsruhe, Urt. v. 6.12.2021 - 2 K 2547/20 -, S. 12 n.v; VG Hamburg, Beschl. v. 18.2.2021 - 13 E 2344/20 -, BeckRS 2021, 30271 Rn. 12; VG Augsburg, Beschl. v. 17.12.2020 - Au 9 S 20.2213 -, juris Rn. 51 ff.).

Vielmehr handelt es sich bei den bei der Aufstellung des Rankings von den Beklagten als maßgeblich betrachteten Merkmalen "Trägerschaft" und "Leistungsbereiche" um sachliche Kriterien, um diejenigen Krankenhäuser auszuwählen, die zu einer besseren Repräsentativität der Stichprobe führen können. Die Klägerin greift weder die gewählten Kriterien an noch trägt sie vor, dass sie in dem Auswahlverfahren in fehlerhafter Weise berücksichtigt worden sei. Die Beklagten haben hingegen neben den Unterlagen zur der Losziehung selbst auch umfangreiche Unterlagen zu der Auswahl der teilnehmenden Krankenhäuser und der Erstellung des der Losziehung vorausgehenden Rankings nebst Erläuterungen (Schriftsatz der Beklagten zu 1. und 3. sowie der Beigeladenen vom 15.9.2020, S. 9 bis 21 und Anlagen AG 8 bis AG 16, Bl. 502 bis 515 und 592 bis 600 d. GA d. Verf. 6 A 70/20) vorgelegt. Diesen Unterlagen ist die Berechnung, um wie viele Krankenhäuser der jeweiligen Trägergruppen ("öffentlicher", "frei-gemeinnütziger" oder "privater") die Kalkulationsstichprobe durchschnittlich zu erweitern ist, um die Repräsentativität der Kalkulationsstichprobe bzgl. des Merkmals "Trägerschaft" zu erreichen, zu entnehmen. Das daraus abgeleitete Verhältnis der Trägergruppen zur Erweiterung der Kalkulationsstichprobe folgt aus der Anlage AG 8 (Bl. 592 d.GA d. Verf. 6 A 70/20). Aus der Anlage AG 9 (Bl. 593 d.GA d. Verf. 6 A 70/20) ist ersichtlich, dass die Klägerin in den Leistungsbereichen "F66B", "F69A" und F69B" zu den Hauptleistungserbringern zählt. Der als Anlage AG 10 (Bl. 594 d.GA d. Verf. 6 A 70/20) auszugsweise (nach dem Leistungsbereich "F66B" gefiltert) beigefügten Tabelle "Hauptleistungserbringer" ist zu entnehmen, dass sechs Krankenhäuser, darunter die Klägerin mit 339 Fällen, in dem Leistungsbereich "F66B" die Top 10 % der Krankenhäuser bilden. Die Unterrepräsentanz des Leistungsbereichs "F66B" folgt aus der Anlage AG 11 (Bl. 595 d.GA d. Verf. 6 A 70/20). In der als Anlage AG 12 (Bl. 596 d.GA d. Verf. 6 A 70/20) beigefügten Tabelle findet sich die Information, wie viele Krankenhäuser welcher Trägerschaftsgruppen in den einzelnen Ziehungsrunden gezogen wurden und wie viele Krankenhäuser in den jeweiligen Trägerschaftsgruppen noch zu ziehen waren. Die Prüfung, welche Leistungsbereiche im Ziehungsverlauf noch unterrepräsentiert waren, folgt aus den auszugsweise nach der Klägerin gefilterten vorgelegten Tabellen der Anlagen AG 13 (Bl. 597 d.GA d. Verf. 6 A 70/20) und 16 (Bl. 600 d.GA d. Verf. 6 A 70/20). Der jeweilige Rang der Klägerin in den einzelnen Ziehungsrunden kann der Tabelle der Anlage AG 14 (Bl. 598 d.GA d. Verf. 6 A 70/20) entnommen werden. Daraus ergibt sich, dass sich die Klägerin ab der 9. Ziehungsrunde unter den ersten 30 Krankenhäusern des Rankings und damit in der Lostrommel befunden hat. Anhaltpunkte dafür, dass Fehler in der Datenbank vorliegen oder das Berechnungssystem fehlerhaft ist, sind nicht ersichtlich und auch von der Klägerin nicht vorgebracht.

Insoweit greift der pauschale Einwand der Klägerin der fehlenden Transparenz und Nachvollziehbarkeit der getroffenen Auswahl der Krankenhäuser und der erstellten Rankings nicht durch und wird von der Klägerin auch nicht substantiiert dargelegt (vgl. ebenso Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 22.1.2021 - 13 ME 513/20 -, juris Rn. 21 ff.; Hamburgisches OVG, Beschl. v. 13.8.2021 - 5 Bs 47/21 -, juris Rn. 29; OVG C-Stadt-Brandenburg, Beschl. v. 7.2.2021 - OVG 5 S 31/20 und OVG 5 S 32/20 -, EA S. 12 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 12.1.2021 - 13 B 1221/20 -, juris Rn. 66; VG C-Stadt, Urt. v. 8.9.2022 - VG 33 K 5/21 -, juris Rn. 42; VG Karlsruhe, Urt. v. 6.12.2021 - 2 K 2547/20 -, S. 11 f. n.v.; VG Hamburg, Beschl. v. 18.2.2021 - 13 E 2344/20 -, BeckRS 2021, 30271 Rn. 12). Aus den vorgelegten Unterlagen ist ersichtlich, unter Zugrundelegung welcher Daten die Klägerin bezüglich der Merkmale "Trägerschaft" und "Leistungsbereiche" als unterrepräsentiert eingestuft worden ist und mithin im Ranking der im zweiten Ziehungsschritt ermittelten unterrepräsentierten Krankenhäusern für den Entgeltbereich "DRG" gelistet worden ist. Die Klägerin hat in inhaltlicher Hinsicht weder das Konzept zur Verbesserung Repräsentativität der Kalkulationsstichprobe noch die konkrete Auswahl der Krankenhäuser beanstandet. Auch nach Vorlage der umfangreichen Unterlagen durch die Beklagte vermochte die Klägerin keine konkreten Einwendungen gegen die Auswahlentscheidung vorbringen. Darüber hinaus ist zu dem Vorgang der Losziehung am 22. September 2017 auf der Internetseite der Beigeladenen eine Videodokumentation für jedermann öffentlich verfügbar. Die darin dokumentierten Ziehungsschritte und zugrunde gelegten Rankings decken sich mit den von den Beklagten zu 1. und 3. und der Beigeladenen im vorangegangen Eilverfahren vorgelegten Unterlagen. Aus den vorgelegten Unterlagen folgt auch, dass - anders als die Klägerin meint - Vertreter aller drei Beklagten bei der Ziehung am 22. September 2017 anwesend waren. Aus der zudem vorgelegten technischen Beschreibung zur Stichprobenziehung 2017 und dem Vortrag der Beklagte wird zudem deutlich, dass dem Notar ein Datenträger mit allen relevanten Daten übergeben wurde und diese dauerhaft für eine eventuelle Nachprüfung gesichert wurden. Darüber hinaus haben die Beklagten angeboten, dass ein Experte der Beigeladenen, der mit den komplexen technisch-mathematischen und EDV-gestützten Vorgängen vertraut ist, hierzu erforderlichenfalls weitere Auskünfte geben kann.

bb.

Auch die Regelung in Ziffer 1 Satz 2 in Verbindung mit der Anlage 1 des Verpflichtungsbescheides begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Ermächtigungsgrundlage ist § 17b Abs. 3 Satz 5 KHG a.F. Diese Vorschrift ermächtigt die Beklagten, Maßnahmen zu ergreifen, um die Lieferung uneingeschränkt verwertbarer Daten zu gewährleisten und um die Richtigkeit der ermittelten Daten umfassend überprüfen zu können. Entsprechend haben die Beklagten in der Ziffer 1 Satz 2 des Verpflichtungsbescheides Regelungen zu der inhaltlichen Ausgestaltung der Teilnahmemodalitäten getroffen (so auch VG Minden, Urt. v. 14.3.2023 - 6 K 1414/20 -, S. 23 n.v.; VG Augsburg, Urt. v. 26.9.2022 - Au 9 K 21.2365 -, juris Rn. 75; VG C-Stadt, Urt. v. 8.9.2022 - VG 33 K 5/21 -, S. 17 n.v.; OVG Hamburg, Beschl. v. 13.8.2021 - 5 Bs 47/21-, juris Rn. 30). Der Verwaltungsakt ist insoweit auch hinreichend bestimmt, da aus Ziffer 1 Satz 2 eindeutig hervorgeht, dass die Regelungen der beigefügten Anlagen 1 für den Zeitraum der verpflichteten Teilnahme an der Kostenerhebung für die Klägerin gelten.

cc.

Hinsichtlich der Ziffern 2 und 3 des Verpflichtungsbescheides fehlt es an einer selbstständigen Regelung im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG und damit an Verwaltungsaktqualität (so auch VG Braunschweig, Beschl. v. 27.10.2020 - 5 B 150/20 -, n.v.). Vielmehr handelt es sich bei Ziffer 2 Satz 1 lediglich um einen informatorischen Hinweis. Nach dieser Ziffer gelten ergänzend die Regelungen der Kalkulationsvereinbarung entsprechend der Anlage 2 des Verpflichtungsbescheides. Damit wird lediglich die Regelung in § 2 Abs. 3 ReprKalkV wiederholt, wonach für die ausgewählten Krankenhäuser die "Vereinbarung über die Teilnahme an der Kalkulation für die Pflege und Weiterentwicklung des Entgeltsystems im Krankenhaus" gilt. Da es sich bei der ReprKalkV um einen Normenvertrag handelt, gilt § 2 Abs. 3 ReprKalkV unmittelbar auch für die Klägerin als ausgewähltes Krankenhaus, ohne dass es einer Verpflichtung durch Verwaltungsakt bedarf. Ziffer 2 Satz 2 des Verpflichtungsbescheides nimmt ebenfalls keine eigenständige Regelung vor, sondern verweist lediglich darauf, dass eine unvollständige und/oder ausbleibende Kalkulationsteilnahme sanktionsbehaftet ist. Ziffer 3 des Verpflichtungsbescheides enthält lediglich die Aufforderung, einen Ansprechpartner im Krankenhaus zu benennen. Dies dient der Erleichterung der verfahrensmäßigen Umsetzung der mit Ziffer 1 des Verpflichtungsbescheides getroffenen Verpflichtung, begründet aber keine eigenständige Regelung.

III.

Auf der Grundlage der obigen Ausführungen hat die Kammer sich nicht veranlasst gesehen, dem Antrag der Klägerin nachzukommen, die Beklagten zur Beantwortung der von der Klägerin aufgeworfenen 26 Fragen sowie zur Vorlage weiterer Unterlagen zu verpflichten.

Ob der von der Klägerin erhobene Vorwurf, die Beklagten hätten gegen die Pflicht zur vollständigen und wahrheitsgetreuen Aktenführung verstoßen, zutrifft, bedarf vorliegend keiner abschließenden Entscheidung. Denn aus einem etwaigen Verstoß gegen eine solche behördliche Pflicht folgt jedenfalls nicht die Rechtswidrigkeit der nachfolgenden Entscheidung über die Auswahl der Klägerin, sofern sich diese in der Sache als gerechtfertigt erweist. Auf der Grundlage der vorgelegten Akten ist jedenfalls eine Sachentscheidung der Kammer möglich.

Die von Seiten der Klägerin geäußerten Einwände in Bezug darauf, dass nicht transparent oder nachvollziehbar dokumentiert sei, wie die Klägerin für die Kalkulationsteilnahme ausgesucht wurde, tragen nicht und stellen lediglich bloße Mutmaßungen dar. Zu den von den Beklagten im Eilverfahren ausführlich erläuterten Unterlagen hat sich die Klägerin nicht weiter verhalten, insbesondere keine sich aus diesen Ausführungen und Unterlagen ergebenden konkreten Mängel aufgezeigt. Solche sind für die Kammer auch nicht ersichtlich.

Ferner ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagten nur einen gemeinsamen Verwaltungsvorgang zum Gerichtsverfahren gereicht haben. Im Falle von Verwaltungsentscheidungen, an denen mehrere Behörden beteiligt sind, ist es gängige Praxis, dass nur eine Behörde (oder vorliegend ein Selbstverwaltungsträger) als federführende Stelle für die Aktenführung verantwortlich ist. Entsprechend regelt § 29 Abs. 3 Satz 1 VwVfG, dass Akteneinsicht bei der Behörde erfolgt, die die Akten führt (vgl. VG C-Stadt, Urt. v. 8.9.2022 - 33 K 4/21 -, juris Rn. 45).

Die Korrespondenz zwischen Behörden und ihren Prozessbevollmächtigten in laufenden gerichtlichen Verfahren sind zudem nicht Akteninhalte, die eingesehen werden können müssen. Es ist insoweit kein Schriftverkehr ersichtlich, der zusätzlich zum Verwaltungsvorgang gehört hätte. Auch die Vorgänge um den ursprünglichen Erlass der ReprKalkV 2016 und deren Änderungen bedürfen keiner Dokumentation im Verwaltungsvorgang. Die ReprKalkV ist eine vertragliche untergesetzliche Ausgestaltung des Fallpauschalensystems auf der Grundlage des § 17b KHG. Etwaiger Schriftverkehr, der das Zustandekommen dieser abstrakt-generellen Regelungen betrifft, ist somit auch nicht Teil des Verwaltungsvorgangs, der das konkrete Verwaltungsverfahren der Klägerin bei den Beklagten dokumentiert (vgl. hierzu VG Minden, Urt. v. 14.3.2023 - 6 K 1414/20 -, S. 23 f. n.v. und VG C-Stadt, Urt. v. 8.9.2022 - VG 33 K 5/21 -, S. 19 n.v.).

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nach billigem Ermessen erstattungsfähig, weil die Beigeladene einen Sachantrag gestellt hat und damit auch ein Kostenrisiko eingegangen ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz 1 und 2 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.