Entscheidungsgründe

Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 26.03.2008 - 10 LC 203/07 -, juris Rn. 22) und begründet.

Der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass der Beklagte die Wahlen zum Bürgermeister der Stadt A-Stadt und die entsprechende Stichwahl für ungültig erklärt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die dem entgegenstehende Wahleinspruchsentscheidung des Beklagten ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.

Der Anspruch des Klägers, den Beklagten zu verpflichten, die genannten Wahlen für ungültig zu erklären, ergibt sich aus § 48 Abs. 1 und 2 Nr. 2 i.V.m. §§ 46 Abs. 1 Satz 1 und § 1 Abs. 1 des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes (NKWG).

Nach § 46 Abs. 1 Satz 1 NKWG kann gegen die Gültigkeit einer Wahl nach § 1 Abs. 1 Einspruch erhoben werden (Wahleinspruch). Zu den Wahlen nach § 1 Abs. 1 NKWG zählen u.a. die Direktwahlen, zu denen nach § 2 Abs. 6 Nr. 1 NKWG die Wahl der Bürgermeisterin oder des Bürgermeisters in Gemeinden gehört. Nach § 48 Abs. 1 NKWG wird der Wahleinspruch zurückgewiesen, wenn er 1. unzulässig oder zulässig, aber unbegründet ist oder 2. zwar zulässig und begründet ist, aber der Rechtsverstoß auch im Zusammenhang mit anderen Rechtsverstößen das Wahlergebnis nicht oder nur unwesentlich beeinflusst hat. Nach § 48 Abs. 2 NKWG wird 1. das Wahlergebnis neu festgestellt oder berichtigt oder 2. die Wahl ganz oder teilweise für ungültig erklärt, wenn ein Wahleinspruch nicht nach § 48 Abs. 1 NKWG zurückzuweisen ist. Voraussetzung für die vom Kläger erstrebte Verpflichtung des Beklagten, die angefochtenen Wahlen für ungültig zu erklären, ist somit, dass ein Rechtsverstoß das Wahlergebnis nicht nur unwesentlich beeinflusst hat. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.

Durch die von der Beigeladenen durchgeführten "Gespräche über den Gartenzaun" ist das einer Amtsträgerin obliegende Neutralitätsgebot im Wahlkampf verletzt und das Wahlergebnis nicht nur unwesentlich beeinflusst worden.

Der Schutz des Wahlrechts erfordert bei kommunalen Direktwahlen von allen mit der Durchführung der Wahlen betrauten Behörden, aber auch von anderen Organen der Kommunal- und Kreisverwaltung eine strikte Neutralität während des gesamten Wahlverfahrens; den Organen der Gemeinde- und Kreisverwaltung ist danach jede Art von Wahlbeeinflussung untersagt. Denn nach dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der freien Wahl, der auf bundesrechtlicher Ebene durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, für die Länder, Kreise und Gemeinden durch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG für die Gemeindevertretungen und einfachgesetzlich nach § 4 Abs. 1 NKWG auch für die Direktwahlen festgeschrieben ist, muss der Wähler in einem freien und offenen Prozess der Meinungsbildung ohne jede unzulässige Beeinflussung von staatlicher oder nichtstaatlicher Seite zu seiner Wahlentscheidung gelangen können. Das Gebot der freien Wahlen untersagt es staatlichen und gemeindlichen Organen, sich in amtlicher Funktion vor Wahlen mit politischen Parteien oder Wahlbewerbern zu identifizieren und sie als Amtsträger zu unterstützen oder zu bekämpfen. Eine zulässige amtliche Öffentlichkeitsarbeit findet ihre Grenze dort, wo offene oder versteckte Wahlwerbung beginnt (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 26.03.2008, a.a.O., Rn. 26 ff. m.w.N. zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts). Diese Grenze kann in der Vorwahlzeit auch dort überschritten sein, wo sich amtliche Maßnahmen weder durch ihren Inhalt noch durch ihre Aufmachung als Werbemaßnahmen zugunsten eigener Machterhaltung oder für eine politische Partei zu erkennen geben. Eine Festlegung kann nicht allgemeingültig erfolgen, sondern hängt von Zahl und Umfang der Maßnahmen, der Nähe des Wahlzeitpunktes und der Intensität des Wahlkampfes ab. Je näher der Wahlzeitpunkt heranrückt, desto mehr tritt die Aufgabe einer durch Öffentlichkeitsarbeit bewirkten Sachinformation hinter das Gebot zurück, die Willensbildung des Volkes vor einer Wahl von staatlicher Einflussnahme freizuhalten (vgl. OVG NRW, Urt. v. 17.01.2023 - 15 A 976/22 -, juris Rn. 68).

Andererseits ist es unter der Geltung des Grundrechts der freien Meinungsäußerung nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG nicht ausgeschlossen, dass sich staatliche und kommunale Amtsträger nicht nur als Wähler an der Wahl beteiligen, sondern sich in ihrer Eigenschaft als Bürger im Wahlkampf äußern und von ihrem Recht auf freie Meinungsäußerung Gebrauch machen. Sie dürfen sich folglich aktiv am Wahlkampf mit Auftritten, Anzeigen oder Wahlaufrufen beteiligen. Dieses Recht findet allerdings seine Grenze in der oben dargelegten Neutralitätspflicht, im Kommunalwahlkampf nicht in amtlicher oder amtlich erscheinender Eigenschaft unter Ausnutzung der kraft des Amtes gegebenen Einflussmöglichkeiten in die Willensbildung einzugreifen (BVerwG, Urt. v. 18.04.1997 - 8 C 5/96 -, juris Rn. 16 ff.; Blum/Meyer, NKomVG-Kommentar, 6. Aufl. 2023, § 80 Rn. 48).

Insoweit ist zunächst festzuhalten, dass die "Gespräche über den Gartenzaun" nicht nur für den unbefangenen Dritten das Gepräge einer amtlichen Veranstaltung der Bürgermeisterin hatten. Auch die Beigeladene nimmt für sich selbst in Anspruch, die "Gespräche über den Gartenzaun" in amtlicher Eigenschaft und damit ausdrücklich nicht als Privatperson durchgeführt zu haben. Sie muss ihre Aktivitäten somit uneingeschränkt an dem oben genannten Neutralitätsgebot messen lassen. Dabei geht das Gericht im Wege der Gesamtbetrachtung von einer Mischung aus Repräsentations- und Öffentlichkeitsarbeit aus, weil die Beigeladene das genannte Veranstaltungsformat nach eigener Darstellung und ausweislich der begleitenden Berichterstattung einerseits schlicht dazu nutzte, Präsenz zu zeigen und sich selbst über örtliche Anliegen zu informieren. Andererseits stellte sie sich aber auch den Fragen der interessierten Ortsbewohner und berichtete ihrerseits über den gegenwärtigen Stand von verschiedenen Vorhaben. Auch die Aufbereitung der Ortstermine in Pressemitteilungen und Social-Media-Berichten erfolgte hier unstreitig im Rahmen der amtlichen Öffentlichkeitsarbeit der Stadt.

Dem Beklagten ist zuzugeben, dass der Beigeladenen auch in Wahlkampfzeiten nicht jede amtliche Kommunikation mit der Bevölkerung untersagt sein kann. Daher ist anerkannt, dass Hauptverwaltungsbeamte die ihnen nach § 86 Abs. 1 Satz 1 NKomVG obliegenden Repräsentationsaufgaben grundsätzlich auch dann wahrnehmen dürfen, wenn im Falle der eigenen Kandidatur allein ihr Auftritt werbenden Charakter haben kann (sog. Amtsbonus, vgl. Thiele, NST-N 8/2016, S. 162). Dies bedeutet, dass ein Bürgermeister seine Teilnahme an Veranstaltungen oder auch Einladungen aus einem konkretem Anlass nicht etwa deshalb ablehnen muss, weil diese in Zeiten des Wahlkampfes fallen. Er ist auch weiterhin befugt (und ggf. sogar verpflichtet), die Bevölkerung aus aktuellem Anlass über wichtige Angelegenheiten der Kommune zu informieren (vgl. § 85 Abs. 5 NKomVG).

Deshalb waren die vom Beklagten im Bescheid angeführten Auftritte der Beigeladenen z.B. bei der Eröffnung eines Symposiums oder bei der Eintragung eines nordrhein-westfälischen Ministers in das Goldene Buch der Stadt auch unproblematisch zulässig. Diese Termine ergaben sich jeweils aus einem konkreten Anlass, ließen keinerlei Zusammenhang mit den anstehenden Wahlen erkennen und bewegten sich im Rahmen des regulären Aufgabenspektrums.

Die vom Kläger gerügten "Gespräche über den Gartenzaun" sind jedoch grundlegend anders zu bewerten. Sie fanden durchgehend auf eigene Veranlassung der Beigeladenen und erklärtermaßen ohne jeden Anlass statt. Die dort behandelten Themen waren zwar einerseits "sachbezogen", aber im Rahmen einer Kommunalwahl, in der gerade örtliche Themen naturgemäß eine maßgebliche Rolle spielen, offensichtlich auch wahlkampfrelevant (vgl. zur Veranstaltung eines Informationstages ohne Anlass fünf Wochen vor der Wahl zu den Themen Umweltschutz, Stadtplanung, Freizeit im Grünen und Verkehrssicherheit: OVG NRW, Urt. v. 19.08.1988 - 15 A 924/86 -, juris Rn. 70). Die Beigeladene nutzte den ihr als Amtsinhaberin zufallenden Wissensvorsprung, indem sie den betreffenden Bürgern in Bezug auf Vorhaben der Kommune, über die ihre Mitbewerber nicht in gleicher Weise informiert sein konnten, Rede und Antwort stand. Soweit sie Anliegen der Bürger aufgenommen und an die Stadtverwaltung gewissermaßen zur Bearbeitung weitergereicht hat, bedeutet auch dies die Inanspruchnahme einer besonderen, kraft Amtes eröffneten "Zugriffsmöglichkeit", die die Mitbewerber nicht für sich einsetzen konnten (vgl. BayVGH, Urt. v. 21.10.2003 - 4 BV 03.671 -, juris Rn. 42). Dies gilt entsprechend für die Beteiligung weiterer Funktionsträger, die die Beigeladene unter Nutzung ihrer amtlichen Autorität in die von ihr selbst anberaumten Ortstermine einbinden konnte.

In zeitlicher Hinsicht ist zu beachten, dass sämtliche Termine nicht nur in der sog. "heißen Wahlkampfphase" stattfanden, die zumindest für einen Zeitraum von vier bis sechs Wochen vor der Wahl eine besonders strikte Zurückhaltung gebietet (vgl. Blum/Meyer, NKomVG-Kommentar, 6. Aufl. 2023, § 80 Rn. 53 m.w.N.), sondern sogar bis zu einem Zeitpunkt so kurz vor der Stimmabgabe, dass allen Bürgern der unmittelbar bevorstehende Wahltermin vor Augen stehen musste (vgl. OVG NRW, Urt. v. 17.01.2023 - 15 A 976/22 -, juris Rn. 74). Anders als in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, kann die Einbindung der Dorfbewohner in Maßnahmen des Dorfentwicklungsprogramms für die Planung der Termine keine entscheidende Rolle gespielt haben, weil die Entscheidung über die Aufnahme in das genannte Programm nach Angaben der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung bereits seit März 2021 bekannt war. Dass die Termine 2021 aufgrund pandemiebedingter Einschränkungen nicht früher hätten beginnen können, vermag die Kammer schon deshalb nicht anzunehmen, weil dies dann erst recht für die im Jahr 2020 unproblematisch abgehaltenen Termine gelten müsste. In diesem Zusammenhang kann sich die Beigeladene auch nicht durch Berufung auf eine von ihr bereits im Vorjahr begründete "Tradition" entlasten. Es ist bereits zweifelhaft, ob die einmalige, seinerzeit aus dem konkreten Anlass der Pandemie erfolgte Begehung von Ortschaften bereits eine Tradition begründen kann. Außerdem hätte eine solche Tradition in zeitlicher Hinsicht gerade nicht für die hier relevante, besonders problematische Wahlkampfphase im August und September bestanden, weil die Ortsbegehungen im Vorjahr bereits in der Zeit ab Mai über einen deutlich länger gestreckten Zeitraum durchgeführt wurden und im Monat August sogar schon wieder beendet waren. Soweit der Beklagte mit Schriftsatz vom 19.02.2024 erstmals vorgetragen hat, dass "Gespräche über den Gartenzaun" auch in den Jahren 2022 und 2023 stattgefunden hätten, ergibt sich daraus ebenfalls nichts anderes. Die aufgelisteten Termine bestätigen gerade, dass hinsichtlich des gewählten Zeitraums, der sich im Jahr 2022 bis Ende Oktober erstreckte, gerade keine besonderen Vorgaben bestanden, zumal in diesen Jahren - anders als im Wahljahr - offensichtlich auch keine mediale Aufbereitung über Pressemitteilungen und Social-Media-Berichte erfolgte. Bis auf den Hinweis, dass sie die Facebook-Seite der Stadt nicht selbst bedienen würde, konnte die Beigeladene hierfür auch in der mündlichen Verhandlung keine plausible Erklärung geben.

In quantitativer Hinsicht teilt das Gericht die vom Beklagten selbst eingeräumte Wahrnehmung, dass die Auflistung der 15 durchgeführten "Gespräche über den Gartenzaun" gewaltig erscheint. Dies vor allem deshalb, weil die Termine - wie bereits ausgeführt - allesamt innerhalb der heißen Wahlkampfphase in einem Abstand von nur wenigen Tagen bis kurz vor der Wahl stattfanden, ohne dass für diese überproportionale Häufung gerade in der besonders kritischen Phase irgendein Anlass bestanden hätte (vgl. BVerfG, Urt. v. 02.03.1977 - 2 BvE 1/76 -, juris Rn. 75 ff.). Weshalb der Beklagte allerdings meint, die untergeordnete Bedeutung der Termine folge gleichwohl aus dem Umstand, dass weniger als die Hälfte der Einwohner von A-Stadt potenziell erreicht worden sei, erschließt sich nicht. Unabhängig von den potenziell erreichbaren Bürgern ist vorliegend jedenfalls anzunehmen, dass tatsächlich mehr Menschen erreicht worden sind, als jeweils vor Ort bei den eigentlichen Besuchsterminen anwesend waren. Denn der Besuch einer Bürgermeisterin wird eine gewisse Breitenwirkung bei lebensnaher Betrachtung schon aufgrund der mündlichen Weitergabe von Informationen und Empfehlungen auch an nicht unmittelbar anwesende Ortsbewohner entfalten. Hinzu kommt die in diesem Fall bewusst eingesetzte mediale Aufbereitung, die im Rahmen einer Gesamtbetrachtung den Eindruck erwecken muss, dass es hier vorwiegend um die Steigerung des Bekanntheitsgrades und der Sympathiewerte ging und allenfalls nachrangig um die Befriedigung eines echten, von der Sache gerechtfertigten Informationsbedürfnisses (vgl. BVerfG, Urt. v. 02.03.1977, a.a.O., Rn. 74). Verdeutlicht wird dies noch zusätzlich durch die erfolgte Bekanntmachung der Termine unter einer offensichtlich auf die eigene Kandidatur bezogenen Rubrik ("Kommunalwahlen Kandidatur") auf den amtlichen Internetseiten der Stadt A-Stadt.

Zusammenfassend lässt sich damit sagen, dass hier von der Beigeladenen eine Tätigkeit entfaltet worden ist, die zwar außerhalb der Vorwahlzeit als legitimer Bestandteil der kommunalen Repräsentations- und Öffentlichkeitsarbeit anzusehen sein mag, in der konkreten Ausgestaltung jedoch zur amtlichen Wahlwerbung in eigener Sache umgeschlagen ist.

Da der vorstehend beschriebene Wahlfehler bereits so schwerwiegend ist, dass er zur Ungültigkeit der Wahl führt, bedarf es keiner Entscheidung, ob noch weitere vom Kläger gerügte Rechtsverstöße vorliegen. § 48 Abs. 1 Nr. 2 NKWG verlangt lediglich, dass der Wahlfehler das Wahlergebnis mehr als nur unwesentlich beeinflusst hat, ohne dass hierfür eine absolute Gewissheit festgestellt werden müsste. Ein solcher Nachweis wäre nämlich nicht zu führen, weil die Gründe für ein Wählerverhalten letztlich nicht zu ermitteln sind. Auch die vom Bundesverfassungsgericht in Bezug auf den Bestandsschutz gewählter Volksvertretungen aufgestellten Anforderungen an die Relevanz von Wahlfehlern gelten nicht für Direktwahlen wie die hier streitgegenständlichen Bürgermeisterwahlen (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 26.03.2008, a.a.O., Rn. 40; BVerwG, Beschl. v. 09.05.2012 - 8 B 27/12 -, juris Rn. 15). Vielmehr beeinflusst ein Verstoß das Wahlergebnis im hiesigen Zusammenhang bereits dann mehr als nur unwesentlich, wenn nach der Lebenserfahrung eine konkrete und nicht ganz fernliegende Möglichkeit besteht, dass der in Frage stehende Verstoß für das Ergebnis der Wahl von entscheidendem Einfluss gewesen sein könnte.

Dass vorliegend eine nicht nur ganz fernliegende Möglichkeit dafür besteht, dass das Wahlergebnis ohne den Rechtsverstoß anders ausgegangen sein könnte, ergibt sich aus der zutreffenden Berechnung des Klägers, wonach nur 182 Wähler anstelle der Beigeladenen die drittplatzierte Bewerberin gewählt haben müssten, um eine Teilnahme der Beigeladenen an der Stichwahl zu verhindern. Diese Anzahl wäre bereits bei einer angenommenen durchschnittlichen Teilnehmerzahl von lediglich 13 Personen pro Ortsbegehung überschritten. Hinzu kommt die bereits angesprochene, letztlich nicht näher quantifizierbare Breitenwirkung, die eine wahlbeeinflussende Wirkung noch weit über die tatsächlich anwesenden Teilnehmer hinaus erzielt haben könnte (s.o.). Vor diesem Hintergrund versteht sich von selbst, dass ein für die Bürgermeisterwahl vom 12.09.2021 maßgeblicher Wahlfehler auch auf die Stichwahl durchschlägt, bei der die Beigeladene ggf. gar nicht zur Wahl gestanden hätte. Dagegen stellt sich die vom Beklagten angestellte Erwägung, potenzielle Wähler könnten durch den Auftritt der Beigeladenen auch negativ beeinflusst bzw. von einer Wahl der Beigeladenen abgebracht worden sein, nach Einschätzung der Kammer als zu hypothetisch dar, um eine ernsthafte Relativierung der Ergebnisrelevanz zu bewirken. Unabhängig von der Lösung eines durch Ortsbewohner im Einzelfall vorgebrachten Anliegens geht die positive Wirkung nach allgemeiner Lebenserfahrung im Kern nämlich bereits vom Auftritt der Beigeladenen als solchem aus, weil hierbei eine besonders aufmerksame Bürgernähe demonstriert worden ist (vgl. auch die Medienberichterstattung zu vergleichbaren Aktivitäten, z.B. https://www.rbb-online.de/brandenburgaktuell/index.htm/doc=%21content%21rbb%21r24%21politik%21wahl%21kommunalwahl-2017%21wahlkampf-brandenburg-buergermeisterwahl-zeuthen.html). Unerheblich ist in diesem Zusammenhang außerdem, ob Mitbewerber durch verstärkte Entfaltung eigener Aktivitäten oder durch kritische Begleitung des unzulässigen amtlichen Wahlkampfes ggf. die Möglichkeit gehabt hätten, eine gewisse "Gegenwirkung" zu erzielen (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 26.03.2008, a.a.O., Rn. 42 ff., a.A. offenbar OVG NRW, Urt. v. 17.1.2023, a.a.O., Rn. 92 ff.). Dass die Beigeladene in etlichen besuchten Ortschaften tatsächlich nicht die Mehrheit der Stimmen erhielt, spielt keine Rolle, weil dies nichts über den erhaltenen Stimmenanteil besagt, zumal der Kläger in der mündlichen Verhandlung auf eine in den Ortschaften im Vergleich zur Kernstadt außergewöhnlich hohe Wahlbeteiligung verwiesen hat.

Eine Beschränkung der Verpflichtung des Beklagten darauf, die angefochtenen Wahlen nur teilweise für ungültig zu erklären, kam hier schon deshalb nicht in Betracht, weil nach § 42 Abs. 3 Satz 2 NKWG, der auf Direktwahlen entsprechend anzuwenden ist, die Wiederholungswahl im gesamten Wahlgebiet durchgeführt werden muss, wenn seit der Hauptwahl mehr als sechs Monate verstrichen sind.

Da die Klage Erfolg hat, sind die Kosten des gerichtlichen Verfahrens gemäß § 154 Abs. 1 VwGO vom Beklagten zu tragen. Eine Ausnahme betrifft etwaige außergerichtliche Kosten der Beigeladenen. Da die Beigeladene keinen Sachantrag gestellt hat und damit auch kein Kostenrisiko eingegangen ist (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO), entspricht es der Billigkeit, dass sie ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt (§ 162 Abs. 3 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.