Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig. Die Beklagte hat gegenüber dem Kläger zu 1. und den Klägern zu 2. und 3. unter dem 14.01.2013 inhaltsgleiche Bescheide erlassen. Alle Beteiligten haben am 15.02.2013 Klage gegen einen Bescheid vom 14.01.2013 erhoben. Entgegen der Auffassung der Beklagten war daher bereits bei Eingang der Klage eindeutig erkennbar, wer Kläger sein sollte. Unschädlich ist auch, dass im zunächst angekündigten Antrag nur von einem Bescheid gesprochen wurde. Das Klagebegehren war nach dem erkennbaren Willen der Beteiligten von Anfang an darauf gerichtet, jeweils den an den Kläger zu 1. bzw. die Kläger zu 2. und 3. gerichteten Bescheid vom 14.01.2013 aufheben zu lassen. Hierüber konnte nach den Umständen auch für die Beklagte kein Zweifel bestehen.

Die Klage ist auch begründet. Die angefochtenen Bescheide der Beklagten vom 14.01.2013 sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Mögliche Rechtsgrundlage für die mit den angefochtenen Bescheiden ausgesprochene Aufforderung, „für eine verkehrssichere Abstützung des Höhenunterschieds zwischen der öffentlichen Straße und Ihrer Hoffläche“ zu sorgen, ist mangels einer spezielleren Regelung die polizei- und ordnungsrechtliche Generalklausel gemäß § 11 Nds. SOG. Danach können die Verwaltungsbehörden und die Polizei die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine Gefahr abzuwehren. Die Maßnahmen können sich gegen Verhaltensstörer (§ 6 Abs. 1 Nds. SOG) oder gegen Zustandsstörer (§ 7 Nds. SOG) richten. Verursacht eine Person eine Gefahr, so sind die Maßnahmen nach § 6 Abs. 1 Nds. SOG gegen sie zu richten. Geht von einer Sache eine Gefahr aus, so sind die Maßnahmen gegen diejenige Person zu richten, die die tatsächliche Gewalt innehat (§ 7 Abs. 1 Satz 1 Nds. SOG). Maßnahmen können auch gegen eine Person gerichtet werden, die Eigentümerin oder Eigentümer oder sonst an einer Sache berechtigt ist (§ 7 Abs. 2 Satz 1 Nds. SOG). Dabei hat die Verwaltungsbehörde bei der Auswahl des heranzuziehenden Verantwortlichen ihr gemäß § 11 Nds. SOG bestehendes Auswahlermessen fehlerfrei auszuüben.

Die das Grundstück der Kläger begrenzende, auf einem Grundstück der Beklagten befindliche Mauer ist unstreitig sanierungsbedürftig und stellt in ihrem derzeitigen Zustand eine Gefahr (§ 2 Nr. 1 Lit. a Nds. SOG) für die Rechtsgüter der die angrenzende Straße nutzenden Verkehrsteilnehmer und damit für die öffentliche Sicherheit dar.

Die Beklagte verlangt von den Klägern die Wiederherstellung der Verkehrssicherheit der Mauer mit der Begründung, sie seien für diese unterhaltungspflichtig, weil die Mauer allein der Sicherstellung der Zufahrt zu ihrem Grundstück diene und daher zu diesem in einem unmittelbaren funktionalen Zusammenhang stehe. Die Kläger hätten trotz Fristsetzung keine Maßnahmen zur Behebung der Gefahr ergriffen. Durch ihr Nichthandeln werde die von der Mauer ausgehende Gefahr verursacht. Gemäß § 6 Abs. 1 Nds. SOG seien die erforderlichen Maßnahmen gegen die Person zu richten, die die Gefahr verursache; dies seien hier die Kläger als Miteigentümer.

Die Beklagte nimmt die Kläger somit als Verhaltensstörer in Anspruch und wirft ihnen vor, die Gefahr dadurch zu verursachen, dass sie notwendige Abwehrmaßnahmen unterließen. Nach der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht herrschenden Theorie der unmittelbaren Verursachung ist taugliches Zurechnungskriterium für die Verhaltensverantwortlichkeit die Feststellung, dass durch ein bestimmtes Verhalten (positives Tun oder Unterlassen) nach den Umständen des Einzelfalls die Gefahrenschwelle überschritten und damit die unmittelbare Ursache für den Eintritt der Gefahr gesetzt worden ist. Ein Handeln durch Unterlassen begründet die Störereigenschaft jedoch nur dann, wenn eine besondere, auf öffentlich-rechtlichen Normen beruhende Rechtspflicht zu polizeimäßigem Handeln besteht (Hess. VGH, Urteil vom 25.03.2009 - 6 A 2131/08 -, juris, m.w.N.; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 12.01.2005 - 3 L 29/01 -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 05.02.1988 - 11 B 186/88 -, BRS 48, S. 469; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 15. Aufl. 2013, S. 84; Böhrenz/Siefken, Nds. SOG, Aktualisierte 9. Aufl. 2014, § 6 Erl. 2). Eine solche öffentlich-rechtliche Verpflichtung der Kläger, die von der auf dem Grundstück der Beklagten befindlichen Stützmauer ausgehende Gefahr abzuwenden, ist nicht ersichtlich.

In ihrer Klageerwiderung führt die Beklagte aus, sie selbst sei für die Mauer nicht unterhaltungspflichtig, weil diese nicht in einem funktionalen Zusammenhang zur Straße stehe. Sofern eine Stützmauer nicht der Straße, sondern dem angrenzenden Grundstück vorwiegend diene, sei der Anlieger für diese Stützmauer unterhaltungspflichtig. Dabei sei es für die Frage der Unterhaltungspflicht unerheblich, auf welchem Grundstück sich die Stützmauer befinde. Der hierin zum Ausdruck kommenden Auffassung, die Kläger seien für die an ihr Grundstück angrenzende Mauer bereits deshalb unterhaltungspflichtig, weil die Mauer nicht in einem funktionalen Zusammenhang zur Straße stehe und daher nicht der straßenrechtlichen Unterhaltungspflicht der Beklagten unterliege, folgt das Gericht nicht. Insbesondere ergibt sich ein derartiger Schluss nicht aus der von der Beklagten zitierten Rechtsprechung. Die genannten sowie weitere vom Gericht herangezogene Entscheidungen (VG des Saarlands, Urteil vom 29.08.2012 - 10 K 1916/11 -; VG Koblenz, Urteil vom 26.01.2009 - 4 K 2024/07.KO -; VG Minden, Urteil vom 15.04.2008 - 1 K 48/07 -; Sächsisches OVG, Beschluss vom 28.11.2006 - 5 BS 185/06 -; OVG Nordrhein Westfalen, Beschluss vom 14.02.2003 - 7 B 1995/02 -; VG Baden-Württemberg, Urteil vom 16.01.1996 - 3 S 769/95 -; OVG des Saarlands, Beschluss vom 06.04.1990 - 2 R 265/86 -; jeweils bei juris) befassen sich im Schwerpunkt mit der Frage, ob ein Straßenbaulastträger für den Zustand einer Stützmauer nach dem jeweiligen Straßenrecht verantwortlich ist (vgl. für Niedersachsen: §§ 9 Abs. 1, 2 Abs. 2 Nr. 1 NStrG). Hierfür wird als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal des § 2 Abs. 2 Nr. 1 NStrG für erforderlich gehalten, dass ein funktionaler Zusammenhang der Stützmauer zur Straße besteht. Besteht ein solcher Zusammenhang, so ist der Straßenbaulastträger unabhängig davon verantwortlich, ob die Mauer in seinem eigenen oder im Eigentum des Grundstücksnachbarn steht; nur hierauf bezieht sich die Formulierung, es sei unerheblich, auf welchem Grundstück sich die Mauer befinde. Besteht ein funktionaler Zusammenhang dagegen nicht, so ist die Stützmauer nicht Straßenbestandteil und unterliegt nicht der straßenrechtlichen Straßenbaulastpflicht. Dies führt jedoch nicht zu dem zwingenden Gegenschluss, dass dem Grundstückseigentümer, dessen Grundstück durch die Stützmauer begrenzt wird, seinerseits eine Unterhaltungspflicht zukommt, deren Verletzung ihn zum Störer machen könnte. Eine Rechtspflicht zum Tätigwerden tritt nicht automatisch nur deshalb ein, weil der Straßenbaulastträger nicht verantwortlich ist, sondern müsste vielmehr unabhängig davon durch öffentlich-rechtliche Normen begründet werden. Dies ist hier nicht der Fall, sodass die Frage einer möglichen straßenrechtlichen Verantwortlichkeit der Beklagten offen bleiben kann.

Weil die Kläger nicht Eigentümer der Stützmauer sind, kommt eine Unterhaltungspflicht aufgrund der Sozialbindung des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG), deren Verletzung zu ihrer Heranziehung als Verhaltensverantwortliche gemäß § 6 Nds. SOG („durch Unterlassen“) führen könnte, nicht in Betracht. Eine Rechtspflicht zum Tätigwerden kann sich auch nicht aus dem Straßenrecht ergeben, denn dieses regelt nur eine Unterhaltungspflicht des Straßenbaulastträgers im Fall eines funktionalen Zusammenhangs der Stützmauer zur Straße, nicht jedoch eine Unterhaltungspflicht Dritter, sofern ein solcher Zusammenhang nicht besteht. Eine Pflicht der Kläger zur Sanierung der Mauer, deren Verletzung sie zu Verhaltensstörern i.S.v. § 6 Nds. SOG machen könnte, ergibt sich auch nicht aus sonstigen Umständen. Soweit die Beklagte vorträgt, der Zustand der Mauer sei durch das Befahren der Hoffläche mit Fahrzeugen zurückzuführen, ist keine öffentlich-rechtliche Verpflichtung der Kläger ersichtlich, aufgrund dieses rechtmäßigen Verhaltens zur Gefahrenabwehr tätig zu werden. Zudem ist die Behauptung der Beklagten durch nichts untermauert und erfolgt gleichsam „ins Blaue hinein“. Dies gilt insbesondere deshalb, weil das Grundstück der Kläger nicht mehr mit landwirtschaftlichen Maschinen, sondern nur noch mit Pkw befahren wird und ein unmittelbares Befahren des Bereichs, in dem die Mauer am stärksten beschädigt ist, nach den in den Akten befindlichen Fotos wegen eines auf der Hoffläche vorhandenen, ca. 1 m breiten Grünstreifens gar nicht möglich ist. Im Übrigen gibt es mehrere weitere mögliche Ursachen für den Zustand der Mauer, die die Beklagte nicht geprüft und deshalb bei ihrer Entscheidung auch nicht berücksichtigt hat. So sind nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Kläger im Jahr 2009 die Gemeindestraße, die Kanalanschlüsse und der Regenwasserkanal umfangreich und mit schwerem Gerät saniert worden. Es ist nicht auszuschließen, dass die Stützmauer bei der Durchführung dieser Arbeiten beschädigt worden ist. Denkbar erscheint auch, dass die im Jahr 1976 im Auftrag der Beklagten erneuerte Stützmauer bereits von Anfang an mangelhaft errichtet worden ist. Selbst wenn dies nicht der Fall wäre, besteht die Möglichkeit, dass die Mauer nach fast 40 Jahren nunmehr altersbedingte Schäden aufweist, die nicht auf eine äußere Einwirkung zurückzuführen sind.

Abgesehen davon, dass eine Rechtspflicht der Kläger zum Tätigwerden nach dem Vorstehenden nicht ersichtlich ist, leiden die Bescheide der Beklagten vom 14.01.2013 unter einem Ermessensfehler in Gestalt eines vollständigen Ermessensausfalls, den das Gericht gemäß § 114 VwGO zu berücksichtigen hat. Die Beklagte hat nämlich nicht bedacht, dass sie selbst als Störerin in Betracht kommt. Dabei kann wiederum offen bleiben, ob sie nach den oben genannten Grundsätzen als Straßenbaulastträgerin für den Zustand der Mauer verantwortlich ist. Jedenfalls nämlich hat sie die tatsächliche Gewalt über das Grundstück, deren wesentlicher Bestandteil die Mauer ist, inne und ist darüber hinaus Eigentümerin dieses Grundstücks, sodass sie gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nds. SOG Zustandsverantwortliche ist. Dies hätte sie bei ihrer Ermessensentscheidung gemäß § 11 Nds. SOG berücksichtigen müssen (§ 40 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG). Selbst wenn somit die Kläger entgegen dem Vorstehenden als Störer anzusehen wären, hätte es einer eingehenden Abwägung und Begründung der Entscheidung bedurft, sie zur Sanierung einer Schutzmauer heranzuziehen, die im ausschließlichen Eigentum der Beklagten selbst steht. Derartige Erwägungen fehlen im angefochtenen Bescheid jedoch vollständig. Daneben liegt ein Ermessensdefizit im Hinblick darauf vor, dass die Beklagte eine Verantwortlichkeit der Kläger bejaht hat, ohne ihrer Verpflichtung nachzukommen, alle relevanten Tatsachen umfassend zu ermitteln und die Ursache für den Zustand der in ihrem Eigentum stehenden Mauer aufzuklären (vgl. zu dieser Aufklärungspflicht Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl. 2014, § 40 Rn. 53). Selbst wenn somit die Kläger als Störer in Betracht gekommen wären, wären die angefochtenen Bescheide ermessensfehlerhaft und somit rechtswidrig. Eine Ergänzung von Ermessenserwägungen gemäß § 114 Satz 2 VwGO scheidet aus, weil sie voraussetzt, dass das Ermessen zumindest ansatzweise ausgeübt worden ist. Dagegen ermächtigt die genannte Vorschrift nicht zur Heilung eines fehlerhaften Verwaltungsakts durch erstmaliges Ausüben von Ermessen (Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 114 Rn. 50).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.