I.

Der Kläger ist Polizeihauptmeister im Bundesgrenzschutz und gehörte im Jahre 1984 zur Grenzschutzabteilung (GSA) ... Als gewähltes Vorstandsmitglied des Bezirkspersonalrats beim Grenzschutzkommando (GSK) ... wurde er zu 100 % vom Dienst freigestellt. Er war außerdem Mitglied des örtlichen Personalrats bei der GSA .... Gegenwärtig ist er bei der Grenzschutzstelle Flughafen Hamburg tätig und von diesem Dienst zu 80 % freigestellt, da er Vorsitzender des BGS-Bezirkspersonalrats beim Grenzschutzpräsidium ... in ... ist.

Mit Schreiben vom 8. Februar 1984 wies der Kommandeur des GSK ... auf folgende Rechtslage hin: Die Verpflichtung zum Tragen der Dienstkleidung sei nach § 76 Satz 1 des Bundesbeamtengesetzes (BBG) eine gesetzliche Pflicht, die durch Ziff. 1.2 der PDV 014 (BGS) für die Polizeivollzugsbeamten im Bundesgrenzschutz ausgeführt werde. Die Freistellung nach § 46 Abs. 3 des Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG) bedeute nur, daß das Personalratsmitglied von seinen eigentlichen Fachaufgaben freigestellt werde, nicht von den für alle Beschäftigten geltenden dienstlichen Pflichten. Daher bestehe auch für die Mitglieder der Personalvertretungen die Verpflichtung zum Tragen der Dienstkleidung.

Mit Verfügung vom 29. Februar 1984 ordnete der Kommandeur der GSA ... an, daß die Polizeivollzugsbeamten seiner Abteilung, die Mitglieder der Personalvertretungen seien, während der Ausübung ihres Amtes Dienstkleidung zu tragen hätten.

Der Kläger erhob am 6. März 1984 gegen die Verfügung des Kommandeurs der GSA ... vom 29. Februar 1984 Widerspruch und begründete diesen damit, bei der ehrenamtlichen Tätigkeit in der Personalvertretung handele es sich um kein Amt in dem für die öffentlich-rechtliche Verwaltungsorganisation maßgebenden Sinn. Die Verpflichtung aus § 76 BBG müsse mit der Ausübung eines bestimmten Amtes zusammenhängen. Von der Tätigkeit als Polizeivollzugsbeamter sei er jedoch freigestellt. Aus dem BPersVG ergebe sich, daß die Tätigkeit von Personalratsmitgliedern, soweit sie Beamte seien, keinen Dienst im Sinne des Beamtenrechts darstelle. So erkläre sich z. B. der Wortlaut der §§ 11, 44 BPersVG. Auch sei in der Rechtsprechung anerkannt, daß Personalratsmitglieder in der Wahrnehmung ihres Dienstes als Personalräte keinen sachlichen Weisungen unterlägen; gerade in der Verpflichtung zum Tragen von Dienstkleidung liege aber eine solche sachliche Weisung.

Der Bundesminister des Innern wies den Widerspruch durch Bescheid vom 23. Februar 1987 zurück. Die Verzögerung ergab sich daraus, daß zwischenzeitlich eine Klärung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nach dem BPersVG versucht, aber mangels Zuständigkeit der angerufenen Fachgerichte nicht erreicht worden war (Az.: VG Hannover, PBVG 5/84, mit 17 OVG B 16/85 und BVerwG 6 PB 18.86).

Zur Begründung des ablehnenden Widerspruchsbescheides führte der Bundesminister des Innern im wesentlichen aus: Die auf der Grundlage des § 76 BBG in Nr. 1.2 der Polizeidienstvorschrift (PDV) 014 geregelte Verpflichtung gelte auch für freigestellte Mitglieder der Personalvertretungen während der Ausübung ihres Personalratsamts. Es komme hierbei nicht auf die tatsächlich ausgeübte Tätigkeit des Polizeivollzugsbeamten an. Vielmehr meine der Begriff "während des Dienstes", der weit auszulegen sei, jede dienstlich veranlaßte oder mit dem Dienst zusammenhängenden Tätigkeit, z. B. auch Tätigkeiten innerdienstlicher oder repräsentativer Art. Entscheidend sei die Akzessorietät zum Dienst, die nicht durch die Ausübung von Personalratstätigkeit gelöst werde. Dies folge schon daraus, daß die Personalvertretungen Teil der Dienststellen und die beamtenrechtlichen Pflichten und Rechte durch Personalratstätigkeiten nicht suspendiert seien. Den angegriffenen Verfügungen vom 8. und 29. Februar 1984 komme lediglich deklaratorischer Charakter zu. Es handele sich dabei um konkretisierende Hinweise auf die Befolgung einer von der obersten Dienstbehörde in Form einer Verwaltungsvorschrift geschaffenen Rechtslage.

Am 20. März 1987 hat der Kläger den Verwaltungsrechtsweg beschritten und im wesentlichen vorgetragen: Die Weisung, Dienstkleidung zu tragen, treffe den Beamten auch persönlich als Grundrechtsträger. Er könne daher nur dann zum Tragen der Dienstkleidung verpflichtet werden, wenn dies zur Kennzeichnung als Angehöriger des Bundesgrenzschutzes oder als Träger einer bestimmten Funktion erforderlich sei. Die Zugehörigkeit zum Bundesgrenzschutz als solche erfordere, wie den Dienstvorschriften zu entnehmen sei, noch nicht das Tragen von Dienstkleidung. Wenn Polizeivollzugsbeamte grundsätzlich verpflichtet seien, während des Dienstes Dienstkleidung zu tragen, so sei dies offensichtlich eine Folge der besonderen Funktion dieser Beamten als Mitglieder eines bestimmten Vollzugsdienstes. Er, der Kläger, bleibe zwar auch als freigestelltes Personalratsmitglied statusrechtlich Polizeivollzugsbeamter, sei jedoch nicht mehr im Vollzugsdienst tätig, sondern nehme Aufgaben wahr, die denen der Verwaltungsbeamten im BGS entsprächen. Insofern lasse sich eine Verpflichtung, Dienstkleidung zu tragen, von der Funktion her nicht mehr rechtfertigen. Das gelte erst recht für seine persönliche Stellung, da jeder Eingriff in die Grundrechtssphäre am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu messen sei. Die Vorschrift des § 76 BBG sei den Bestimmungen des BPersVG im Range gleich. Daher sei abzuwägen, inwieweit die durch § 76 BBG besonders ausgeprägte Gehorsamspflicht durch die Bestimmungen über die Personalratstätigkeit eines Beamten modifiziert werde. Das Tragen von Dienstkleidung sei für die Personalratstätigkeit nicht geboten, vielmehr werde diese Tätigkeit durch die Dienstkleidungspflicht beeinträchtigt und eingeschränkt, ohne daß es hierfür einen sachlichen Rechtfertigungsgrund gebe. Äußerlich werde durch die Uniform mit ihren Rangabzeichen den Personalratsmitgliedern ihre Stellung als dem Dienststellenleiter grundsätzlich gleichgestelltes Organ genommen. Es bestehe die Gefahr eines Verlusts der Unabhängigkeit. Die äußerlich zum Ausdruck gekommene hierarchische Gliederung beeinträchtige die Unbefangenheit der Bediensteten gegenüber ihren Personalratsmitgliedern. Der Kläger hat beantragt,

hilfsweise

Die Beklagte hat beantragt,

und hat dem Kläger entgegengehalten:

Gegenüber der Erfüllung berufstypischer Beamtenpflichten könne er sich grundsätzlich nicht auf Grundrechte berufen. Auch habe er bisher konkrete Beeinträchtigungen von Grundrechten nicht vorgebracht. Der Kläger stehe auch bei seiner Personalratstätigkeit nicht den Beamten der Grenzschutzverwaltung gleich, für deren Dienst andere organisatorische Vorschriften maßgebend seien, als für die Polizeivollzugsbeamten im BGS.

Mit Urteil vom 11. Mai 1989 hat das Verwaltungsgericht Stade, 1. Kammer Lüneburg, die Klage abgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt: Der Kläger leiste auch während der Ausübung seiner Personalratsgeschäfte Dienst im Sinne der auf § 76 BBG beruhenden Anordnungen. Seine Freistellung von der eigentlichen dienstlichen Tätigkeit bedeute nicht, daß er einem beurlaubten Bediensteten gleichstehe, sondern nur, daß er sich während der auch für ihn verbindlichen täglichen Arbeitszeit uneingeschränkt seinem Dienst als Personalrat widmen dürfe. Der Kläger mißdeute auch die Rechtsstellung des Personalrats, wenn er meine, ihm werde durch das Tragen der Uniform mit dem Dienstrangabzeichen die ihm gegenüber dem Dienststellenleiter zukommende Stellung genommen. Die Bediensteten hätten ihn in Kenntnis seines Dienstranges gewählt; somit hätten sie die Erwartung, er werde sie gegenüber dem Dienststellenleiter sachgerecht vertreten. Der Kläger übe zwar auch verwaltende Tätigkeiten aus; da er jedoch auch während seiner Personalratstätigkeit Dienst im Sinne der PDV 014 leiste, sei es nicht gerechtfertigt, ihn - anders als alle anderen Polizeivollzugsbeamten - von der Verpflichtung zum Tragen der Dienstkleidung freizustellen. Die Verwaltungsbeamten im Bundesgrenzschutz unterschieden sich in ihrem durch die Laufbahn geprägten Berufsbild erheblich von den Polizeivollzugsbeamten.

Gegen dieses dem Kläger am 31. Mai 1989 zugestellte Urteil hat er am 21. Juni 1989 Berufung eingelegt. Er trägt im wesentlichen vor: Das angefochtene Urteil übersehe, daß die Regelung des Beamtenrechts durch die Bestimmungen des BPersVG modifiziert würden, was vor allem auch den Inhalt der beamtenrechtlichen Dienstpflichten berühre. Indem er gemäß § 46 Abs. 3 BPersVG von der "eigentlichen dienstlichen Tätigkeit befreit" sei, brauche er die Tätigkeiten eines Polizeivollzugsbeamten gerade nicht auszuüben. Seine Funktionen entsprechen denen der Verwaltungsbeamten im Bundesgrenzschutz, die nicht zum Tragen von Uniformen verpflichtet seien. Mithin sei die Uniformierung nicht als Ausdruck der Zugehörigkeit zum BGS zu verstehen. Auch Beamte im Status von Polizeivollzugsbeamten seien vielfach im Innendienst, z. B. im Ministerium, eingesetzt und leisteten dort ihren Dienst üblicherweise nicht in Uniform. Da die Dienstkleidung die Hierarchie im Polizeivollzugsdienst dokumentiere, könne durch die umstrittene Verpflichtung die Tätigkeit als Personalrat beeinträchtigt werden. - Der Kläger nimmt außerdem zu den Gründen des ihm bekanntgegebenen Urteils des Senats vom 13. November 1991 2 OVG A 5/88 - Stellung und beantragt,

Die Beklagte beantragt,

und wiederholt ihren Standpunkt, daß die Verpflichtung des Klägers, Dienstkleidung zu tragen, sich aus seinem Status als Polizeivollzugsbeamter ergebe. Es gehöre zum Wesen der von ihm freiwillig gewählten Laufbahn, während seines Dienstes Dienstkleidung zu tragen, unabhängig von der jeweils konkreten Dienstverrichtung. Auch als Angehöriger der Personalvertretung sei er Teil der Dienststelle einer Bundespersonalbehörde. An den in der PDV 014 vorgesehenen Ausnahmen partizipierten die Personalratsmitglieder nicht.

Wegen des Vorbringens der Beteiligten im einzelnen wird auf die in beiden Rechtszügen gewechselten Schriftsätze und deren Anlagen verwiesen. Der den Schriftwechsel mit dem Kläger enthaltende Verwaltungsvorgang der Beklagten hat dem Senat vorgelegen und ist ebenso wie die in Kopie überreichte Polizeidienstvorschrift 014 (BGS) Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.