Gründe

I.

Der Antragsteller begehrt im Wege vorläufigen Rechtsschutzes, die aufschiebende Wirkung einer Klage wiederherzustellen, die er gegen die schriftliche Aufforderung des Antragsgegners, ein Gutachten im Sinne von § 21 StVZO einzuholen, erhoben hat.

Mit Schreiben vom 24. November 2021 informierte das Landesverwaltungsamt Thüringen das Kraftfahrt-Bundesamt darüber, dass eine im Freistaat Thüringen tätige Überwachungsinstitution gemäß § 21 Abs. 3 Satz 4 StVZO fehlerhafte Begutachtungen, welche eine Nachbesichtigung der betroffenen Fahrzeuge erforderlich machten, angezeigt habe. Es handele sich um insgesamt 663 Gutachten aus dem Jahr 2020 und 128 Gutachten aus dem Jahr 2021, die nicht entsprechend den Vorgaben der StVZO erstellt worden seien. Die Prüforganisation wolle den Fahrzeughaltern eine kostenlose Nachbesichtigung der Fahrzeuge anbieten. Das Landesverwaltungsamt Thüringen bat das Kraftfahrt-Bundesamt um Amtshilfe bei der Ermittlung der Halterdaten und der zuständigen Zulassungsbehörden.

Mit E-Mail vom 18. Januar 2022 informierte das Kraftfahrt-Bundesamt den Antragsgegner über diesen Sachverhalt sowie die in die Zuständigkeit des Antragsgegners fallenden Fahrzeuge, wies darauf hin, dass nach den Ermittlungen Anlass zu der Annahme bestehe, dass die betreffenden Fahrzeuge nicht vorschriftsmäßig seien, und bat darum, die Fahrzeughalter auf der Grundlage von § 5 Abs. 3 FZV zu einer Nachprüfung aufzufordern.

Der Antragsteller ist Halter des Kraftfahrzeugs mit dem amtlichen Kennzeichen E. und der Fahrzeugidentifikationsnummer F., welches nach Angabe des Antragsgegners zu den in Rede stehenden Fahrzeugen zählt, hinsichtlich derer eine fehlerhafte Begutachtung erfolgt sei.

Unter dem 26. Januar 2022 forderte der Antragsgegner den Antragsteller unter Bezugnahme auf § 5 Abs. 3 FZV auf, sein Fahrzeug zur Nachbesichtigung bei einer Prüfstelle vorzustellen und den neuen Prüfbericht bis zum 15. März 2022 vorzulegen. Der Antragsgegner verwies zur Begründung darauf, dass das Landesverwaltungsamt Thüringen über fehlerhafte Begutachtungen zur Erlangung einer Betriebserlaubnis nach § 21 StVZO informiert habe, das Fahrzeug des Klägers hiervon betroffen und gegebenenfalls nicht vorschriftsmäßig sei. Das Schreiben war mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen, mit der das Schreiben als „Bescheid“ bezeichnet und auf die Möglichkeit einer Anfechtungsklage verwiesen wurde. Wegen der Einzelheiten wird auf das Schreiben (Bl. 26 f. der Gerichtsakte) verwiesen.

Hiergegen wendete sich der Antragsteller am 28. Februar 2022 mit einer Klage und einem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung an das beschließende Gericht (gerichtliche Aktenzeichen: 6 A 120/22 und 6 B 121/22). Mit Schreiben vom 1. März 2022 wies das beschließende Gericht den Antragsgegner darauf hin, dass es fraglich sei, ob es sich bei dem Schreiben vom 26. Januar 2022, das formal die Gestalt eines Verwaltungsaktes habe, auch inhaltlich um einen solchen handele oder ob es sich bei einer auf § 5 Abs. 3 FZV gestützten Anordnung nicht lediglich um eine nicht isoliert anfechtbare vorbereitende Maßnahme handele, und wies den Antragsteller darauf hin, dass die Zulässigkeit des Antrags auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung zweifelhaft sei, selbst wenn man das Schreiben vom 26. Januar 2022 als Verwaltungsakt bewerte, weil keine Regelung ersichtlich sei, die ggf. die aufschiebende Wirkung der Klage entfallen ließe. Mit Bescheid vom 11. März 2022 nahm der Antragsgegner den Bescheid vom 26. Januar 2022 zurück und verwies zur Begründung darauf, dass dieser fehlerhaft in der Form eines Verwaltungsaktes ergangen sei, obwohl es sich inhaltlich nur um eine vorbereitende Maßnahme gehandelt habe. Das Klageverfahren 6 A 120/22 stellte das beschließende Gericht am 29. April 2022 nach übereinstimmenden Hauptsacheerledigungserklärungen, das Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes 6 B 121/22 am 6. Mai 2022 nach Antragsrücknahme ein.

Mit streitgegenständlichem Schreiben vom 14. März 2022 forderte der Antragsgegner den Antragsteller abermals auf, ein Gutachten im Sinne von § 21 StVZO für sein Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen E. und der Fahrzeugidentifikationsnummer F. einzuholen und ihm dieses bis zum 30. April 2022 vorzulegen, damit die Zulassung für das Fahrzeug bestehen bleiben könne; bei nicht fristgerechter Vorlage könne eine Fahrzeugstilllegung nach § 5 Abs. 1 FZV erfolgen. Zur Begründung führte der Antragsgegner an, das Kraftfahrt-Bundesamt habe ihm mitgeteilt, dass das Landesverwaltungsamt Thüringen gemäß § 21 Abs. 3 Satz 4 StVZO über fehlerhaft erstellte Gutachten unterrichtet worden sei, das Fahrzeug des Antragstellers hiervon betroffen und nicht auszuschließen sei, dass sich die betroffenen Fahrzeuge in einem nicht vorschriftsmäßigen Zustand befänden. Zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung müsse ein neues Gutachten nach § 21 StVZO erstellt werden. Der Antragsgegner verwies auf eine vom Thüringer Landesverwaltungsamt errichtete Hotline, unter der ein Termin für eine für den Fahrzeughalter kostenlose Nachprüfung vermittelt werde. Eine Rechtsbehelfsbelehrung enthielt das Schreiben vom 14. März 2022, auf das wegen der Einzelheiten verwiesen wird (vgl. Bl. 4 der Gerichtsakte), nicht.

Am 13. April 2022 hat der Antragsteller Klage erhoben, mit der er die Aufhebung „des Bescheids“ des Antragsgegners vom 14. März 2022 begehrt (gerichtliches Aktenzeichen: 6 A 156/22), und hat zugleich den vorliegenden Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt. Er hat trotz wiederholter Aufforderung zum gerichtlichen Hinweis, dass der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes voraussichtlich unzulässig sei, weil es sich bei dem Schreiben vom 14. März 2022 nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine nicht selbstständig anfechtbare bloße Vorbereitungshandlung handeln dürfte, nicht Stellung genommen und zur Begründung des Antrags auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes darauf verwiesen, dass der Antragsgegner keine konkreten Anhaltspunkte aufgezeigt habe, dass und inwiefern sein Fahrzeug den Vorschriften der StVZO nicht entspreche. Die dahingehende Vermutung des Antragsgegners treffe inhaltlich nicht zu; sein Fahrzeug befinde sich in einem verkehrssicheren Zustand. Der Antragsgegner entwerte durch sein willkürliches Vorgehen sein Eigentum an dem Fahrzeug; ein Fahrzeug, dessen Nutzung ohne Angabe von konkreten Gründen einfach untersagt werde, sei seines wesentlichen Nutzens beraubt und damit entwertet. Wegen der Einzelheiten wird auf die Klage- und Antragsbegründung des Antragstellers (Bl. 20 f. der Gerichtsakte) Bezug genommen.

Der Antragsteller beantragt wörtlich:

Die aufschiebende Wirkung wird wiederhergestellt.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des vom Antragsgegner übersandten Verwaltungsvorgangs verwiesen.

II.

Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat keinen Erfolg; er ist unzulässig.

1. Voraussetzung für die Statthaftigkeit und in der Folge Zulässigkeit des vom Antragsteller sinngemäß gestellten Antrags, gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO die aufschiebende Wirkung der Klage 6 A 156/22 wiederherzustellen, ist – ebenso wie hinsichtlich eines Antrags auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung einer Klage gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO –, dass objektiv ein Verwaltungsakt vorliegt, der von der anzuordnenden, wiederherzustellenden oder festzustellenden aufschiebenden Wirkung der Klage in der Hauptsache erfasst werden kann (vgl. bspw. Nds. OVG, B. v. 13.10.2011 - 8 ME 173/11 -, juris Rn. 5; VG Berlin, B. v. 20.12.2019 - 6 L 440.19 -, juris Rn. 21; Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: Juli 2021, § 80 VwGO Rn. 455 m. w. N.; Puttler, in: NK-VwGO, 5. Aufl. 2018, § 80 Rn. 124). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die mit dem Schreiben vom 14. März 2022 an den Antragsteller gerichtete Aufforderung, sein Fahrzeug einer (Nach-)Begutachtung zuzuführen, ist weder inhaltlich noch der Form nach ein Verwaltungsakt, sondern lediglich eine nicht selbstständig anfechtbare vorbereitende Maßnahme im Sinne von § 44a Satz 1 VwGO.

Der Antragsgegner stützt die mit dem Schreiben vom 14. März 2022 an den Antragsteller gerichtete Aufforderung auf § 5 Abs. 3 FZV. Dies ergibt sich hinreichend erkennbar aus dem Inhalt des Schreibens, auch wenn die Vorschrift nicht ausdrücklich erwähnt und als Rechtsgrundlage benannt wird. Inhaltlich an die Regelung gemäß § 5 Abs. 3 FZV angelehnt, hat der Antragsgegner den Antragsteller mit dem Schreiben vom 14. März 2022 aufgefordert, ein Gutachten gemäß § 21 StVZO zu der Frage erstellen zu lassen, ob sein Fahrzeug den Anforderungen der StVZO entspreche, und zur Begründung darauf verwiesen, dass sich Zweifel hieran aufgrund des Hinweises des Kraftfahrtbundesamtes bzw. des Landesverwaltungsamts Thüringen ergäben, wonach das ursprünglich zum Fahrzeug des Antragstellers gefertigte Gutachten der Prüfstelle fehlerhaft ergangen sei, und zudem für den Fall, dass das Gutachten nicht fristgerecht beigebracht werde, auf die Regelung gemäß § 5 Abs. 1 FZV und eine hiernach mögliche Fahrzeugstilllegung verwiesen. Erst eine solche Nutzungsbeschränkung oder -untersagung gemäß § 5 Abs. 1 FZV, die entgegen der Einlassung des Antragstellers mit dem Schreiben vom 14. März 2022 gerade noch nicht einhergeht, konstituiert inhaltlich einen Verwaltungsakt. Der Antragsgegner hat mit dem Schreiben vom 14. März 2022 zudem erkennbar die bereits unter dem 26. Januar 2022 ergangene – und ausdrücklich auf § 5 Abs. 3 FZV gestützte – Anordnung erneuern wollen, nachdem er diese mit der Begründung aufgehoben hatte, sie sei fälschlicherweise in der Form eines Verwaltungsakts ergangen, obwohl es sich nur um eine vorbereitende Maßnahme handele. Hierfür spricht, dass der Antragsgegner erkennbar auch die Anregung des Kraftfahrt-Bundesamtes aus der E-Mail vom 18. Januar 2022, die betroffenen Fahrzeughalter auf der Grundlage von § 5 Abs. 3 FZV zu einer Nachprüfung aufzufordern, umsetzen wollte. Der Antragserwiderung vom 1. Juni 2022 lässt sich ebenfalls entnehmen, dass der Antragsgegner das Schreiben vom 14. März 2022 § 5 Abs. 3 FZV als Rechtsgrundlage seines Schreibens herangezogen hat. Der äußeren Form ist das Schreiben vom 14. März 2022 nicht ein (sog. rein formeller) Verwaltungsakt; insbesondere enthält es, anders als das Schreiben vom 26. Januar 2022, keine Rechtsbehelfsbelehrung.

Eine Aufforderung gemäß § 5 Abs. 3 FZV, zur Klärung von dahingehenden Zweifeln, ein Gutachten eines amtlich anerkannten Sachverständigen über die Vorschriftsmäßigkeit eines Fahrzeugs gemäß unter anderem den Regelungen der StVZO einzuholen, ist kein Verwaltungsakt, sondern nur eine Anordnungen nach § 5 Abs. 1 und Abs. 2 FZV vorbereitende Maßnahme und Verfahrenshandlung im Sinne von § 44a Satz 1 VwGO, die nicht isoliert Gegenstand gerichtlicher Überprüfung ist. Das Verwaltungsgericht Augsburg hat mit Beschluss vom 5. September 2007 (- Au 3 S 07.00962 -, juris Rn. 23 f.) hierzu wie folgt ausgeführt:

„Nach dieser Vorschrift kann die Zulassungsbehörde in dem Fall, dass Anlass zur Annahme besteht, dass ein Fahrzeug i.S.v. § 1 FZV nicht vorschriftsmäßig nach der Fahrzeug-Zulassungsverordnung (FZV) oder der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO) ist, anordnen, dass ein von ihr bestimmter Nachweis über die die Vorschriftsmäßigkeit oder ein Gutachten eines amtlich anerkannten Sachverständigen, Prüfers für den Kraftfahrzeugverkehr oder Prüfingenieurs vorgelegt (Ziffer 1.) oder das Fahrzeug vorgeführt (Ziffer 2.) wird. Seit Inkrafttreten der Fahrzeug-Zulassungsverordnung (FZV) am 1. März 2007 besteht daher die behördliche Möglichkeit, abgestufte Maßnahmen anzuordnen, um die Vorschriftsmäßigkeit eines Fahrzeugs nachweisen zu lassen. Kommt der Halter oder Eigentümer der Auflage binnen angemessener Frist schuldhaft nicht nach, so wird die Zulassungsbehörde den Betrieb untersagen müssen. Denn aus dem Umstand, dass der Nachweis oder das Gutachten nicht beigebracht wird, kann auf die Verkehrsunsicherheit geschlossen werden (zu § 17 Abs. 3 StVZO: OVG RhPf vom 20.6.1985, DAR 1985, 358 [OVG Rheinland-Pfalz 20.06.1985 - 7 B 17/85]; VG Dresden vom 4.6.2003, 14 K 1249/01; Hentschel, a.a.O., RdNr. 10 zu § 5 FZV).

Bei der Anordnung der Beibringung eines Nachweises bzw. Sachverständigengutachtens nach § 5 Abs. 3 FZV - diese Regelung findet ihre Parallele im Fahrerlaubnisrecht in § 46 Abs. 3 der Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV) i.V.m. §§ 13 und 14 FeV (HessVGH vom 25.10.2001, 2 TZ 1848/01) - handelt es sich jedoch um eine bloße vorbereitende Maßnahme i.S.v. § 44 a VwGO, die der Sachverhaltsaufklärung im Hinblick auf die später zu treffende Entscheidung über eine etwaige Maßnahme nach § 5 Abs. 1 FZV dient (vgl. zur Rechtsnatur der Anforderung eines Fahreignungsgutachtens: BVerwG vom 17.5.1994, 11 B 157/93; BayVGH vom 6.4.2006, 11 CE 05.1450). Damit wird die Anordnung der Beibringung eines Nachweises bzw. Sachverständigengutachtens nach § 5 Abs. 3 FZV auch nicht etwa der im Lichte von Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes (GG) gebotenen gerichtlichen Kontrolle entzogen. Der Betroffene kann die Rechtswidrigkeit der Anordnung vielmehr im Rahmen eines etwaigen Betriebsuntersagungsverfahrens oder einer Klage auf Erstattung der Kosten der Nachweiserbringung bzw. der Begutachtung durch einen Sachverständigen geltend machen (vgl. BVerwG vom 17.5.1994, a.a.O.; BayVGH vom 6.4.2006, a.a.O.). Handelt es sich bei der vom Antragsteller angegriffenen Anforderung eines Nachweises der Betriebsbereitschaft seines Fahrzeugs demnach nicht um einen Verwaltungsakt i.S.v. Art. 35 Satz 1 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG), so scheiden in der Hauptsache eine Anfechtungsklage und im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO bereits von vorneherein als unstatthaft aus (vgl. VG München vom 6.11.2006, M 6b E 06.3875).“

Diesen überzeugenden Ausführungen schließt sich das beschließende Gericht an (vgl. auch Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 46. Aufl., § 5 FZV Rn. 10; Rebler, in: Die Betriebsuntersagung nach FZV und StVZO, VD 2012, 111, 116; Weiß, in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, Stand: 01.12.2021, § 5 FZV Rn. 30). Die Aufforderung nach § 5 Abs. 3 FZV ist nicht gemäß § 44a Satz 2 VwGO tauglicher selbstständiger Gegenstand gerichtlicher Kontrolle. Insbesondere kann sie nicht im Sinne von § 44a Satz 2 VwGO vollstreckt werden. Zwar liegt § 44a Satz 2 VwGO ein weites Verständnis vom Begriff der Vollstreckbarkeit zugrunde und ist eine solche anzunehmen, wenn von dem Betroffenen ein verfahrensrechtliches Handeln, Dulden oder Unterlassen begehrt und von der Behörde gegen seinen Willen durchgesetzt werden soll, und erfasst der Begriff der Vollstreckbarkeit im Sinne von § 44a Satz 2 VwGO über die Vollstreckungsformen im Wege der Verwaltungsvollstreckung bspw. nach dem VwVG hinaus jede zwangsweise Durchsetzung (vgl. Stelkens/Schenk, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: Juli 2021, § 44a VwGO, Rn. 27). Eine Aufforderung nach § 5 Abs. 3 FZV begründet aber nicht eine – gegen den Willen des Halters oder Eigentümers – erzwingbare Verpflichtung zur Begutachtung, sondern soll diese zu der ihnen obliegenden Mitwirkung an der Aufklärung begründeter Zweifel an der Vorschriftsmäßigkeit ihrer Fahrzeuge anhalten und auf diese Weise oder im Wege eines Rückschlusses aus einer unterbliebenen Mitwirkung eine Entscheidung über Maßnahmen nach § 5 Abs. 1 und Abs. 2 FZV vorbereiten.

2. Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat auch keinen Erfolg, wenn man das Eilrechtsschutzbegehren trotz des vom – anwaltlich vertretenen – Antragsteller im Sinne des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO formulierten Wortlauts des Antrags in einen Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO umdeutet, gerichtet auf die vorübergehende Verhinderung einer Maßnahme gemäß § 5 Abs. 1 FZV. Das Verwaltungsgericht Augsburg hat mit dem Beschluss vom 5. September 2007 (- Au 3 S 07.00962 -, juris Rn. 25) in einer parallel gelagerten Konstellation hierzu wie folgt ausgeführt:

„An diesem Ergebnis würde sich auch dann nichts ändern, wenn als Ziel des sodann in einen Antrag nach § 123 VwGO umzudeutenden Eilantrags die Verhinderung einer Maßnahme nach § 5 Abs. 1 FZV gesehen würde (vgl. zur Zulässigkeit der Umdeutung des hier durch den anwaltlich nicht vertretenen Antragsteller ausdrücklich gestellten Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO: Kopp/Schenke, a.a.O., RdNr. 3 zu § 88; NdsOVG vom 20.6.2006, 2 ME 436/05). Grundsätzlich wird zwar von der Rechtsprechung und der Rechtslehre die Zulässigkeit einer vorbeugenden Unterlassungsklage und eines vorbeugenden Unterlassungsantrags anerkannt. Regelmäßig ist jedoch das Rechtsschutzinteresse zu verneinen, da das nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für einen vorbeugenden Rechtsschutz vorausgesetzte entsprechend qualifizierte, gerade auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtete Rechtsschutzinteresse in der Regel nicht vorliegt. Ein derartiges qualifiziertes Rechtsschutzinteresse liegt vor, wenn es dem Betroffenen unzumutbar wäre, die drohende Rechtsverletzung abzuwarten. Dies gilt auch dann, wenn der vorbeugende mit dem vorläufigen Rechtsschutz kombiniert wird; ein Antrag nach § 123 VwGO erfordert dann ebenfalls ein qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis (vgl. BVerwG vom 29.7.1977, BVerwGE 54, 211; BVerwG vom 3.6.1983, NVwZ 1984, 168; VGH BW vom 1.6.1987, GewArch 1987, 295). Ein solches Rechtsschutzbedürfnis fehlt vorliegend. Es ist dem Antragsteller letztlich zumutbar, die von ihm behauptete Rechtswidrigkeit der Anordnung, einen Nachweis der Betriebsbereitschaft seines Fahrzeugs beizubringen, im Rahmen der Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer etwa künftig erfolgenden Maßnahme nach § 5 Abs. 1 FZV geltend zu machen (vgl. BayVGH vom 6.4.2006, a.a.O.).“

Auch insoweit schließt sich das beschließende Gericht den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Augsburg an und macht sie sich in Bezug auf die vorliegende Fallkonstellation zu eigen. Ein Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers für vorbeugenden vorläufigen Rechtsschutz in Bezug auf eine Maßnahme gemäß § 5 Abs. 1 FZV ist nicht gegeben. Abgesehen davon, dass der Antragsgegner eine solche Maßnahme bislang erst als bloße Möglichkeit in Aussicht gestellt und nicht konkret angekündigt hat, ist der Antragsteller insoweit auf die ihm zumutbare Inanspruchnahme repressiven Rechtsschutzes zu verweisen.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 53 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich an den Empfehlungen zu Ziffer 46.16 und Ziffer 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11 ff.).