Die Klage ist zulässig und hat auch in der Sache Erfolg.

Die Klage ist zulässig als Anfechtungsklage. Die Bescheinigung des Bezirksschornsteinfegermeisters für Feuerungsanlagen nach § 40 Abs. 8 NBauO stellt zwar generell keinen Verwaltungsakt dar. Die vom Beklagten ausgestellte Bescheinigung vom 22. März 2008 ist jedoch durch den Widerspruchsbescheid des Landkreises Lüneburg nachträglich zu einem Verwaltungsakt umgestaltet worden. Diese Entscheidung der Widerspruchsbehörde muss sich der Beklagte zurechnen lassen.

Nach § 40 Abs. 8 NBauO dürfen Feuerungsanlagen erst in Betrieb genommen werden, wenn der Bezirksschornsteinfegermeister die Tauglichkeit der Abgasanlagen und die sichere Benutzbarkeit der Feuerungsanlagen bescheinigt hat. Nach Auffassung des Einzelrichters handelt es sich bei dieser Bescheinigung nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um einen Realakt im Sinne einer sachverständigen Begutachtung der Feuerungsanlage durch den Bezirksschornsteinfegermeister (so auch VG Minden, Urt. v. 01.08.2002 - 9 K 1543/01 - in Juris). Den Klägern ist zwar zuzugeben, dass die Qualifizierung der Bescheinigung als Realakt im nordrhein-westfälischen Bauordnungsrecht durch den Gesetzeswortlaut deutlicher zum Ausdruck kommt: Nach § 43 Abs. 7 Satz 3 BauO NRW hat der Bezirksschornsteinfegermeister von ihm festgestellte Mängel an Feuerungsanlagen lediglich der Bauaufsichtsbehörde mitzuteilen, woraus sich klar ergibt, dass der Bezirksschornsteinfegermeister selbst nicht die Aufgabe hat, über die Genehmigungsfähigkeit und Nutzung der Feuerungsanlage bindend zu entscheiden. Aber auch der Wortlaut des § 40 Abs. 8 NBauO zwingt nicht dazu, die Bescheinigung als Verwaltungsakt zu qualifizieren. Zwar darf die Feuerungsanlage erst bei Vorliegen der Bescheinigung betrieben werden, so dass die Erteilung der Bescheinigung zwingende Voraussetzung für die Nutzung der Feuerungsanlage ist. Eine Genehmigungswirkung der Bescheinigung ist daraus jedoch nicht zwingend abzuleiten, zumal es gesetzestechnisch ohne weiteres möglich ist, die Erlaubtheit eines Tuns vom Eintritt bestimmter tatsächlicher Voraussetzungen abhängig zu machen.

Soweit auch in der einschlägigen Kommentarliteratur vertreten wird, dass die Prüfung von Abgasanlagen und Feuerungsanlagen eine hoheitliche Aufgabe darstelle, die den Bezirksschornsteinfegermeistern zur Erledigung im eigenen Namen übertragen worden sei (Große/Suchsdorf u. a., NBauO, 8. Aufl., § 80 Rdnr. 8), folgt der Einzelrichter dieser Auffassung nicht, soweit sie darauf hinausläuft, dass es sich bei der Bescheinigung um einen Verwaltungsakt handelt. Die in der zitierten Kommentierung zur Begründung angeführte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 05.10.1990 - 7 C 7.90 -, NVwZ-RR 1991, 330), lässt sich auf § 40 Abs. 8 NBauO nicht übertragen. Dieses Urteil betrifft Prüfbescheinigungen für die allgemeine Zulassung schlagwettergeschützter und explosionsgeschützter elektrischer Betriebsmittel im Bergbau, die von der Bergbau- Versuchsstrecke, einer juristischen Person des Privatrechts, auf der Grundlage der Elektrozulassungs-Bergverordnung ausgestellt werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Prüfbescheinigung als Verwaltungsakt qualifiziert und sich zur Begründung insbesondere auf eine Regelung der einschlägigen Verordnung gestützt, nach der die Bergbau- Versuchsstrecke die von ihr ausgestellten Bescheinigungen "widerrufen" kann, wobei die einschlägige Regelung ausdrücklich auf die Vorschriften der Verwaltungsverfahrensgesetze Bezug nimmt. Eine vergleichbare Regelung, die den Charakter der Bescheinigung als Verwaltungsakt klarstellt, fehlt in § 40 Abs. 8 NBauO.

Vielmehr ergibt sich aus der Systematik der NBauO, dass die Bescheinigung nach § 40 Abs. 8 NBauO keinen Verwaltungsakt darstellt. Die §§ 68 ff NBauO enthalten ein differenziertes System für die Genehmigung von Bauvorhaben. Schon die systematische Stellung des § 40 NBauO an gänzlich anderer Stelle der Niedersächsischen Bauordnung spricht dagegen, dass es sich bei der Bescheinigung des Bezirksschornsteinfegermeisters um einen Verwaltungsakt handelt, der den Betrieb der Feuerungsanlage genehmigt. Eine "Feuerungsanlagen-Genehmigung" ließe sich auch nicht in die Systematik der §§ 68 ff NBauO sinnvoll integrieren. Dort wird in einem abgestuften System zwischen genehmigungspflichtigen und genehmigungsfreien Vorhaben unterschieden. Zusätzlich regelt das niedersächsische Baugenehmigungsrecht u.a. noch den Bauvorbescheid über einzelne Rechtsfragen, die selbständig beurteilt werden können, und das vereinfachte Baugenehmigungsverfahren. Eine Genehmigung von Feuerungsanlagen durch den Bezirksschornsteinfegermeister ist in diesem Regelungskonzept nicht vorgesehen. Abweichend von der grundsätzlichen Genehmigungsbedürftigkeit von baulichen Anlagen regelt der Anhang der NBauO über genehmigungsfreie bauliche Anlagen und Teile baulicher Anlagen in Ziffer 2.1 und 2.2 die Genehmigungsfreiheit von Feuerungsanlagen, welche bei Schornsteinen jedoch nur für bereits vorhandene Gebäude gilt. Das heißt, dass beim Neubau eines Gebäudes der Schornstein wie das gesamte Vorhaben der Baugenehmigung durch die Bauaufsicht, und nicht etwa einer Genehmigung durch den Bezirksschornsteinfegermeister unterliegt. Umgekehrt entspricht es dem Willen des Gesetzgebers, dass alle sonstigen Feuerungsanlagen gerade genehmigungsfrei sein sollen, also auch nicht von einer Genehmigung des Bezirksschornsteinfegermeisters abhängen sollen. Bestätigt wird dies durch § 89 NBauO, der nur der Bauaufsicht, nicht aber dem Bezirksschornsteinfeger die Befugnis verleiht, gegen eine Feuerungsanlage im Wege einer Nutzungsuntersagung einzuschreiten, soweit sie ohne Erteilung einer Bescheinigung nach § 40 Abs. 8 NBauO betrieben wird. Dass die Bescheinigung des Bezirksschornsteinfegermeisters kein Verwaltungsakt ist, zeigt zudem § 80 Abs. 4 NBauO, der einzelne Bauabnahmeschritte vom Vorliegen dieser Bescheinigung abhängig macht. Indem die Bescheinigung nach § 40 Abs. 8 NBauO damit in den Kontext der Bauabnahmen gestellt wird, die ebenfalls keine Verwaltungsakte sind, wird verdeutlicht, dass es sich bei der Bescheinigung des Bezirksschornsteinfegermeisters ebenso wie bei den Baumaßnahmen um tatsächliche Kontrollmaßnahmen ohne Rechtswirkung handelt, die der Bauaufsicht lediglich die tatsächliche Durchführung der Bauüberwachung erleichtern sollen.

Mit dieser Rechtsauffassung steht der Einzelrichter auch nicht im Widerspruch zur Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts. Dieses hat zwar in einem nicht veröffentlichten Beschluss vom 2. Dezember 2008 (1 PA 225/08) einer ohne Bescheinigung nach § 40 Abs. 8 NBauO in Betrieb genommenen Feuerungsanlage die "formelle Illegalität" attestiert. Den Begriff der formellen Illegalität hat es dabei aber in Anführungszeichen gesetzt und damit tendenziell zu erkennen gegeben, dass es die Bescheinigung nach § 40 Abs. 8 NBauO nicht als Verwaltungsakt einordnet.

Die Bescheinigung des Beklagten vom 22. März 2008 hat jedoch durch den Widerspruchsbescheid des Landkreises Lüneburg, der als Aufsichtsbehörde des Beklagten die zuständige Widerspruchsbehörde ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl., § 73 Rdnr. 3), den Charakter eines Verwaltungsaktes erhalten. Bereits in seinem Schreiben vom 7. September 2007, das auf den ersten Widerspruch der Kläger ergangen ist, hat der Landkreis Lüneburg bestätigt, dass er die Bescheinigung nach § 40 Abs. 8 NBauO als Verwaltungsakt ansehe und der Widerspruch daher zulässig sei. An dieser Rechtsauffassung hat er auch in seinem Widerspruchsbescheid vom 22. September 2008 festgehalten, da er den Widerspruch gegen den "Bescheid" ausdrücklich für zulässig erklärte und lediglich als unbegründet zurückwies.

Bei einem derartigen Vorgehen der Widerspruchsbehörde erhält die ursprünglich nicht als Verwaltungsakt zu qualifizierende Handlung der Ausgangsbehörde nachträglich den Charakter eines Verwaltungsaktes oder ist jedenfalls prozessual so zu behandeln, als ob ein Verwaltungsakt vorliegen würde. Insoweit muss sich der Beklagte als Ausgangsbehörde das Handeln der Widerspruchsbehörde zurechnen lassen. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu in einer Entscheidung über eine von der Ausgangsbehörde ausgesprochene schlichte Zahlungsaufforderung, die im Widerspruchsbescheid als Verwaltungsakt eingeordnet worden war, ausgeführt (Urt. v. 26.06.1987 - 8 C 21.86 - BVerwGE 78, 3 = NVwZ 1988, 51):

"Die Rechnung vom 18. Mai 1982 ist mit dem Erlass des Widerspruchsbescheides zum Verwaltungsakt geworden. Die Widerspruchsbehörde hat ihr diese "Gestalt" gegeben (s. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). In den Gründen des Widerspruchsbescheides wird die von der Klägerin angefochtene Rechnung ausdrücklich als "Verwaltungsakt in Form der Rechnung vom 18.5.1982" bezeichnet, der "rechtmäßig ergangen" sei, und es wird dementsprechend der Widerspruch der Klägerin als zulässig (und lediglich unbegründet) behandelt. Ob daraus die Folgerung, daß (zumindest fortan) ein Verwaltungsakt vorliege, zweifelsfrei zu ziehen war, mag dahinstehen. Darauf kommt es nicht an. Der Bürger als Empfänger einer nach ihrem objektiven Erklärungsinhalt mißverständlichen Willensäußerung der Verwaltung darf durch etwaige Unklarheiten nicht benachteiligt werden; das gebietet nicht zuletzt die Grundrechtsbestimmung des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG (s. Urteil vom 12. Januar 1973, a.a.O.).

Auf die Gestalt, die ein Erst"bescheid" durch den Widerspruchsbescheid findet, ist auch in den - hier interessierenden - Fällen abzustellen, in denen der Widerspruchsbescheid aus einer (schlichten) Willenserklärung einen Verwaltungsakt macht (s. Urteile vom 12. Januar 1973, a.a.O. S. 307 f., vom 6. Dezember 1978 - BVerwG 8 C 24.78 - BVerwGE 57, 158 (161), vom 21. November 1980 - BVerwG 7 C 18.79 - BVerwGE 61, 164 (168) und vom 17. März 1982 - BVerwG 8 C 36.80 - Buchholz 454.4 § 69 II. WoBauG Nr. 3 S. 1 (3)). Daran kann schon wegen der Konsequenzen kein Zweifel sein: Der Widerspruchsbescheid programmiert das weitere Verhalten des Betroffenen. Es wäre unbefriedigend, ja unerträglich, wenn der Betroffene, der durch den Widerspruchsbescheid zur Erhebung einer Anfechtungsklage veranlaßt wird, mit dieser Klage - in Ermangelung eines Verwaltungsaktes - ohne weitere Prüfung abgewiesen werden und angesichts dessen die Kosten tragen müßte (vgl. § 154 Abs. 1 VwGO). Der Empfänger eines Widerspruchsbescheides braucht, was die weitere Rechtsverfolgung anlangt, nicht "klüger" zu sein, als es die Widerspruchsbehörde ist; es kann nicht zu seinen Lasten gehen, wenn er sich so verhält, wie sich zu verhalten ihm der Widerspruchsbescheid - bei objektiver Würdigung - nahegelegt hat.

In der vorstehend dargelegten Weise zu folgern, führt auch dann nicht auf Bedenken, wenn - wie im vorliegenden Fall - die Erstbehörde und die Widerspruchsbehörde nicht identisch sind (vgl. § 73 Abs. 1 VwGO) und wenn infolgedessen denkbar ist, daß die Widerspruchsbehörde durch eine Umgestaltung des Erstbescheides Rechte der Erstbehörde verletzt. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nimmt keine Rücksicht darauf, ob die Widerspruchsbehörde bei ihrer etwaigen Umgestaltung rechtmäßig gehandelt hat. Entscheidend ist die Gestalt, die der Erstbescheid durch den Widerspruchsbescheid "gefunden hat", unerheblich dagegen, ob die Widerspruchsbehörde so handeln durfte. Das leuchtet auch ein. Für die Schutzwürdigkeit des jeweils Betroffenen ist belanglos, ob die Erstbehörde und die Widerspruchsbehörde identisch sind oder nicht. Diese Schutzwürdigkeit hat im Vergleich zu einer etwaigen Schutzwürdigkeit auch der Erstbehörde das größere Gewicht. Die Anfechtungsklage ist zudem allgemein so konzipiert, daß die Erstbehörde grundsätzlich auch Fehler der Widerspruchsbehörde zu tragen hat (vgl. §§ 78 Abs. 1 Nr. 1 und 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Anders liegt es allein dann, wenn die mit dem Widerspruchsbescheid vorgenommene Umgestaltung als solche für den Betroffenen "eine zusätzliche selbständige Beschwer enthält" (§ 79 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Das trifft bei einem Wechsel lediglich in der Rechtsform - d.h. hier: der Ersetzung einer (schlichten) Willenserklärung durch einen Verwaltungsakt - nicht zu; ein solcher Wechsel ist bei der gebotenen verallgemeinernden Betrachtung als solcher für den Betroffenen belastungs-indifferent."

Nach den vorstehenden Grundsätzen enthält auch der Widerspruchsbescheid des Landkreises Lüneburg vom 22. September 2008 keine zusätzliche selbständige Beschwer im Sinne von § 79 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die dazu führen würde, dass die Klage isoliert gegen den Widerspruchsbescheid und folglich nicht gegen den Beklagten, sondern gegen den Landkreis Lüneburg zu richten wäre. Der Widerspruchsbescheid bewirkt lediglich einen Wechsel der Rechtsform, in dem er eine Bescheinigung im Sinne eines Realaktes in einen Verwaltungsakt umgewandelt hat. Weitergehende Regelungen trifft der Widerspruchsbescheid nicht. Insbesondere kann in der Begründung des Widerspruchsbescheides, die im Einzelnen darlegt, dass der "angefochtene Bescheid" nicht gegen nachbarschützende Normen oder das baurechtliche Gebot der Rücksichtnahme verstoße, keine inzidente ablehnende Entscheidung über bauaufsichtliches Einschreiten auf der Grundlage von § 89 NBauO erblickt werden. Die Ausführungen im Widerspruchsbescheid zur fehlenden Verletzung nachbarschützender Vorschriften verdeutlichen vielmehr lediglich den bei Nachbarwidersprüchen allgemein gültigen Prüfungsmaßstab, nach dem keine umfassende Rechtmäßigkeitskontrolle erfolgt, sondern nur zu prüfen ist, ob eine Verletzung nachbarschützender Vorschriften vorliegt.

Die Klage hat auch in der Sache Erfolg. Die vom Beklagten ausgestellte Bescheinigung ist in der Fassung, die sie durch den Widerspruchsbescheid des Landkreises Lüneburg erhalten hat, rechtswidrig und verletzt die Kläger in eigenen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die vom Beklagten erteilte Bescheinigung ist in der Gestalt, die sie durch den Widerspruchsbescheid erhalten hat, rechtswidrig. Nach dem zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 1987 ist in dieser Konstellation in der Begründetheit zu prüfen, ob die mit der Klage angegriffene Handlung im Wege eines Verwaltungsaktes ergehen durfte. Dies ist hier - wie bereits ausgeführt - nicht der Fall, da § 40 Abs. 8 NBauO dem Bezirksschornsteinfegermeister keine Befugnis erteilt, die Bescheinigung in der Handlungsform eines Verwaltungsaktes zu erlassen.

Die Kläger werden durch das rechtswidrige Verwaltungshandeln auch in eigenen Rechten verletzt.

Zwar ist grundsätzlich davon auszugehen, dass die Erteilung der Bescheinigung nach § 40 Abs. 8 NBauO in der rechtswidrigen Handlungsform des Verwaltungsaktes nicht zu einer Verletzung nachbarschützender Rechte führt. Es handelt sich dabei nämlich um einen Verwaltungsakt, der vom Bezirksschornsteinfeger an den Bauherrn adressiert ist und prinzipiell keine Drittwirkung gegenüber der Bauaufsicht hat. Die Erteilung der Bescheinigung in der Form des Verwaltungsaktes schränkt somit die Möglichkeit der Bauaufsicht, im Wege einer späteren Nutzungsuntersagung nach § 89 NBauO gegen die Feuerungsanlage vorzugehen, rechtlich nicht ein. Somit steht sie auch nicht einem Anspruch des Nachbarn auf bauaufsichtliches Einschreiten entgegen, der gegeben sein kann, soweit eine unzumutbare Beeinträchtigung in nachbarlichen Rechten das von § 89 NBauO angeordnete Ermessen auf null reduziert.

Hier tritt jedoch hinzu, dass die Bauaufsicht, die gegebenenfalls über eine Nutzungsuntersagung gegenüber dem Beigeladenen zu entscheiden hätte, mit der Widerspruchsbehörde identisch ist und deshalb an die vom Beklagten erteilte Bescheinigung gebunden ist. Dies folgt aus der Selbstbindung der Behörden an die von ihnen erlassenen Bescheide. Bei einem Verwaltungsakt, zu dem auch ein Widerspruchsbescheid ergangen ist, beschränkt sich diese Bindungswirkung nicht auf die Ausgangsbehörde, sondern gilt auch für die Widerspruchsbehörde (Bader u. a., VwGO, 4. Aufl., § 79 Rdnr. 12; Kopp/Schenke, a. a. O., § 73 Rdnr. 10). Diese Bindungswirkung reicht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts soweit, dass die Widerspruchsbehörde nach Abschluss des Widerspruchsverfahrens durch Zustellung des Widerspruchsbescheides nicht mehr befugt ist, über die Sache weiter zu befinden; insbesondere kann sie den Widerspruchsbescheid nicht mehr sachlich ändern (Urt. v. 11.05.1979 - 6 C 70.78 -, BVerwGE 58, 101, 105 m.w.N.). Nach Abschluss des Widerspruchsverfahrens darf also nur noch die Ausgangsbehörde über ein Wiederaufgreifen des Verfahrens und eine Änderung der Sachentscheidung auf der Grundlage der §§ 48 ff VwVfG entscheiden.

Für den vorliegenden Fall bedeutet das, dass der Landkreis Lüneburg im Falle eines Antrages der Kläger auf bauaufsichtliches Einschreiten an die Bescheinigung des Beklagten, die durch den eigenen Widerspruchsbescheid des Landkreises den Charakter einer Genehmigungsentscheidung erhalten hat, gebunden ist. Dem späteren Erlass einer Nutzungsuntersagung auf der Grundlage von § 89 NBauO steht somit die durch die Bescheinigung in Form des Widerspruchsbescheides bewirkte formelle Legalität des Vorhabens entgegen.

Doch auch wenn man dem angefochtenen Bescheid nicht eine derartige Genehmigungswirkung beimisst, sondern darin nur einen feststellenden Verwaltungsakt erkennt, der "die Tauglichkeit der Abgasanlage und die sichere Benutzbarkeit der Feuerungsanlage bescheinigt" (§ 40 Abs. 8 NBauO), werden durch diesen Bescheid die Entscheidungsbefugnisse der Bauaufsicht bei einem künftigen Antrag der Kläger auf bauaufsichtliches Einschreiten zu deren Lasten eingeengt. Ein gegenüber dem Landkreis Lüneburg durchzusetzender Anspruch der Kläger auf bauaufsichtliches Einschreiten kommt in Betracht, soweit von der Feuerungsanlage für die Kläger unzumutbare Umwelteinwirkungen in Form von Rauchbelästigungen ausgehen und der Landkreis deshalb aufgrund des nachbarschützenden Rücksichtnahmegebotes, das unter anderem in § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG niedergelegt ist, zum Einschreiten verpflichtet ist. Wie sich aus § 40 Abs. 4 Satz 3 und Abs. 5 NBauO ergibt, umfasst die Tauglichkeitsprüfung von Abgasanlagen durch den Bezirksschornsteinfegermeister auch die Feststellung, dass "Gefahren oder unzumutbare Belästigungen nicht entstehen" können. Die Erteilung der Bescheinigung in der Form eines feststellenden Verwaltungsaktes führt somit dazu, dass auch über die nachbarschützende Frage von Gefahren oder unzumutbare Belästigungen, die von der Abgasanlage ausgehen, bereits rechtlich bindend entschieden wird. Ist die Bauaufsichtsbehörde wie hier aufgrund ihrer Stellung als Widerspruchsbehörde an diese Feststellung gebunden, so kann sie später im Rahmen einer Entscheidung über bauaufsichtliches Einschreiten über die Frage, ob von der Feuerungsanlage bei ordnungsgemäßem Betrieb unzumutbare Belästigungen ausgehen, keine eigenständige Entscheidung mehr treffen. Ihr obliegt dann höchstens noch die Prüfung, ob durch unsachgemäßen Gebrauch oder einen Defekt der Anlage zusätzliche Belästigungen entstanden sind, die den Klägern nicht zumutbar sind.

Die Kostenentscheidungen beruhen auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

Die Zulassung der Berufung beruht auf § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.