Gründe

I.

Die Beteiligten streiten um die Verpflichtung der Klägerin, für die Verbringung tierischer Nebenprodukte aus den Niederlanden in die Bundesrepublik Deutschland ein Notifizierungsverfahren nach der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 durchführen zu müssen.

Die Klägerin betreibt deutschlandweit gewerblich die Entsorgung von Lebensmittel- und Speiseresten einschließlich tierischer Nebenprodukte aus den Niederlanden. Dazu transportiert sie regelmäßig bei Kunden in den Niederlanden von ihr abgeholte tierische Nebenprodukte per Lkw nach Deutschland. Am 7. April 2014 wurde der auf der Bundesautobahn 31 bei W. in Fahrtrichtung O. von einem Mitarbeiter der Klägerin geführte Lkw polizeilich kontrolliert. Der Lkw hatte tierische Nebenprodukte der Kategorie 3 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 geladen, die an verschiedenen Stellen in den Niederlanden eingesammelt worden waren und die zur Weiterverarbeitung in einer Niederlassung der Klägerin in H. und anschließenden Verwertung in einer Biogasanlage im Bereich C. bestimmt waren. Für die abgeholten, nicht ausschließlich aus industriellen Prozessen stammenden Speisereste führte der Fahrer zu jedem Kundenauftrag ein Handelspapier nach der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 mit sich.

Die Beklagte ordnete gegenüber der Klägerin mündlich die Zurückweisung des Transports in die Niederlande an, da sie für die Verbringung dieser Abfälle ein von der Klägerin nicht durchgeführtes Notifizierungsverfahren gemäß Art. 3 Abs. 1 lit. b) der Verordnung (EG) 1013/2006 für erforderlich hielt.

Die Klägerin hat am 16. Juli 2014 Klage erhoben. Sie begehrt die Feststellung, dass die Verfügung der Beklagten rechtswidrig war.

Sie ist der Auffassung, dass es für die ausgesprochene Verfügung an einer Ermächtigungsgrundlage mangele.

Bei der Verbringung tierischer Nebenprodukte handele es sich nicht um eine (illegale) Verbringung von Abfällen im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006. Die Verbringung tierischer Nebenprodukte sei vom Geltungsbereich der Verordnung ausgeschlossen. Demzufolge hätten weder allgemeine Informationspflichten nach Art. 18 noch Notifizierungspflichten nach Art. 4 ff. der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 bestanden. Der Umgang mit Abfällen, die in den speziellen Regelungsbereich des Rechts der tierischen Nebenprodukte fallen, einschließlich ihrer Beförderung, werde nicht durch das Abfallverbringungsrecht bestimmt, sondern nur durch die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009.

Dies folge bereits aus dem Wortlaut des Art. 1 Abs. 3 lit. d) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 i.V.m. Art. 54 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 zu deren Geltungsbereich, nach dem sich dieser Ausnahmetatbestand auf alle Abfälle erstrecke, für die das Recht der tierischen Nebenprodukte spezielle Vorgaben („Zulassungsanforderungen“) enthalte.

Dieses Verständnis werde durch die Materialien zum Normsetzungsverfahren bestätigt.

Auch der Erwägungsgrund 11 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 spreche dafür, dass für die Verbringung tierischer Nebenprodukte die Einhaltung der Verordnung Nr. 1774/2002 (jetzt: Verordnung (EG) Nr. 1069/2009) ausreiche.

Schließlich folge dieses auch aus Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009, der bestimmte materielle Vorgaben enthalte und für die Beförderung tierischer Nebenprodukte der Kategorie 3 insbesondere auch das Vorliegen bestimmter Handelspapiere fordere.

Auch Art. 21 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 verweise speziell für Küchenabfälle der Kategorie 3 gerade nicht auf das Abfallverbringungsrecht, sondern ermächtige die Mitgliedstaaten, unter anderem in Bezug auf den Transport einzelstaatliche Maßnahmen zu ergreifen, was in Deutschland mit der Verordnung zur Durchführung des Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetzes vom 27. Juli 2006 erfolgt sei.

Dass Art. 48 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 veterinärrechtliche Überwachungsvorschriften nur für die Versendung tierischer Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2, nicht aber für Material der Kategorie 3 enthalte, stehe diesem Verständnis nicht entgegen. Aus dessen Absatz 6 folge, dass Abfallverbringungsrecht nur ausnahmsweise auf tierische Nebenprodukte im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 anwendbar sein soll, wenn dies ausdrücklich durch diese Verordnung angeordnet werde. Eine solche Anordnung enthalte Art. 48 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 aber nur für solche tierische Nebenprodukte, die ursprünglich bereits ein erhöhtes Gefährdungspotential aufwiesen (Material der Kategorien 1 oder 2), das durch den Kontakt mit gefährlichem Abfall noch gesteigert werde. Dies sei bei den unter tierseuchen- bzw. hygienerechtlichen  Gesichtspunkten unbedenklichsten tierischen Nebenprodukten der Kategorie 3 aber gerade nicht der Fall.

Selbst wenn man annähme, der Anwendungsausschluss in Art. 1 Abs. 3 lit. d) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 gelte nur dann, wenn anderweitig eine den Anforderungen der Verordnung entsprechende Überwachung und Kontrolle vorgesehen sei, sei dies in Bezug auf die hier in Rede stehenden tierischen Nebenprodukte der Kategorie 3 der Fall, was sich u.a. aus dem Erfordernis der Mitführung eines Handelspapiers gemäß Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 ergebe.

Auch die Existenz von Bestimmungen zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 gemäß der Verordnung (EU) Nr. 142/2011 bestätige, dass (auch) die Beförderung tierischer Nebenprodukte aller Kategorien speziell durch das Recht der tierischen Nebenprodukte geregelt sei.

Art. 17 der Verordnung (EU) Nr. 142/2011 i.V.m. deren Anhang VIII Kapitel III enthalte besondere Anforderungen an die Identifizierung, die Sammlung und den Transport tierischer Nebenprodukte sowie an die Rückverfolgbarkeit. Das danach speziell für tierische Nebenprodukte mitzuführende Handelspapier stelle ein Äquivalent zu dem Anhang VII-Dokument der Verordnung (EG) 1013/2006 dar, das nach Art. 18 derselben Verordnung bei der Beförderung der am unbedenklichsten eingestuften Abfälle in dem mit „Grüne Liste“ überschriebenen Anhang III mitzuführen sei.

Weil die Einhaltung dieser Vorgaben über die unionsrechtliche Zulässigkeit der Verbringung entscheide, beträfen diese Regelungen nicht nur das „Wie“, sondern auch das „Ob“ der Zulassung der Verbringung. Art. 32 der Verordnung (EU) Nr. 142/2011 ermögliche zudem amtliche Kontrollen und Überwachung.

Die Klägerin beantragt,

festzustellen, dass die Verfügung der Beklagten vom 7. April 2014 mit dem sinngemäßen Inhalt, die Beförderung der tierischen Nebenprodukte zum beabsichtigten Zielort, der Niederlassung der Klägerin in H., nicht fortzusetzen und die tierischen Nebenprodukte zurück in die Niederlande zu befördern, rechtswidrig war und sie in ihren Rechten verletzt hat.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Ansicht, dass für die von der Klägerin vorgenommenen Transporte die Verordnung (EG) 1013/2006 anwendbar und damit eine abfallverbringungsrechtliche Notifizierung nach Art. 4 ff. dieser Verordnung erforderlich sei.

Eine Ausnahme von dem Grundsatz, dass für die Verbringung von Abfällen die Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 gelte, liege hier nicht vor, weil die Voraussetzungen des Anwendungsausschlusses des Art. 1 Abs. 3 lit. d) der Verordnung nicht erfüllt seien.

Die Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 diene dazu, die Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen sicherzustellen. Soweit aber anderweitig eine den Anforderungen dieser Verordnung entsprechende Überwachung und Kontrolle vorgesehen sei, diene der Anwendungsausschluss dazu, ein doppeltes Zulassungsverfahren für die Verbringung tierischer Nebenprodukte zu vermeiden.

Zielsetzung sei es dagegen nicht gewesen, pauschal alle tierischen Nebenprodukte dem Anwendungsbereich der Verordnung zu entziehen.

Die Verordnung (EG) 1069/2009 (vormals: Verordnung (EG) Nr. 1774/2002) enthalte keine den Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 entsprechenden Regelungen zur Überwachung und Kontrolle für die Verbringung tierischer Nebenprodukte der Kategorie 3.

Art. 48 Verordnung (EG) 1069/2009 enthalte Zulassungsanforderungen ausdrücklich nur für die Verbringung von Abfällen der Kategorien 1 und 2. Eine Ausnahme von der Anwendbarkeit der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 liege damit nicht vor, zumal anderenfalls eine nicht gewollte Regelungslücke im Nebeneinander der Überwachungsvorschriften bestünde.

Dies folge auch aus dem Wortlaut des Anwendungsausschlusses, der nicht nur auf den Anwendungsbereich, sondern explizit auf die „Zulassungsanforderungen“ der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 abstelle.

Art. 48 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 stelle nur klar, dass die Zulassungsanforderungen der Absätze 1 bis 5 für die in Absatz 6 genannten Stoffe nicht ausreichten und daher die Einhaltung der Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 zwingend sei. Ein genereller Ausschluss der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006  für den Bereich der tierischen Nebenprodukte könne dem jedoch nicht entnommen werden.

Auch aus Art. 21 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 folge nichts anderes, da diese Regelung jedenfalls in Bezug auf amtliche Kontrollen keine Zulassungsanforderungen aufstelle. Eine spezielle Regelung für die Verbringung von Küchenabfällen der Kategorie 3 enthalte diese Regelung nicht. Die Vorschrift habe auch einen ganz anderen Regelungsinhalt, da sie allgemeine veterinärrechtliche Sammel- und Transportvorschriften umfasse und nicht, wie Art. 48 der Verordnung, eine konkrete Regelung zur grenzüberschreitenden Verbringung enthalte.

Art. 17 der Verordnung (EU) Nr. 142/2011 enthalte keine Zulassungsanforderungen für die Verbringung von Abfällen, da gerade nicht das „Ob“ der Zulassung der Verbringung, sondern nur die Art und Weise geregelt werde. Dass der Begriff der „Zulassungsanforderungen“ in Art. 1 Abs. 3 lit. d) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 aber eine Regelung über das „Ob“ verlange, zeige insbesondere ein Vergleich mit der englischen Fassung der Vorschrift, in welcher der Begriff „approval requirements“ verwendet werde. Der Begriff „approval“ bedeute in der deutschen Übersetzung Genehmigung oder Zustimmung.

Die Intention, Abfälle der Kategorie 3 einer Notifizierungspflicht statt nur vereinfachten Informationspflichten zu unterwerfen, komme auch darin zum Ausdruck, dass der europäische Gesetzgeber diese Abfälle weder in die „Grüne“ Abfallliste  im Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 aufgenommen noch hierzu eine Aussage in den Zulassungsanforderungen des Art. 48 der Verordnung (EG) 1069/2009 getroffen habe, was ohne weiteres möglich gewesen wäre.

II.

Es ist eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union zu den im Beschlusstenor formulierten Fragen einzuholen, Art. 267 Abs. 1 lit. b) AEUV.

Die im Tenor genannten Fragen betreffen auf der Ebene des Sekundärrechts die Auslegung des Art. 1 Abs. 3 lit. d) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 i.V.m. Art. 54 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009.

Es ist zu klären, ob der sachliche Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 eröffnet ist.

Die Beantwortung der Fragen durch den Europäischen Gerichtshof ist im Sinne des Art. 267 Abs. 2 AEUV zum Erlass des Urteils im vorliegenden Rechtsstreit erforderlich. Die Fragen sind nach Ansicht des Gerichts entscheidungserheblich. Je nach den Antworten des Europäischen Gerichtshofs ist der Klage entweder stattzugeben oder sie ist abzuweisen. Die richtige Antwort ist nicht aufgrund der bisherigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, den Materialien zum Normsetzungsverfahren oder aufgrund anderer Umstände offensichtlich.

Die Fortsetzungsfeststellungsklage kann nur dann begründet sein, wenn sich die Anordnung der Beklagten vom 7. April 2014, die tierischen Nebenprodukte der Kategorie 3 zurück in die Niederlande zu bringen, als rechtswidrig darstellt, insbesondere weil es an einer Ermächtigungsgrundlage fehlt.

Nach § 13 Satz 1 und 2 des Gesetzes zur Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen und des Basler Übereinkommens vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung vom 19. Juli 2007 (AbfVerbrG) kann die zuständige Behörde bei illegaler Verbringung ohne Einreichung einer Notifizierung die erforderlichen Anordnungen zur Erfüllung der Rücknahmeverpflichtung nach Art. 24 Abs. 2 UAbs. 1 lit. b) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 treffen, um sicherzustellen, dass die betreffenden Abfälle von der Person, die zur Notifizierung gem. Art. 2 Nr. 15 der Verordnung verpflichtet gewesen wäre („Notifizierender de jure“), zurückgenommen werden.

Die Beklagte könnte sich auf diese Ermächtigungsgrundlage nicht stützen, wenn eine Notifizierungspflicht deshalb nicht bestünde, weil es sich nicht um eine Verbringung von Abfällen im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 handelte. Dies wäre der Fall, wenn die Anwendung dieser Verordnung für die hier in Rede stehende innergemeinschaftliche Verbringung tierischer Nebenprodukte der Kategorie 3 gemäß Art. 1 Abs. 3 lit. d) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 ausgeschlossen wäre.

Sollte indes die der Erlasslage in Niedersachsen entsprechende (vgl. Erlass des Nds. Ministeriums für Umwelt, Energie und Klimaschutz vom 12. Juli 2013, Bl. 20 der Gerichtsakte) Ansicht der Beklagten zutreffen, der Geltungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 sei nur dann ausgeschlossen, wenn für die zu verbringenden Abfälle konkrete Zulassungsanforderungen gemäß Art. 48 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 gelten würden, was bei der Verbringung tierischer Nebenprodukte der Kategorie 3 aber nicht der Fall sei, würde der Klage der Erfolg versagt bleiben.

In der nationalen rechtswissenschaftlichen Literatur wird vertreten, dass Art. 1 Abs. 3 lit. d) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 einen generellen Anwendungsausschluss für die Verbringung tierischer Nebenprodukte enthält (so: Billmeier, in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung des Bundes, der Länder und der Europäischen Union, Erg.-Lfg. 4/10 - VII.10, Nr. 7630, EG-AbfVerbrV, Art. 1 Rn. 4 und 38; Epiney, in Oexle/Epiney/Breuer, EG-Abfallverbringungsverordnung, Komm., 2010, Einf. Art. 1 Abs. 3 lit. d), Rn. 20).

Diese Auffassung wird offenbar auch von den niederländischen und polnischen Behörden geteilt (vgl. die entsprechenden Ausführungen im Erlass des Nds. Ministeriums für Umwelt, Energie und Klimaschutz vom 6. September 2013, Bl. 17 der Gerichtsakte sowie Schreiben des niederländischen Umweltministeriums vom 25. März 2015 und E-Mail des Umweltbundesamtes vom 11. März 2016, Bl. 54 und 58 der Gerichtsakte im Parallelverfahren 15 A 3960/16; die Seiten sind als Anlage beigefügt; das Parallelverfahren wurde dem Europäischen Gerichtshof nicht zusätzlich zur Entscheidung vorgelegt, da es mit der grenzüberschreitenden Verbringung von verarbeitetem tierischen Dung aus Sicht des Gerichts einen vergleichbaren Sachverhalt betrifft und die Beantwortung der Vorlagefragen auch insoweit eine Entscheidung ermöglichen dürfte).

Der Standpunkt der nationalen Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) zu dieser Fragestellung ergibt sich aus der Vollzugshilfe zur Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 (Mitteilung 25 der LAGA) aus Sicht des Gerichts nicht eindeutig.

Die LAGA ist ein Arbeitsgremium der Umweltministerkonferenz, das das Ziel verfolgt, einen möglichst ländereinheitlichen Vollzug des Abfallrechts in der Bundesrepublik Deutschland sicherzustellen. Bei der Vollzugshilfe handelt es sich eine Kommentierung der Bestimmungen zur Verbringung von Abfällen, die den Ländern von der Umweltministerkonferenz zwar zur Anwendung empfohlen wird, eine rechtliche Bindungswirkung aber nicht entfaltet. Diese wird von Arbeitsgruppen erarbeitet bzw. fortgeschrieben, die sich aus Vertretern der für das Abfallrecht zuständigen Ministerien des Bundes und der Länder, einzelner Vollzugsbehörden der Länder, des Umweltbundesamtes, der Zollverwaltung und des Bundesamtes für Güterverkehr zusammensetzen.

Nach Ziff. 2.1 zu Art. 1 Abs. 3 lit. d) der Vollzugshilfe mit Stand Juli 2012 soll die Verordnung nicht für solche Abfälle gelten, deren Verbringung als tierische Nebenprodukte oder Folgeprodukte in der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 ausdrücklich geregelt ist und die daher insoweit unter die Zulassungsanforderungen dieser Verordnung fallen. Da aber auch insoweit auf den streitigen Begriff der „Zulassungsanforderungen“ abgestellt wird, wird die Fragestellung nicht beantwortet. Zudem wurde im Rahmen der Aktualisierung dieser Vollzugshilfe der entsprechende Passus, der noch in der Entwurfsfassung mit Stand Januar 2016 enthalten war, ersatzlos gestrichen (vgl. Mitteilung 25 der LAGA, Endfassung: Mai 2017).

Mit der Frage 1 im Vorlagebeschluss soll geklärt werden, ob es für den Anwendungsausschluss in Art. 1 Abs. 3 lit. d) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 allein darauf ankommt, dass die Verbringung gemäß Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 dem Anwendungsbereich der Verordnung unterfällt.

Die Frage 2 zielt auf die hilfsweise von der Klägerin vertretene Ansicht ab, dass selbst dann, wenn Art. 1 Abs. 3 lit. d) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 einen Anwendungsausschluss nur für solche Verbringungen enthalte, bei denen anderweitig eine den Anforderungen der Verordnung entsprechende Überwachung und Kontrolle vorgesehen sei, dies jedenfalls in Bezug auf die hier in Rede stehenden tierischen Nebenprodukte der Kategorie 3 der Fall sei.

Mit der Frage 3 soll, soweit noch nicht beantwortet, ergänzend geklärt werden, ob sich der Begriff der „Zulassungsanforderungen“ konkret auf das Erfordernis einer auf die Versendung bezogenen Zustimmung gemäß Art. 48 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 bezieht.

Die Frage der richtigen Auslegung  des Art. 1 Abs. 3 lit. d) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 wird durch die bisherige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nicht beantwortet. Die in diesem Zusammenhang allein ergangene Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 1. März 2007 nimmt zu dieser Frage keine Stellung, weil der zeitliche Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 in dem dortigen Verfahren noch nicht eröffnet war (Rs. C-176/05 (KVZ Retec), Slg. 2007, I-1721 Nr. 47).

Auch die Materialien zum Normsetzungsverfahren lassen eine abschließende Klärung der Vorlagefragen nicht zu.

Mit Schreiben vom 30. Juni 2003 unterbreitete die Europäische Kommission dem Europäischen Parlament den Vorschlag für eine Verordnung über die Verbringung von Abfällen (KOM(2003) 379 - 2003/0139). Art. 1 Abs. 6 Satz 1 des Entwurfs, der den Geltungsbereich der Verordnung betraf, lautete:

„Die Verbringung von Abfällen, die unter die geänderte Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 mit Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte fallen und vergleichbaren oder strengeren Verfahrensvorschriften jener Verordnung und anderer, damit verbundener gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über tierische Nebenprodukte und die öffentliche Gesundheit unterliegen, wird von den Verfahrensvorschriften dieser Verordnung ausgenommen.“

Das Europäische Parlament stimmte am 19. November 2003 für eine dahingehende Abänderung des Vorschlags, dass Art. 1 Abs. 6 des Entwurfs entfällt, weil sich kein sinnvoller Grund dafür finden lasse, dass tierische Nebenprodukte, die nach der Definition in Art. 1 der Richtlinie 75/442/EWG als Abfälle zu gelten haben, vom Geltungsbereich dieser Richtlinie ausgenommen werden (Bericht vom 5. November 2003 über den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verbringung von Abfällen - Ausschuss für Umweltfragen, Volksgesundheit und Verbraucherpolitik; Entwurf einer legislativen Entschließung des Europäischen Parlaments, Änderungsantrag 11).

Die Europäische Kommission lehnte in ihrer Stellungnahme vom 8. März 2004 diese Änderung des Europäischen Parlaments ab. Um den mit der Anwendung von zwei Verfahren verbundenen Verwaltungsaufwand zu reduzieren, und soweit Abfälle aus tierischen Nebenprodukten ähnlichen oder strengeren veterinärrechtlichen Bestimmungen unterliegen, solle für diese Abfälle eine Ausnahme bestehen.

In dem gemeinsamen Standpunkt des Europäischen Rates vom 24. Juni 2005 (Nr. 28/2005) wurde der bisherige Art. 1 Abs. 6 des Entwurfs gestrichen und stattdessen Art. 1 Abs. 3 lit. d) eingefügt, der folgende Fassung erhielt:

„Diese Verordnung gilt nicht für … die Verbringung von Abfällen, die unter die Zulassungsanforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 fallen“.

Dabei vertrat der Rat die Auffassung, dass durch den gemeinsamen Standpunkt die Konzeption und die Ziele des ursprünglichen Kommissionsvorschlags nicht geändert werden und nahm zur Kenntnis, dass die Kommission dem vollständigen Ausschluss von tierischen Nebenprodukten aus dem Geltungsbereich der Verordnung nicht zustimmen könne. Der Änderungsantrag 11 des Europäischen Parlaments wurde abgelehnt, da eine Redundanz gegenüber der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 vermieden und gleichzeitig ein gleichwertiges Kontrollniveau beibehalten werden sollte.

Unter dem 1. Juli 2005 unterrichtete die Europäische Kommission das Europäische Parlament gemäß Art. 251 Abs. 2 Unterabs. 2 EG-Vertrag über ihren Standpunkt. Dabei führte sie unter Nr. 3.2.5 aus:

„Der Rat nahm weitere Änderungen an dem Vorschlag vor. Die wichtigste dieser Änderungen ist, dass Artikel 1 Absatz 3 Buchstabe d tierische Nebenprodukte vollkommen aus dem Geltungsbereich der Verordnung ausnimmt. Die Kommission kann den gemeinsamen Standpunkt in dieser Hinsicht nicht unterstützen und hält es für eine bessere Lösung, ihre Überprüfung der Beziehung zwischen der vorliegenden Verordnung und der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 mit Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte voranzutreiben, damit die Ergebnisse dieser Überprüfung vor dem Inkrafttreten der Verordnung veröffentlicht werden. Die Kommission ist daher der Ansicht, dass die von ihr vorgeschlagene Fassung des Artikels 1 Absatz 6 unverändert bleiben sollte.“

In der Erklärung der Kommission heißt es hierzu unter Nr. 5:

„Damit würde den Bedenken entsprochen, die einige Mitgliedstaaten in Bezug auf die Möglichkeit einer Verdoppelung von Verfahren zum Ausdruck gebracht haben, und die Kommission könnte an ihrem Vorschlag festhalten.“

In ihrer Schlussfolgerung führte sie unter Nr. 4 noch einmal aus:

„Dennoch kann sich die Kommission dem gemeinsamen Standpunkt in

einigen Fragen, von denen die wichtigsten in der beiliegenden Erklärung

aufgegriffen werden, nicht anschließen. Dazu gehören die Rechtsgrundlage der

Verordnung, die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, die Verbringung zur Verwertung bestimmter Abfälle zu untersagen und die vollständige Ausnahme tierischer Nebenprodukte aus dem Geltungsbereich der Verordnung.“

Die im dargestellten Verfahrensablauf abgegebenen Stellungnahmen lassen eine eindeutige Auslegung der streitigen Vorschrift nicht zu.

Die Bereichsausnahme des Art. 1 Abs. 3 lit. d) Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 war in der Abfallverbringungsverordnung (EWG) Nr. 259/93 vom 1. Februar nicht enthalten und ist erst nach kontroversen Diskussionen zwischen Kommission, Rat und Parlament über die Reichweite des Ausschlusses im Verlauf des Rechtsetzungsverfahrens neu hinzugekommen.

Der erste Entwurf der Europäischen Kommission enthielt einen Anwendungsausschluss, der ausdrücklich unter dem Vorbehalt stehen sollte, dass die unter die Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 fallenden Abfälle aus tierischen Nebenprodukten vergleichbaren oder strengeren Verfahrensvorschriften unterliegen (vgl. auch den Erwägungsgrund 10 des Entwurfs).  Das Europäische Parlament lehnte dagegen eine Klausel zur Einschränkung der Anwendbarkeit der Abfallverbringungsrichtlinie generell ab, weil nach dessen Auffassung die Verordnungen (EG) Nr. 1013/2006 und Nr. 1069/2009 jeweils auf unterschiedliche Schutzrichtungen abzielten. Dass die Kommission den entsprechenden Änderungsvorschlag 11 des Europäischen Parlamentes, den mit Vorbehalt versehenen Anwendungsausschluss aufzuheben, ablehnte, deutete der Europäische Rat dahingehend, dass die Kommission dem vollständigen Ausschluss von tierischen Nebenprodukten aus dem Geltungsbereich der Verordnung nicht zustimmen könne und schlug eine Änderung der Vorschrift vor, nach der aus dem Geltungsbereich der Verordnung (EG) 1013/2006 die Verbringungen ausgenommen werden, „die unter die Zulassungsanforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 fallen“. Laut der Begründung sollte hierdurch einerseits eine Redundanz gegenüber der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 vermieden und gleichzeitig ein gleichwertiges Kontrollniveau beibehalten werden können. Die Europäische Kommission verstand diese vorgeschlagene Änderung des Rates wiederum dahingehend, dass der Rat tierische Nebenprodukte vollkommen aus dem Geltungsbereich der Verordnung ausnehmen wollte.

Eine solche Regelung war indes weder vom Europäischen Parlament gewollt, das eine Ausnahmeregelung generell ablehnte, noch von der Europäischen Kommission, die eine Ausnahme nur unter Schaffung einer Vorbehaltsregelung präferierte.

Obwohl die Europäische Kommission ausdrücklich erklärt hat, die vorgesehene Regelung als einen vollständiger Anwendungsausschluss der Abfallverbringungsverordnung für tierische Nebenprodukte zu verstehen, den sie ablehne, führte dies letztlich nicht zu einer Änderung der Formulierung der die Ausnahme regelnden Vorschrift des Art. 1 Abs. 3 lit. d) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006.

Durch die in Art. 1 Abs. 3 lit. d) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 geschaffene Bereichsausnahme sollte der Verfahrensumfang für die Verbringung von Abfällen reduziert werden. Der Verordnungsgeber hat in dem Erwägungsgrund 11 ausgeführt, dass die Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 in Bezug auf die in ihren Anwendungsbereich fallenden Produkte bzw. Abfälle bereits umfassende Vorschriften über die Sendung, Kanalisierung und Verbringung (Einsammlung, Beförderung, Behandlung, Verarbeitung, Nutzung, Verwertung oder Beseitigung, Aufzeichnungen, Begleitpapiere und Rückverfolgbarkeit) tierischer Nebenprodukte und zahlreicher aus diesen hergestellte Erzeugnisse in der, in die und aus der Gemeinschaft enthalte, so dass Redundanzen bzw. Überschneidungen durch diese Einschränkung des Geltungsbereichs der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 vermieden werden sollten.

Dass der Rat zur Eingrenzung des Geltungsbereichs der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 bei der Formulierung der Bereichsausnahme aber nicht auf den „Anwendungsbereich“ oder „Geltungsbereich“ der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 (jetzt: Nr. 1069/2009) abgestellt hat, sondern auf die „Zulassungsanforderungen“ dieser Verordnung, könnte den Schluss zulassen, dass  der Ausschluss nicht voraussetzungslos gelten soll. Trifft diese Annahme zu, was Frage 1 des Vorlagebeschlusses klären soll, wird durch die verwendete Formulierung nicht deutlich, um welche Voraussetzungen es sich hierbei handeln soll. In Betracht kommt, wie von der Europäischen Kommission im Verordnungsentwurf gewollt und von der Klägerin hilfsweise vertreten (Frage 2 des Vorlagebeschlusses), ein Anwendungsausschluss nur für solche Verbringungen die unter vergleichbare oder strengere Verfahrensvorschriften fallen, was jeweils im Einzelfall zu klären wäre, oder, wie von der Beklagten vertreten (Frage 3), ein Ausschluss nur für Verbringungen, für die das Erfordernis einer auf die Versendung bezogenen Zustimmung gemäß Art. 48 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 besteht.

Versteht man Art. 1 Abs. 3 lit. d) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 wie die Klägerin als voraussetzungslosen Anwendungsausschluss, könnte dies zur Folge haben, dass für die Verbringung von Abfällen, die unter den Geltungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009  fallen, nicht eine gleichmäßige Behandlung und Entsorgung der tierischen Nebenprodukte sowie eine Harmonisierung der Kontrollen einheitlich innerhalb der Gemeinschaft gewährleistet ist, sondern insoweit nur eine unterschiedlich handhabbare Verpflichtung der einzelnen Mitgliedstaaten besteht, im Interesse der Öffentlichkeit Risiken für die Gesundheit von Mensch und Tier nach Art. 41 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 durch nationale Regelungen zu vermeiden und ein funktionsfähiges Sammlungs- und Beseitigungssystems für tierische Nebenprodukte zu gewährleisten.

Liest man in Art. 1 Abs. 3 lit. d) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 den Vorbehalt hinein, dass die Bereichsausnahme nur dann gilt, wenn die Verbringungen unter vergleichbare oder strengere Verfahrensvorschriften fallen, könnte dies für die unter die Kategorie 3 fallenden Küchenabfälle mit der Verordnung (EU) Nr. 142/2011 gegeben sein.

Legt man Art. 1 Abs. 3 lit. d) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 dagegen mit der Beklagten so aus, dass darauf abzustellen ist, ob es sich um zustimmungsbedürftige Versendungen gemäß Art. 48 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 handelt, könnte dies möglicherweise zu einem nicht auszuräumenden Widerspruch in der Argumentation führen.

Nach Auffassung der Beklagten beziehen sich die Zulassungsanforderungen in Art. 48 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 ausdrücklich nur auf Abfälle der Kategorien 1 und 2, was zur Folge habe, dass der Ausnahmetatbestand des Art. 1 Abs. 3 lit. d) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 für Abfälle der Kategorie 3 nicht gelte und sich deren Verbringung vielmehr nach den Vorschriften der Abfallverbringungsverordnung (EG) Nr. 1013/2006 richte.

Dies könnte im Ergebnis dazu führen, dass für grenzüberschreitende Transporte der am wenigsten gefährlichen tierischen Nebenprodukte der Kategorie 3 nach dem dann einschlägigen Abfallverbringungsrecht in der Regel strengere Anforderungen gelten als für die gefährlicheren tierischen Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2, die sich nach der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 richten.

Art. 48 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 stellt Bestimmungen für den grenzüberschreitenden Transport von Material der Kategorien 1 und 2 auf. In dessen Absatz 6 wird jedoch geregelt, dass abweichend von den Absätzen 1 bis 5 die dort aufgeführten tierischen Nebenprodukte oder Folgeprodukte, die mit Abfall vermischt oder kontaminiert wurden, der als gefährlich eingestuft ist, nur unter Einhaltung der Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 in andere Mitgliedstaaten versandt werden dürfen. Damit stellt der Verordnungsgeber nur für die gefährlicheren Materialien der Kategorien 1 und 2, die zusätzlich auch noch mit gefährlichen Abfällen vermischt bzw. kontaminiert sind, das nach der Abfallverbringungsverordnung (EG) Nr. 1013/2006 strengere Anforderungsniveau auf. Eine nachvollziehbare Erklärung, warum sodann auch in den Fällen des grenzüberschreitenden Transportes von tierischen - nicht mit gefährlichen Abfällen kontaminierten - Nebenprodukten der Kategorie 3 das strengere Abfallregime der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 gelten sollte, vermag das Gericht nicht zu erkennen.

Der Rechtsstreit ist in entsprechender Anwendung von § 94 VwGO auszusetzen.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 146 Abs. 2 VwGO analog; vgl. Kopp/ Schenke, VwGO, 23. Aufl., § 94 Rn. 22).