Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg.

Es kann offen bleiben, ob hier überhaupt eine behördliche Untätigkeit ohne zureichenden Grund i.S.v. § 75 VwGO und damit die Zulässigkeit der Klage gegeben sind, zumal die Beklagte nachweislich vor und während dieses gerichtlichen Verfahrens jeweils auf Beschwerden der Klägerin hin Überprüfungen angestellt und Maßnahmen ergriffen hat, allerdings ohne ihr förmlich zu bescheiden. Denn die Klägerin kann die begehrte Verpflichtung der Beklagten zum weiteren Tätigwerden als örtliche Ordnungsbehörde gegen vermeintliche Lärmbeeinträchtigungen durch das Dorfgemeinschaftshaus … nicht verlangen.

Aus demselben Grund mag auch dahinstehen, ob angesichts der vielfältigen ergriffenen Maßnahmen der Beklagten der Antrag der Klägerin hinreichend bestimmt i.S.v. § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist, weil nicht ansatzweise die Zielrichtung des begehrten weiteren Einschreitens konkretisiert wird.

Bei verständiger Würdigung ihres Vortrags (§ 88 VwGO) begehrt die Klägerin hier ausschließlich ein weiteres Tätigwerden der Beklagten als örtliche Ordnungsbehörde nach allgemeinem Ordnungsrecht und Ordnungswidrigkeitenrecht. Etwaige Ansprüche auf bauaufsichtliches Einschreiten verfolgt sie parallel in dem Verfahren 4 A 605/15 vor der Baukammer des Gerichts gegen den insoweit zuständigen Landkreis …. Allein dort ist ggf. zu klären, ob ihr als bloßer Mieterin, die zudem kein eigenes Widerspruchsverfahren gegen die Baugenehmigung des Landkreises … vom 19. März 2015 geführt hat, und nach Bestandskraft des von ihr im Einverständnis der Hauseigentümer erwirkten negativen Widerspruchsbescheides vom 9. September 2015 überhaupt Ansprüche auf Verschärfung des baurechtlichen Nutzungsrahmens des Dorfgemeinschaftshauses zukommen könnten, was fraglich erscheint. Ein – zunächst pauschal begehrtes – weiteres Einschreiten nach Gaststättenrecht hat die Klägerin nicht weiter vertieft; es erscheint auch schon deshalb fernliegend, weil es hier nicht um eine Gaststätte oder einen nach Gaststättenrecht genehmigten Betrieb geht und im Übrigen die ursprünglichen Lärmschutzvorschriften des Gaststättenrechts gestrichen wurden. Etwaige Ansprüche gegen die Beklagte als Eigentümerin des Dorfgemeinschaftshauses, die richtigerweise zivilgerichtlich verfolgt werden müssten, hat die Klägerin ebenso wenig vertieft.

Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf Einschreiten nach Ermessen noch auf weitere zusätzliche Überprüfungen oder Ermittlungen. Dabei sind schon die Tatbestandsvoraussetzungen der subsidiären ordnungsbehördlichen Eingriffsbefugnis (s.u.) nicht zur Überzeugung des Gerichts dargetan. Jedenfalls zeigt sich bei der während des gerichtlichen Verfahrens in der Sache deutlich gewordenen Ermessensausübung der Beklagten, dass sie am Maßstab des § 114 VwGO fehlerfrei von weiteren Maßnahmen als örtliche Ordnungsbehörde abgesehen hat. Gleichzeitig signalisiert sie ihre grundsätzliche Bereitschaft, die Einhaltung des von der unteren Bauaufsichtsbehörde vorgegebenen Nutzungsrahmens auch künftig zu überwachen. Insoweit wird die Klägerin darauf verwiesen, künftig nie ganz auszuschließende Auffälligkeiten und Regelüberschreitungen durch den … e. V. oder die jeweiligen Nutzer des Dorfgemeinschaftshauses weiterhin ggf. der Vollzugspolizei oder der Beklagten zu melden, um eine Überprüfung und Abhilfe im Einzelfall zu ermöglichen.

Der Beklagten steht zwar eine Rechtsgrundlage für das (ergänzende) Einschreiten gegen die von dem Betrieb des Dorfgemeinschaftshauses ausgehenden Lärmimmissionen zur Verfügung. Ein daraus gegebenenfalls abzuleitender Anspruch der Klägerin auf Veranlassung entsprechender Schutzmaßnahmen setzt aber voraus, dass im Zusammenhang mit der Nutzung des Dorfgemeinschaftshauses deren Voraussetzungen erfüllt sind, die Eingriffsbefugnis auch drittschützende Wirkung ihr gegenüber entfaltet, ein etwa vorrangiger fachgesetzlicher Schutz nicht abschließend ist und das der Beklagten eingeräumte Ermessen in der Weise reduziert ist, dass allein die konkret begehrte Rechtsfolge rechtmäßig ist bzw. sich keine tragfähigen Ermessenserwägungen finden, die ein Absehen vom begehrten Tätigwerden rechtfertigen.

Als örtliche Ordnungsbehörde hat die Beklagte die Befugnisse aus § 11 Nds. SOG i.V.m. § 117 Absatz 1 OWiG. Nach § 11 Nds. SOG kann sie die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine Gefahr abzuwehren, soweit nicht die Vorschriften des Dritten Teils des Nds. SOG die Befugnisse der Verwaltungsbehörden und der Polizei besonders regeln. Nach § 2 Nr. 1a Nds. SOG liegt eine Gefahr vor, wenn eine Sachlage gegeben ist, bei der im einzelnen Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eintreten wird. Häufige erhebliche Lärmbelästigungen können grundsätzlich den Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit erfüllen, also eine solche Gefahr begründen. Nach § 117 Abs. 1 OWiG handelt ordnungswidrig, wer ohne berechtigten Anlass oder in einem unzulässigen oder nach den Umständen vermeidbaren Maß Lärm erregt, der geeignet ist, die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft erheblich zu belästigen oder die Gesundheit eines anderen zu schädigen. Derartige Belästigungen sind Beeinträchtigungen des körperlichen Wohlbefindens, die noch keine Gesundheitsschäden bewirken. Belästigungen sind dann erheblich, d.h. nicht mehr geringfügig, wenn sie das übliche und zumutbare Maß übersteigen. Dabei ist auf die Stärke, Häufigkeit und Dauer des Lärms sowie auf den konkreten Zeitpunkt der Lärmimmission sowie deren Ortsüblichkeit abzustellen. Ausgehend von diesen Maßstäben darf grundsätzlich auch die örtliche Ordnungsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen und unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit mit präventiven und repressiven Maßnahmen derartigen Lärmbelästigungen begegnen (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 5. Juli 2013 - 11 ME 148/13 - zum Hundegebell; Bay VGH, Beschluss vom 29 Februar 2016 - 10 ZB 15.2168 - juris zu überlauter Musik eines Nachbarn). Ausnahmsweise kann § 11 Nds. SOG i.V.m. § 117 Abs. 1 OWiG im Wege einer Ermessensreduzierung auf Null zu einer Anspruchsgrundlage des Bürgers auf Tätigwerden der Sicherheitsbehörde werden. Denn bei jeder Rechtsnorm, die der Behörde eine Eingriffsmöglichkeit im Rahmen einer Ermessensentscheidung einräumt, muss diese, wenn ihr Anhaltspunkte für ein Einschreiten vorliegen, im Rahmen pflichtgemäßem Ermessens prüfen, ob ein Einschreiten in Betracht kommt (vgl. Bay VGH, Beschluss vom 10. August 2009 - 11 CE 09.1795 -, juris Rn. 9).

Diese Befugnisse der örtlichen Ordnungsbehörde unterliegen hier aber vielfältigen Einschränkungen, so dass auch die Erfolgsaussichten eines Verlangens zum Einschreiten entsprechend gering sind. Denn nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nds. SOG gehen Vorschriften des Bundes- oder Landesrechts, in denen die Gefahrenabwehr oder die anderen Aufgaben besonders geregelt werden, dem Nds. SOG vor. § 11 Nds. SOG ermächtigt nur subsidiär, d.h. nachrangig und ergänzend, soweit die besonderen Vorschriften keine abschließenden Regelungen enthalten. Im Übrigen gebietet die zu beachtende Einheit der Rechtsordnung, den Gefahrenbegriff in § 11 Nds. SOG und hier insbesondere die Zulässigkeit, Erheblichkeit und Zumutbarkeit von Lärmbelästigungen im Sinne von § 117 Abs. 1 OWiG im Einklang mit dem Schutzniveau sonstiger Vorschriften zu bestimmen, auf die sich Nachbarn – wie hier die Klägerin – sonst berufen können. Ergibt sich der Konflikt wegen Lärmimmissionen – wie hier – im Zusammenhang mit der Nutzung einer baulichen Anlage, ist vorrangig die untere Bauaufsichtsbehörde – hier der Landkreis Ammerland – nach § 79 der Niedersächsischen Bauordnung - NBauO - vom 3. April 2012 (Nds. GVBl. S. 46), geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 23. Juli 2014 (Nds. GVBl. S. 206), zum Einschreiten befugt. Ihr obliegt es grundsätzlich, abschließend über Zulässigkeit, Erheblichkeit und Zumutbarkeit von Lärmimmissionen nach Maßgabe der jeweiligen Gebietsart und unter Berücksichtigung technischer Regelwerke (etwa der TA Lärm) zu befinden. Insbesondere wenn die Bauaufsichtsbehörde – wie hier – baurechtlich den Nutzungsrahmen für ein Gebäude durch einen Verwaltungsakt festgelegt und dabei den gesehenen Immissionsschutzkonflikt auf der Grundlage eines eingeholten Schallgutachtens geregelt hat, darf die örtliche Ordnungsbehörde diesen nicht auf der Grundlage ihrer subsidiären Eingriffsbefugnis verändern. Einschränkungen, die sich bei der unmittelbaren Anfechtung des baurechtlichen Nutzungsrahmens ergeben könnten – sei es durch Bestandskraft bestehender Baugenehmigungen oder wegen prozessualer Einschränkungen von Nachbarn, die nicht Eigentümer angrenzender Grundstücke sind –, können nicht dadurch ausgeglichen werden, dass sich der Betroffene an die allgemeine Ordnungsbehörde wendet. Diese darf den baurechtlich gesetzten Nutzungsrahmen nicht in eigener Zuständigkeit überprüfen und modifizieren, sondern überwacht allenfalls dessen Einhaltung nachrangig mit der Bauaufsichtsbehörde und dies gemeinsam mit der Vollzugspolizei. Nur im Rahmen dieser arbeitsteiligen Überwachung ist sie befugt, präventiv (etwa im Bedarfsfalle Prüfung der Einhaltung der Anzahl genehmigter lärmträchtiger Veranstaltungen und stichprobenartige Kontrolle der durch Nebenbestimmungen festgelegten Betriebsweise (etwa Verschlusszeiten von Türen und Fenstern, Beachtung eines Schallpegelmessgerätes) sowie ggf. Anordnungen zur Nutzungsuntersagung oder -einschränkung) oder repressiv (Bearbeitung eigener und durch die Vollzugspolizei übermittelter Ordnungswidrigkeitenverfahren) tätig zu werden. Dementsprechend eingeschränkt sind auch die an sie herangetragenen Begehren auf ein ordnungsbehördliches Einschreiten. An diesem Befund ändert sich auch nichts durch den Einwand der Klägerin, nicht nur sie, sondern auch eine Anzahl weiterer Nachbarn litten in gleicher Weise unter den Lärmbelästigungen. Denn jeder Betroffene muss seine eigene Rechtsverletzung selbstständig geltend machen und auch eine Vielzahl gleichförmig Betroffener führt nicht zu einer Erhöhung des Schutzniveaus. Belastbare Anhaltspunkte für Lärmbeeinträchtigungen im Ausmaß einer Gesundheitsgefährdung, die nur bei Dauerschallpegeln in sehr großer Höhe angenommen werden, hat die Klägerin schon nicht substantiiert dargelegt. Sie müssten zudem ebenfalls im bauaufsichtsrechtlichen Verfahren untersucht werden.

Was speziell ein begehrtes repressives Einschreiten gegen vereinzelte Überschreitungen des baurechtlichen Nutzungsrahmens durch Prüfung und Erlass von Verwarnungen oder Bußgeldbescheiden nach dem OWiG angeht, ist weiter einschränkend zu berücksichtigen, dass dem Ordnungswidrigkeitenrecht eine Beteiligung des gestörten Nachbarn fremd ist. Dort gibt es anders als im Strafverfahren keine Beteiligung des Verletzten und auch kein „Ahndungserzwingungsverfahren“ (vgl. § 46 Abs. 3 OWiG). Auch sonst korrespondiert den objektiv-rechtlichen Verpflichtungen der Bußgeldbehörde bei Eingang einer Anzeige kein subjektives Recht des Anzeigeerstatters (Nds. OVG, Beschluss vom 23. September 2013 - 13 LA 144/12 -, juris). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Vermutung der Klägerin, ein verstärktes Vorgehen der Beklagten nach OWiG gegen begangene Verstöße würde sich zu ihren Gunsten präventiv bei künftiger Nutzung des Dorfgemeinschaftshauses auswirken. Ein solcher Wirkzusammenhang wäre allenfalls mittelbar und erscheint im Übrigen wenig wahrscheinlich, weil sich unterschiedliche Nutzer um die Veranstaltungsräume zur Nachtzeit und an Sonn- und Feiertag bewerben.

Hiervon ausgehend liegen in dem für die Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung schon die Voraussetzungen für ein nachrangiges Tätigwerden nach § 11 Nds. SOG i.V.m. § 117 Absatz 1 OWiG nicht vor. Angesichts der eigenen und vor allem der fachbehördlichen Veranlassungen ist schon der Anwendungsbereich der Vorschrift für präventive Maßnahmen nicht eröffnet. Zudem würde es insoweit auch an einer notwendigen Gefahrenlage, konkret an einer drohenden unzulässigen, erheblichen und unzumutbaren Lärmbelästigung, fehlen. Die Beklagte ist auf die Beschwerden der Klägerin hin keineswegs untätig geblieben. Auf deren Eingaben hin hat sie etwa zunächst Nachforschungen über bisherige Anzeigen nach dem OWiG oder sonstige Beschwerden der Anwohner angestellt, ohne nach Aktenlage fündig zu werden. Zudem hat sie die untere Bauaufsichtsbehörde, den Landkreis Ammerland, informiert und das weitere Vorgehen mit ihm abgestimmt. Sie hat die Schallgutachten der Institut für technische und angewandte Physik GmbH – itap –, einer nach § 26 BImSchG akkreditierten zugelassenen Messstelle, vom 23. Juni 2014 und 20. Februar 2015 eingeholt, die u.a. das gemietete Wohnhaus der Klägerin als Immissionspunkt – IP – 4 berücksichtigt haben. Danach unterschreiten die vom Dorfgemeinschaftshaus Kayhausen ausgehenden Beurteilungspegel an der Wohnung der Klägerin die in einem allgemeinen Wohngebiet nach der TA Lärm zulässigen Immissionswerte von 55 dB(A) tags bzw. 40 dB(A) nachts sowohl bei geschlossener Gebäudefassade als auch bei gekipptem Küchenfenster deutlich. Dabei hat der renommierte Gutachter eine konservative Betrachtungsweise der Geräuschsituation (Worst Case Szenario) angestellt und ist etwa von einer Mit-Wind-Wetterlage ausgegangen, die bei einer in der Norddeutschen Tiefebene vorherrschenden Hauptwindrichtung aus Südwesten eher selten sein dürfte. Er hat ferner neben den Lärmimmissionen durch Musikdarbietungen auch die zusätzlichen Geräuschimmissionen durch Lautäußerungen von Gästen im Außenbereich und abfahrende PKW von den östlich gelegenen Stellplätzen berücksichtigt (vgl. Gutachten vom 23. Juni 2014, Seite 8 unter Nr. 5). Der Beklagte hat zudem beim Landkreis Ammerland eine Baugenehmigung für den erweiterten Nutzungsrahmen beantragt, um den sichtbar gewordenen Immissionskonflikt fachbehördlich zu lösen. Er hat sich maßgeblich an einer Bürger-Informationsveranstaltung am 28. Januar 2015 beteiligt, die der Landkreis … unter Beteiligung von Anwohnern, des Schallgutachters und des HOK e.V. durchgeführt hat. Auf diese Weise hat er unter anderem den … e. V. für den Lärmkonflikt sensibilisiert und zwischenzeitlich auch die mit ihm geschlossene Nutzungsvereinbarung vom 16. März 2001 durch Änderungsvereinbarung vom 29. August 2016 angepasst.

Nach fachbehördlichem Erlass der Baugenehmigung vom 19. März 2015, die das Schallgutachten und die modifizierte Betriebsbeschreibung vom 5. Februar 2015 zu ihrem Bestandteil erklärt und in diversen Nebenbestimmungen den Nutzungsrahmen begrenzt (vgl. oben im Tatbestand), ist die Beklagte weder gehalten noch befugt, dass darin gewährte Schutzniveau zu überprüfen oder zu verschärfen. Ihre entsprechenden Einwendungen muss die Klägerin gegen die vorrangig zuständige Bauaufsichtsbehörde geltend machen, auch wenn sie dabei Einschränkungen wegen des fehlenden Eigentums am Wohnhaus, mangelnder Bevollmächtigung der Eigentümer im bauaufsichtsrechtlichen Gerichtsverfahren oder der Bestandskraft des mit Einverständnis der Eigentümer erwirkten Widerspruchsbescheides vom 9. September 2015 unterliegen sollte.

Auch die Überwachung der Einhaltung des genehmigten Nutzungsrahmens durch die genannte Baugenehmigung obliegt in erster Linie dem Landkreis …. Dieser und auch die Beklagte haben die Klägerin zutreffend darauf verwiesen, dass nie ganz auszuschließende Auffälligkeiten und Regelüberschreitungen durch den … e. V. oder die jeweiligen Nutzer des Dorfgemeinschaftshauses zur Nachtzeit oder an Sonn- und Feiertagen der Vollzugspolizei gemeldet werden können, um eine Überprüfung und Abhilfe im Einzelfall zu ermöglichen. Dem Vortrag der Beklagten und dem Akteninhalt lässt sich hinreichend entnehmen, dass die Vollzugspolizei auf Beschwerden der Klägerin hin auch tätig wurde, Feststellungen und im Bedarfsfalle Anordnungen zum Einhalten des Nutzungsrahmens traf sowie ihre Berichte an die Beklagte als Ordnungswidrigkeitenbehörde weitergeleitete. Den Einlassungen der Beklagten und der Bauaufsichtsbehörde in den Parallelverfahren zu den Feststellungen anlässlich einzelner beanstandeter Verstöße zwischen Dezember 2013 und Juli 2015 lässt sich entnehmen, dass die Beschwerden der Klägerin nicht nur zur Kenntnis genommen wurden, sondern diese auch Anlass zu weiteren Nachforschungen waren. Im Hinblick auf die eher geringe Anzahl der gerügten Regelüberschreitungen, die zum Teil von der Darstellung der Klägerin abweichenden polizeilichen Feststellungen und eingeschränkte Aufklärungsmöglichkeiten ist es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte hier derzeit keinen weiteren eigenen präventiven oder repressiven Handlungsbedarf gesehen hat. So finden sich etwa in einzelnen Polizeiberichten Angaben, dass die Klägerin ausdrücklich von einer Anzeigeerstattung nach dem OWiG abgesehen habe. Oder es gab polizeiliche Feststellungen, die die Darstellungen der Klägerin nicht hinreichend bestätigten. Ohnehin findet – wie oben bereits ausgeführt – eine Beteiligung des Verletzten im Ordnungswidrigkeitenverfahren nicht statt. Den pauschal geäußerten Generalverdacht der Klägerin, es mangele der Beklagten, der Bauaufsichtsbehörde und auch der Vollzugspolizei grundsätzlich an der Bereitschaft, ihre Anliegen und Anzeigen ernst zu nehmen, vermag der Einzelrichter nicht nachzuvollziehen. Jedenfalls hat die Beklagte im Rahmen der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bekräftigt, dass sie die Einhaltung des baurechtlich genehmigten Nutzungsrahmens im Rahmen ihrer subsidiären präventiven Zuständigkeit und ihrer repressiven Zuständigkeit als Ordnungswidrigkeitenbehörde auch künftig überwachen werde.

Unabhängig davon wäre die Beklagte auch im Rahmen ihres Ermessens befugt, dem Verlangen auf Einschreiten zugunsten der Klägerin entgegenzuhalten, dass diese vorrangig gegen die Baugenehmigungsbehörde vorzugehen habe, ihr zivilrechtliche Besitzschutzansprüche gegenüber dem … e. V. oder den jeweiligen Nutzern des Dorfgemeinschaftshauses zustünden, ein polizeibehördliches Vorgehen zum Schutze privater Interessen nachrangig sei (§ 1 Abs. 3 Nds. SOG) oder es gemessen an den bisher getätigten Veranlassungen und angesichts geringer Anzahl sowie Art der gerügten Regelüberschreitungen keinen hinreichend gewichtigen Handlungsanlass gebe.