Entscheidungsgründe

Die zulässige Anfechtungsklage des Klägers hat Erfolg. Der Bescheid der Beklagten vom 14. Dezember 2015 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Beklagte stützt den Bescheid auf die Gebührenordnung für die Verwaltung im Bereich des Verbraucherschutzes und des Veterinärwesens vom 29. November 2014 (Nds. GVBl. 2014, 318) - GOVV. Nach deren § 1 Nr. 2 sind für Amtshandlungen und Leistungen der Verwaltung aufgrund von weiteren Vorschriften über das Halten von Tieren Kosten (Gebühren und Auslagen) nach den §§ 2 bis 6 und dem Kostentarif (Anlage) zu erheben. Die GOVV ist u. a. auf § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 und Abs. 5 Satz 2 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes - NVwKostG - in der Fassung vom 25. April 2007 (Nds. GVBl. S. 172), zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 31. Oktober 2013 (Nds. GVBl. S. 254), gestützt.

Soweit die Gebührenordnung die Tätigkeit der Behörden nach dem Niedersächsischen Gesetz über das Halten von Hunden - NHundG - vom 26. Mai 2011 (Nds. GVBl. S. 130) regelt, sieht u. a. Ziffer XVII.3 der Anlage zu § 1 GOVV für die „Prüfung nach § 7 Abs. 1 Satz 1“ eine Gebühr „nach Zeitaufwand, jedoch mindestens 35 Euro“ und nach Ziffer XVII.4 für die „Feststellung der Gefährlichkeit eines Hundes nach § 7 Abs. 1 Satz 2“ eine Gebühr von 35 bis 500 Euro vor. § 7 Abs. 1 Satz 1 NHundG bestimmt, dass die Fachbehörde, die einen Hinweis darauf erhält, dass ein Hund, der von einer Hundehalterin oder einem Hundehalter nach § 1 Abs. 2 NHundG gehalten wird, eine gesteigerte Aggressivität aufweist, den Hinweis zu prüfen hat. Nach § 7 Abs. 1 Satz 2 NHundG stellt die Fachbehörde fest, dass der Hund gefährlich ist, wenn die Prüfung nach § 7 Abs. 1 Satz 1 NHundG „Tatsachen ergibt“, die den Verdacht rechtfertigen, dass von dem Hund eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgeht.

Die Beklagte hat im Fall des Klägers lediglich eine Prüfung im Sinne von § 7 Abs. 1 Satz 1 NHundG vorgenommen. Gebühren hierfür kann sie nach der herangezogenen Gebührenordnung nicht verlangen, da diese nicht den Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot genügt.

Das Gericht geht zugunsten der Beklagten davon aus, dass die Prüfung nach § 7 Abs. 1 Satz 1 NHundG überhaupt gebührenpflichtig gestellt werden kann. Die Gebührenordnung beruht u. a. auf § 3 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG.

Dahingestellt sei zunächst, ob die Prüfung nach § 7 Abs. 1 Satz 1 NHundG eine Amtshandlung ist. Allein die Tatsache, dass das Tätigwerden der Behörde in einem Gebührentatbestand erwähnt ist, macht es noch nicht zur Amtshandlung. Die Beklagte verweist hierfür zwar auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Ansbach (Urteil vom 17.09.2009 - AN 16 K 09.00893 -, BeckRS 2009, 47276), doch hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht, dem die Kammer folgt, diese Rechtsauffassung abgelehnt (Beschluss vom 16.12.2014 – 13 LA 143/14 –, Rn. 6, juris) und (a.a.O. Rn. 7) dazu ausgeführt, dass eine Amtshandlung ein selbständiges, in sich abgeschlossenes Verwaltungshandeln eines öffentlich-rechtlich organisierten Rechtsträgers auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts durch seine Organe ist, insbesondere Behörden, im Einzelfall und mit Außenwirkung. Letztere ist fraglich. Keine Außenwirkung haben im Grundsatz amtshandlungsvorbereitende Verwaltungsmaßnahmen (wie u. a. die Ermittlung des Sachverhalts, Prüfung der Sach- und Rechtslage, Einnahme des Augenscheins), die nicht zu einer Beendigung der Amtshandlung führen (vgl. für behördliche Vorbereitungshandlungen: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 04.10.2001 - 8 S 1892/01 -, NVwZ-RR 2002, 707). Da aber von dem Grundsatz bei Entscheidungsschritten in einem komplexen Entscheidungsverfahren - wie zum Beispiel im Baurecht (Teilbaugenehmigung, Bauvorbescheid, Verlängerung des Bauvorbescheids, siehe Loeser/Barthel, Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz, Loseblattausgabe, Stand August 2010, Wiesbaden 2010, § 1, Anm. 3.1.9.1) oder bei der Abfallentsorgung (vgl. BayVGH, Urteil vom 02.08.2007 - 23 BV 07.719 -, BeckRS 2008, 40390, beck-online) - abgewichen werden kann, dürfte dies auch für den zweitaktigen Entscheidungsprozess nach § 7 Abs. 1 NHundG gelten.

Dahingestellt sei ferner, ob ein Hundehalter, bei dessen Hund die Gefährlichkeit geprüft wird, zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat, wie es § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG voraussetzt. Für das Polizeirecht, zu dem die Reglementierung der Hundehaltung gehört, besteht der Grundsatz, dass es hervorgehobene Aufgabe der Polizei ist, von dem Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit und Ordnung bedroht werden, und Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu beseitigen. Die Behörde wird damit nicht in erster Linie auf Antrag oder im privaten Interesse des Bürgers, sondern im öffentlichen Interesse tätig (vgl. Sailer, in Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 2012, N 8 f.). Auch ohne eigenen Antrag oder eigenes Interesse setzt allerdings ein Hundehalter einen Anlass für die Amtshandlung, der bei Vorliegen eines Gefahrenverdachts die den Verdacht begründenden Umstände zurechenbar veranlasst und zu verantworten hat (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.01.2012 - 10 S 1476/11 -, NVwZ-RR 2012, 387 = juris Rn. 26; OVG Berlin, Beschluss vom 28.11.2001 - 1 N 45/00 -, NVwZ-RR 2002, 623 [VGH Baden-Württemberg 24.09.2001 - 8 S 641/01]).

In jedem Fall setzt eine rechtmäßige Gebührenerhebung voraus, dass aus dem Tatbestand in der Gebührenordnung hinreichend klar wird, woran die Gebühr anknüpft. Dies ergibt sich für das Abgabenrecht aus § 2 Abs. 1 Satz 1 NKAG (Bestimmung des die Abgabe begründenden Tatbestandes in der Satzung) und - hier einschlägig - sonst aus dem Bestimmtheitsgebot, das aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) abzuleiten ist. Das Bestimmtheitsgebot verlangt vom Rechtssetzenden, die einzelnen Gebührentatbestände so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Der Gebührenpflichtige muss erkennen können, für welche öffentliche Tätigkeit die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenerhebung verfolgt (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.07.2006 - 10 C 9.05 -, NVwZ 2006, 1413, Rn. 29 f.). Es reicht zur Erfüllung dieser Anforderungen nicht aus, dass in der Ordnung überhaupt ein Gebührentatbestand genannt wird. Dieser muss vielmehr auch verständlich sein und sich widerspruchsfrei in die normative Systematik einbetten lassen.

Das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot hat die Funktion, Gebührentatbestände auszuschließen, die infolge ihrer Unbestimmtheit den Behörden die Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen Handhabung eröffnen. Eine Grenze für die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe wird zwar erst dann überschritten, wenn es wegen der Unbestimmtheit nicht mehr möglich ist, objektive Kriterien zu gewinnen, die eine willkürliche Handhabung durch Behörden und Gerichte ausschließen (so z.B. BVerwG, Beschlüsse vom 15.11.1995 - 11 B 72/95 - juris, Rdnr. 5, und vom 10.04.2000 - 11 B 61/99 -, juris, Rdnr. 10), doch muss mit in den Blick genommen werden, dass der Gebührenpflichtige erkennen können muss, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenerhebung (dazu BVerfG, Urteil vom 19.03.2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, BVerfGE 108, 1 = NVwZ 2003, 715) verfolgt. Entscheidend ist aber, dass die Rechtslage für den Betroffenen erkennbar ist und er sein Verhalten danach einrichten kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.07.2006, a.a.O.).

Dies ist im Fall der Gebührenregelungen in den Ziffern XVII.3 (Prüfungsgebühr) und XVII.4 (Feststellungsgebühr) der Anlage zu § 1 GOVV nicht der Fall. Der Hundehalter oder die Hundehalterin, die - in der entscheidenden ex-ante-Sicht - davon erfährt, dass die Fachbehörde Hinweise auf die Gefährlichkeit eines Hundes zu prüfen beabsichtigt, kann sein Verhalten (etwa sich des Hundes schon vor der Prüfung zu entledigen oder an ihm festzuhalten) nicht daran ausrichten, ob und in welchem Rahmen für die Tätigkeit der Fachbehörde im Falle der Gefährlichkeitsprüfung und/oder -feststellung eine Gebühr entstehen wird. Denkbar sind vielmehr mehrere Auslegungen der Gebührentatbestände durch die Fachbehörde:

- (1.) entweder es entsteht kumulativ eine Gebühr für die Prüfung und eine weitere für den Fall, dass die Gefährlichkeit des Hundes festgestellt wird, wie dies der Kammer aus Parallelverfahren mit anderen Fachbehörden als der Beklagten bekannt ist. Bei dieser Auslegungsvariante zu 1. entsteht die von der Gebührenordnung nicht gelöste Frage, welche Tätigkeiten als Prüfung der Gefährlichkeit und welche als solche der Feststellung der Gefährlichkeit zu Buche schlagen.

- (2.) oder es entsteht ausschließlich eine Gebühr für die Prüfung, wenn diese ergibt, dass die Gefährlichkeit des Hundes nicht festgestellt wird, und ausschließlich eine Gebühr für die Feststellung, wenn aufgrund der Prüfung die Feststellung nach § 7 Abs. 1 Satz 2 NHundG getroffen wird. Diese von der Beklagten auf Anraten des Landwirtschaftsministeriums favorisierte Auslegung führt zu dem absurden Ergebnis, dass für die bloße Prüfung die Gebühr in unbegrenzter Höhe erhoben werden kann, während für die Feststellung, die die vorhergehende Prüfung einschließt, nur eine Gebühr unter 500 Euro denkbar ist.

- (3.) oder es entsteht - unabhängig vom Ergebnis der Prüfung nach Satz 1 - allein eine Gebühr nach Ziffer XVII.3, wenn man der Gebührenziffer, die erst 2014 eingeführt wurde, entnimmt, dass sie sowohl die Prüfung als auch die Feststellung der Gefährlichkeit erfasst. Mit § 7 GOVV wurde u. a. Tarifnummer 117 der Allgemeinen Gebührenordnung vom 5. Juni 1997 (Nds. GVBl. S. 171; 1998 S. 501), zuletzt geändert durch Verordnung vom 10. April 2014 (Nds. GVBl. S. 96) gestrichen. Nr. 117.3 des Kostentarifs der Anlage zur AllGO hatte zuletzt lediglich für die Feststellung der Gefährlichkeit eines Hundes nach § 7 Abs. 1 Satz 2 NHundG eine Gebühr im Rahmen von 35,- bis 500,- Euro vorgesehen. Eine Gebühr für die Prüfung der Gefährlichkeit legt erst Ziffer XVII.3 der Anlage zur GOVV fest. So ließe sich vertreten, dass die Gebühr nach Ziffer XVII.4 obsolet geworden sei. Diese Auslegung stützt sich vielleicht auf die Genese der Gebührenordnung, kann sich aber gegenüber dem widerstreitenden Wortlaut der Gebührenordnung, der zwei Gebührentatbestände ausweist, nicht zweifelsfrei durchsetzen.

Fehlt Ziffer XVII.3 der Anlage zur GOVV damit die notwendige Bestimmtheit, ist der angefochtene Bescheid aufzuheben.

Soweit der Kläger festgestellt wissen will, dass er nicht die Kosten aus dem Bescheid vom 14. Dezember 2015 zu tragen habe, handelt es sich um eine Folgenbeseitigungsmaßnahme, die das Gericht nach § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht für notwendig erachtet, da mit der Aufhebung des Bescheides vom 14. Dezember 2015 dem Klageanspruch bereits genüge getan ist und der Kläger auf den Bescheid vom 14. Dezember 2015 geleistete Zahlung zurückerhalten dürfte. Soweit der Kläger daneben begehrt, die Zuziehung des Prozessbevollmächtigten des Klägers im Vorverfahren für notwendig zu erklären, kommt dies nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO nur in Betracht, wenn ein Vorverfahren stattgefunden hat. Dies war nicht der Fall.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.

Die Frage, ob die Ziffer XVII.3 der Anlage zur GOVV für die Erhebung einer Gebühr für die Prüfung nach § 7 Abs. 1 Satz 1 NHundG herangezogen werden kann, besitzt grundsätzliche Bedeutung. Das Gericht lässt deshalb die Berufung nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zu.