Die Berufung hat Erfolg.

I. Sie ist frist- und formgemäß eingelegt worden und erweist sich als begründet, weil das erstinstanzliche Urteil zu Unrecht nach dem Klageantrag erkannt hat. Die Ablehnung der klägerischen Anerkennung als Sachverständiger nach § 70 Abs. 2 S. 1 Verordnung über Luftpersonal - LuftPersV - i.d.F. vom 13. 2. 1984 (BGBl. I S 265) erfolgte nicht rechtswidrig.

1. Luftfahrzeugführer bedürfen zum Führen oder Bedienen eines Luftfahrzeuges bestimmten Typs einer sog. Musterberechtigung, die für Berufshubschrauberführer mit einer Gültigkeitsdauer von 12 Monaten erteilt wird (§§ 66 f., 70 Abs. 1 S. 1 LuftPersV i.V.m. § 28 Abs. 1 Nr. 1 LuftPersV), zuständig ist dafür nach §§ 131 S. 1 LuftPersV, 22 Abs. 1 Nr. 3 Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung - LuftVZO - i.d.F. vom 13. 3. 1979 (BGBl. I S. 309) das Luftfahrt-Bundesamt als Behörde der Beklagten. Für die Verlängerung oder Erneuerung der Musterberechtigung hat der Luftfahrzeugführer in einem Überprüfungsflug vor einem vom Luftfahrt-Bundesamt anerkannten Sachverständigen nachzuweisen, daß seine Befähigung zum Führen und Bedienen von Luftfahrzeugen des Musters sowie zum Ausführen von Notverfahren fortbesteht (§ 70 Abs. 2 S. 1 LuftPersV).

Der betreffende Sachverständige bescheinigt die Erbringung jenes Nachweises verbindlich; die letzte Zeile des von ihm auszufüllenden und zu unterschreibenden Checkformulares lautet: "Der Kandidat hat die Prüfung bestanden/nicht bestanden". Sein Befund ist für die Erlaubnisbehörde präjudiziell. Dies stellt nicht nur eine faktische Regelmäßigkeit dar, weil - wie die mündliche Verhandlung ergeben hat - die Erlaubnisbehörde sich stets und durchgehend an die Bescheinigung des Sachverständigen hält und auch personell überfordert wäre, wenn sie noch eigene Überprüfungen anstellen wollte. Die Verbindlichkeit des Sachverständigenurteils ergibt sich vielmehr unmißverständlich schon aus dem Rechtssatz selber, denn der Bewerber kann das Fortbestehen seiner Befähigung nur "in einem Überprüfungsflug mit einem von der Erlaubnisbehörde anerkannten Sachverständigen nachweisen" (§ 70 Abs. 2 S. 1 LuftPersV). Aus § 26a Abs. 1 LuftVZO muß zudem davon ausgegangen werden, daß der Bewerber, wenn die sonstigen Voraussetzungen nach §§ 4 Abs. 1 Luftverkehrsgesetz - LuftVG - i.d.F. vom 14. 1. 1981 (BGBl. I S. 61), 24 Abs. 1 LuftVZO weiter gegeben sind, nach der Sachverständigenbescheinigung seiner fortbestehenden Befähigung gegen die Erlaubnisbehörde einen Anspruch auf die Berechtigungsverlängerung bzw. -erneuerung hat.

Da mithin der "von der Erlaubnisbehörde anerkannte Sachverständige" eigenverantwortlich und verbindlich einen Teil des staatlichen Prüfungsverfahrens erbringt, übt er insofern auch - in welch tatsächlich unaufwendigem Maße immer - ein Stück Hoheitsfunktion aus. Rechtstechnisch ist diese Befugniserteilung als eine "Beleihung" anzusehen, bei welcher eine zuständige staatliche Behörde aufgrund Rechtssatzes einen Privaten mit einer bestimmten hoheitlichen Wirkungszuständigkeit betraut. Ähnlich haben zutreffend auch Bay VGH, Urteil v. 25. 2. 1986 - 20 B 85 A. 659 -, n.v., VG Köln, Urteil, v. 4. 6. 1982 - 4 K 1063/82, n.v., sowie das vorinstanzliche Urteil - 4 VG A 51/85 -, die Rechtsstellung des fliegerischen Sachverständigen nach § 70 Abs. 2 S. 1 LuftPersV eingeordnet.

a) Mit dem erstinstanzlichen Urteil ist davon auszugehen, daß die Tätigkeit als Flugsachverständiger unter dem Schutz von Art. 12 Abs. 1 GG steht. Zwar muß bezweifelt werden, ob dieses fachliche Wirkungsfeld einen eigenständigen Beruf i.S. des Artikels darstellt. Die Sachverständigenfunktion läßt sich nicht von der Praktizierung als berechtigter Luftfahrzeugführer loslösen. Sie ist auch insofern nicht "auf Dauer angelegt", als eine tatsächliche arbeitsmäßige Inanspruchnahme des Sachverständigen gänzlich offen bleibt, die fachlichen Voraussetzungen von der immer erst turnusmäßig zu erlangenden Flugberechtigung bzw. deren Verlängerung abhängen und eine gesetzliche Änderung der Gesamtkonzeption fliegerischer Fertigkeitsüberprüfungen die Rolle ganz wegfallen lassen könnte. Vor allem aber vermag die Sachverständigentätigkeit als solche kaum den Lebensunterhalt zu sichern, da sie nur begrenzte Verdienstspannen enthält, der Haupteffekt vielmehr auf einer Leistungsverbreiterung für den eigenen "Marktwert" als Luftfahrzeugführer liegt und die Aktivität mehrheitlich als Solidareinsatz für den Stand der Luftfahrzeugführer insgesamt gesehen wird (zum Begriff des Berufs in Art. 12 Abs. 1 GG: BVerfG, Urteil v. 11. 6. 1958, BVerfGE 7, 377 (397) [BVerfG 11.06.1958 - 1 BvR 596/56]; oder Urteil v. 1. 3. 1979, BVerfGE 50, 290, 362).

Die erstrebte Tätigkeit als anerkannter Flugsachverständiger stellt aber - wie das Verwaltungsgericht zu Recht hervorgehoben hat - eine "Erweiterung der Berufstätigkeit" dar. Sie baut auf der Berechtigung und Praxis als Luftfahrzeugführer auf und eröffnet für diesen Beruf zusätzliche Wirkungsmöglichkeiten. Die angestrebte Funktion ist deshalb Teil der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsausübung als Luftfahrzeugführer (vgl BVerfG, Urteil v. 1. 7. 1980, BVerfGE 54, 251 (271): "Anwaltsvormund"). Begrenzung, Ausgestaltung und Reglementierung dieses beruflichen Entfaltungswunsches kann mithin nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen. Entsprechende Vorschriften haben den Bereich (nach formell legislatorischer Festlegung wenigstens der wesentlichen Merkmale) angemessen, vollständig und bestimmt zu normieren.

Mit dem erstinstanzlichen Urteil - a.A. das oben zitierte Urteil des Bay VGH v. 25. 2. 1986 - ist weiterhin davon auszugehen, daß die vorhandenen Rechtsnormen die maßgebliche Reglementierung der Tätigkeit eines anerkannten Flugsachverständigen vollständig und abschließend bestimmen (zur Unergiebigkeit noch der Vorgängervorschriften, insb. § 104 LuftPersO v. 5. 4. 1964, später § 75 Abs. 2 LuftPersV 1976, vgl. M. Hofmann, Luftverkehrsordnungen Kommentar, 1971, Rdn. 2 zu § 104 LuftPersO). Hierzu ist als erstes auf die über § 128 Abs. 10 LuftPersV direkt geltenden Abs. e 5-9 des § 128 LuftPersV zurückzugreifen, welche (Abs. 5) verlangen, daß ein Bewerber um die Funktion als Sachverständiger "die entsprechende Erlaubnis oder Berechtigung besitzen" muß, deren Voraussetzungen er für Dritte bestätigen soll, sowie "besondere fachliche Erfahrungen" aufzuweisen hat. Daneben gelten die allgemeinen Vorschriften über Luftfahrtpersonal nach §§ 4 f. LuftVG und 20 ff. LuftVZO sowie für das Verfahren nach dessen § 1 Abs. 1 Nr. 1 die Bestimmungen des Bundes-Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - vom 25. 5. 1976 (BGBl. I S. 1253). Im übrigen ist generell darauf hinzuweisen, daß ein die Berufsausübung regelnder Rechtssatz sich nicht nur aus den unmittelbaren Tatbeständen einer spezifischen Vorschrift ergibt, sondern ebenso aus der Gesamtaussage und dem systematischen Zusammenhang der betreffenden Regelungen fließen kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 2. 4. 1974, BVerfGE 37, 67 (77); Urteil v. 1. 7. 1980, BVerfGE 54, 224 (234 [BVerfG 01.07.1980 - 1 BvR 23/75]/5); sowie vom selben Tage, BVerfGE 54, 237, 247) [BVerfG 01.07.1980 - 1 BvR 247/75]. Voraussetzung ist freilich, daß sich diese gesetzliche Aussage "aus einer Gesamtregelung unter Berücksichtigung ihrer Auslegung in Rechtsprechung und Schrifttum hinreichend erkennbar und bestimmt" entnehmen läßt (BVerfGE 54, 224, 234 [BVerfG 01.07.1980 - 1 BvR 23/75]/5).

b) Ausdrücklich werden von einem Bewerber um die Sachverständigenfunktion nach § 128 Abs. 5 i.V.m. Abs. 10 LuftPersV das eigene Innehaben der von den Prüflingen angestrebten Berechtigungen und der Besitz besonderer fachlicher Erfahrungen verlangt. Beides wird vom Kläger unstreitig erbracht.

Darüberhinaus ist aber auch eine besondere, gesteigerte Zuverlässigkeit des Bewerbers gefordert. Dies ergibt sich aus dem Gesamtgehalt der Regelungen. Schon die Notwendigkeit, daß ein Bewerber als Sachverständiger ausdrücklich "von der Erlaubnisbehörde anerkannt" werden muß (§ 70 Abs. 2 S. 1 LuftPersV), weist darauf hin. Es geht bei diesem Behördenakt: nicht nur um eine büromäßige Registrierung, sondern um eine eigenständig prüfende und beurteilende behördliche Akzeptierung. Und eine solche vorzuschreiben, hätte ohne eigene, zusätzliche Prüfungsvoraussetzungen kaum Sinn. Im übrigen stellt die Tätigkeit des fliegerischen Sachverständigen - wie dargelegt wurde Ausübung von Hoheitsgewalt dar. Wenn solche Funktionen aber von einem Privaten drittwirksam vorgenommen werden können, muß die dafür verantwortliche Stelle den Betreffenden nicht nur förmlich mit der Kompetenzwahrnehmung beleihen, sondern ihm auch spezifische Zuverlässigkeitsbelege abverlangen. Es erschiene schlechterdings undenkbar, jeden Musterberechtigungsinhaber mit größerer fachlicher Erfahrung automatisch mit einem Anspruch auf Anerkennung als Sachverständiger versehen zu wollen; dies wäre mit der besonderen Gebundenheit und Verantwortlichkeit hoheitlicher Funktionen unvereinbar. Schließlich rückt die behördlich "anzuerkennende" Sachverständigentätigkeit als Wahrnehmung staatlicher Aufgaben in die Nähe des öffentlichen Dienstes, ist insofern also "staatlich gebunden" (vgl. BVerfG, Urteil v. 11. 6. 1958, BVerfGE 7, 377 (397 f.) [BVerfG 11.06.1958 - 1 BvR 596/56]; Beschl. v. 5. 5. 1964, BVerfGE 17, 371 (377) [BVerfG 05.05.1964 - 1 BvL 8/62]; sowie Beschl. v. 1. 7. 1986, BVerfGE 73, 301 (315 f.) [BVerfG 01.07.1986 - 1 BvL 26/83]: Öffentlich bestellter Vermessungsingenieur). Auch insoweit wären strengere Zulassungsvoraussetzungen angebracht und rechtlich unbedenklich (zu Figur und Problematik der "staatlich gebundenen Berufe" zuletzt H. Sodan, Freier Beruf und Berufsfreiheit (1988), S. 31 f., 55).

Hiergegen läßt sich entgegen dem Verwaltungsgericht auch nicht einwenden, daß die Sachverständigentätigkeit nach § 70 Abs. 2 LuftPersV nicht sonderlich schwierig oder aufwendig wäre. Das mag in der Sache so sein, besagt aber nichts gegen das Erfordernis gesteigerter Zuverlässigkeit. Denn der anerkannte fliegerische Sachverständige übt nun einmal begrenzt hoheitliche Funktionen aus und steht deshalb diesbezüglich in einem besonderen Verantwortungszusammenhang. Auch verfängt nicht das Argument, der Sachverständigenbewerber habe ja schon für sein Selbst-Innehaben der beim Prüfling zu verlängernden Musterberechtigung ein hinreichendes Zuverlässigkeitsattest erbracht. Auch dies ist zwar im Ausgangspunkt zutreffend: § 26 Abs. 1 LuftVZG i.V.m. §§ 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 LuftVG, 24 Abs. 1 LuftVZO. Schon der Gegenstand aber, auf welchen sich jene Zuverlässigkeit bezieht, ist unterschiedlich, Bei der Musterberechtigung geht es um das eigenhändige und praktische Führenkönnen eines Luftfahrzeuges, bei der Sachverständigentätigkeit hingegen um die gewissenhafte, unparteiliche und vorschriftentreue Wahrnehmung einer hoheitlichen (Prüfungs)Funktion. Unterschiedliche Eignungssubstrate bedingen aber auch unterschiedliche Eignungsmaßstäbe. Im übrigen ist für den Erwerb einer Luftfahrerberechtigung die Zuverlässigkeit des Bewerbers auch gerade nicht positiv bestätigt worden. Vielmehr wird umgekehrt verlangt, daß ihm nicht Unzuveverlässigkeit nachgewiesen werden konnte: §§ 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 LuftVG, 24 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 LuftVZO. Für den Erwerb einer Luftfahrerberechtigung ist danach jeder unbescholtene (sonst taugliche und mindestalte) Bewerber zugangsberechtigt; das aber kann für die Betrauung mit Hoheitsfunktionen nicht gelten.

2. Die entsprechend besondere, gesteigerte Zuverlässigkeit für einen anerkannten Sachverständigen weist der Kläger nicht auf. Unwidersprochen hat die Beklagte mehrere luftrechtliche Verstöße des Klägers angeführt und von Amts wegen (§ 86 Abs. 1 VwGO) mußte der Senat weitere Vorfälle hinzuziehen, die im Parallelverfahren (12 OVG A 138/87) zur Sprache kamen. Für die Relevanz dieser Verfehlungen hinsichtlich eines Zuverlässigkeitsattestes für den Kläger wird auf die Entscheidungsgründe des in jener Sache am heutigen Tage ergangenen Senatsurteiles Bezug genommen. Der Kläger erfüllt danach die Voraussetzungen einer Anerkennung als fliegerischer Sachverständiger nicht.

Somit war es nicht mehr erforderlich, auf die Frage eines möglichen Auswahlermessens der anerkennenden Behörde einzugehen. Gleichwohl möchte der Senat nicht im Unklaren lassen, daß er ein solches Ermessen mit dem erstinstanzlichen Urteil (ebenso VG München, Urteil v. 7. 2. 1985 - M 2093 XVII 84 - n.v.) für zweifelhaft hielte. Die möglicherweise für eine Eröffnung sprechenden Anhaltspunkte erreichen kaum die für eine behördliche Kompetenzzuweisung notwendige rechtsstaatliche Erkennbarkeit und Bestimmtheit. Eher schon ließe sich aus dem Gesamtzusammenhang eine wesensmäßig notwendige Kapazitätsgrenze oder behördliche Kontingentierungsbefugnis für die Zahl der anerkannten Sachverständigen entnehmen; eine Aktualisierung dieses Ansatzes aber ist für den vorliegenden Fall nicht ersichtlich.

II. Da mithin in Verfolg der Berufung die Klage abzuweisen war, hat nach § 154 Abs. 1 VwGO der Kläger die Kosten des Rechtsstreites zu tragen. Insoweit ist die Entscheidung gemäß §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO für vorläufig vollstreckbar zu erklären.

Die Revision wird nicht zugelassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Schoof

Dr. Gehrmann

Schmidt-Jortzig