Entscheidungsgründe

Das Gericht entscheidet nach § 87a Absatz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) im Einverständnis der Beteiligten durch den Berichterstatter.

Das Verfahren wird entsprechend § 92 Absatz 3 VwGO eingestellt, soweit die Klägerin ihre Anfechtungsklage gegen den Widerspruchsbescheid vom 18. September 2020 dadurch schlüssig zurückgenommen hat, dass sie einen entsprechenden Antrag in der mündlichen Verhandlung nicht mehr gestellt hat.

Die Neufassung des Klageantrags ist nicht nach § 91 VwGO zu beurteilen. Denn es handelt sich bei der anderen Formulierung des Antrags in der mündlichen Verhandlung lediglich um eine Anpassung des Klageantrags an die Rechtsprechung des Gerichts, die bei Klageerhebung noch nicht bekannt war.

Die Klage ist überwiegend zulässig und soweit sie zulässig ist, auch überwiegend begründet.

Das Verwaltungsgericht Stade ist für die Klage örtlich zuständig. Nach § 52 Nummer 1 VwGO ist in Streitigkeiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen, nur das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk das Vermögen oder der Ort liegt. Die Schläge M. befinden sich nach § 73 Absatz 2 Nummer 7 des Niedersächsischen Justizgesetzes im Bezirk des Verwaltungsgerichts Stade, nämlich im Landkreis AA..

Unter die Tatbestandsvoraussetzung "ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis" fallen alle auf bestimmte Grundstücke bezogenen Rechte oder Rechtsverhältnisse, für die diese Beziehung den wesentlichen Inhalt ausmacht. Die Tatbestandsvoraussetzung "unbewegliches Vermögen" ist an die der "unbeweglichen Sache" in § 24 der Zivilprozessordnung (ZPO) angelehnt. Sie erstreckt sich wie diese auf Grundstücke sowie auf Berechtigungen, für die die Vorschriften gelten, die sich auf Grundstücke beziehen. Als Verwaltungsstreitsachen, die sich auf das unbewegliche Vermögen beziehen, kommen unter Berücksichtigung dessen beispielsweise Streitigkeiten über die Enteignung, die öffentliche Eigenschaft oder die Rückübertragung eines Grundstücks in Betracht (vgl. Kraft in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, Rdnr. 11 f. zu § 52). Eine landwirtschaftliche Fläche ist unbewegliches Vermögen in diesem Sinn. Soweit die Beteiligten hier über den "Status" einer landwirtschaftlichen Fläche streiten, handelt es sich dabei aber nicht um ein unmittelbar auf dieses bezogenes Recht. Der Streit betrifft aber zumindest ein ortsgebundenes Recht, weil von der Frage, ob eine Fläche als Dauergrünland zu bewerten ist, abhängt, welche Rechte und Pflichten der Kläger in Bezug auf die in Streit stehende Fläche zu beachten hat. So ist diese Bewertung dafür maßgeblich, ob für die Umwandlung eine Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes (DirektZahlDurchfG) erforderlich ist. In Streit stehen hier ausschließlich solche "flächenbezogenen" Rechte und Pflichten der Klägerin und nicht solche, die ihren landwirtschaftlichen Betrieb als Ganzes betreffen, wie es etwa bei einem Streit um Direktzahlungen der Fall ist.

Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Absatz 1 VwGO überwiegend statthaft. Gemäß § 43 Absatz 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts beantragt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.

Die Feststellungsklage ist unstatthaft, soweit die Klägerin auch beantragt hat, festzustellen, dass die Flächen 2016 gepflügt worden seien. Denn dabei handelt es sich nicht um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, sondern um die - nicht statthafte - Feststellung von tatsächlichen Umständen.

Im Übrigen ist die Klage zulässig. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist im Übrigen gegeben. Feststellungsfähig ist, dass die in Streit stehenden Flächen als Dauergrünland zu bewerten waren - der Antrag beschränkt sich auf die Bewertung für das Jahr 2018 - und damit zusammenhängend bis zum 15. Mai 2023 ohne Genehmigung umgepflügt werden dürfen. Als Rechtsverhältnis werden die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Rechtsverhältnisse sind durch subjektive Rechte und Pflichten gekennzeichnet. Rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 -, Juris Rdnr. 10; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 22. Juli 2020 - 11 LA 104/19 -, Juris Rdnr. 8).

Zwischen der Klägerin und der Beklagten besteht eine rechtliche Beziehung in Bezug auf die Schläge M.. Dabei kann die Klägerin die Feststellung nicht isoliert verlangen, dass ein bestimmter Schlag "einen Ackerstatus hat" bzw. "nicht als Dauergrünland zu bewerten ist". Auch wenn die Beteiligten im vorliegenden Fall zum Teil wechselseitig auf einen eventuellen "Ackerstatus" von landwirtschaftlichen Flächen Bezug nehmen, handelt es sich hierbei nicht um einen Rechtsbegriff (a.A. wohl OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 8. Mai 2018 - 12 A 2475/16 - Juris Rdnr. 26). Es ist keine Rechtsnorm ersichtlich, die einer landwirtschaftlichen Fläche einen "Ackerstatus" verleihen könnte. Hingegen beurteilt sich die Frage, ob eine landwirtschaftliche Fläche Dauergrünland ist, nach den Voraussetzungen des § 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung (DirektZahlDurchfV). Mit der Einordnung einer Fläche als Dauergrünland werden dann unmittelbare Rechte und Pflichten des Bewirtschafters begründet, namentlich die Pflicht, für einen beabsichtigten Umbruch dieser Fläche eine Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG einzuholen und eine Ersatzfläche zu stellen.

Der Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung. Das berechtigte Interesse im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO umfasst jedes nach vernünftigen Erwägungen durch die Sachlage gerechtfertigte schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur (Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. Dezember 2020 - 4 LC 291/17 -, Juris Rdnr. 31). Ein berechtigtes Interesse liegt vor. Die Klägerin hat nicht nur dargelegt, dass sie ein wirtschaftliches Interesse an der Klärung der Frage hat, ob die Fläche als Dauergrünland zu bewerten ist und ein Umbruch einer Genehmigung bedarf, sondern nachvollziehbar das rechtliche Interesse dargelegt, dass sie sich rechtskonform verhalten wolle, um rechtliche Nachteile zu vermeiden, die entstehen können, wenn die zwischen ihr und der Beklagten streitige Bewertung der Fläche nicht verbindlich geklärt würde.

Der Statthaftigkeit des Antrages steht auch nicht die Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Absatz 2 Satz 1 VwGO entgegen. Die Klägerin hätte keine Verpflichtungsklage gemäß § 42 Absatz 1, 2. Alternative VwGO erheben müssen. Nach dieser Vorschrift kann die Feststellung nicht verlangt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Das ist hier nicht der Fall. Eine entsprechende Anfechtungs-, Verpflichtungs- oder Leistungsklage der Klägerin wäre unstatthaft, weil die Beklagte keinen Verwaltungsakt erlassen hat, der etwas dazu regelte, dass die Schläge M. als Dauergrünland oder als Ackerland zu bewerten wären und weil ein solcher Verwaltungsakt auch nicht vorgesehen ist.

Das Interesse an der baldigen Feststellung ist schließlich nicht dadurch entfallen, dass die Frist von fünf Jahren im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung am 23. Juli 2021 bereits abgelaufen war. Es besteht insoweit fort, als die Klägerin ein Interesse daran hat zu wissen, ob für eine Umbruchgenehmigung nunmehr die Voraussetzungen des § 16 Absatz 3 Satz 2 Nummer 2 DirektZahlDurchfG oder die des § 16 Absatz 3 Satz 2 Nummer 3 DirektZahlDurchfG gelten. Dies kann durch die beantragte Feststellung beantwortet werden. Die so verstandene Feststellungsklage ist auch nicht subsidiär im Sinne des § 43 Absatz 2 VwGO. Zwar könnte die Klägerin einen Anspruch gemäß § 16 Absatz 3 Satz 2 Nummer 2 oder Nummer 3 DirektZahlDurchfG auch mittels Verpflichtungsklage verfolgen. Eine solche Gestaltungsklage wäre aber zum Verfahrenstand im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung jedenfalls nicht mehr gleichwertig. Mit der vorliegenden Feststellungsklage werden auch nicht die Voraussetzungen der Verpflichtungsklage umgangen. Denn die vorliegende Klage war bereits anhängig, bevor die fünf-Jahresfrist ablief und die Voraussetzung für die Verpflichtungsklage begründete.

Die Klage ist überwiegend begründet, soweit sie zulässig ist. Die Schläge M. sind für das Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten sind und durften bis zum 15. Mai 2021 ohne Genehmigung umgepflügt werden.

Gemäß § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG darf Dauergrünland nur mit Genehmigung umgewandelt werden. Diese Genehmigungsbedürftigkeit setzt voraus, dass es sich bei der Fläche, die umgewandelt werden soll, um eine Dauergrünlandfläche handelt. Nach § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV, deren Vorschriften nach § 1 Nummer 3 DirektZahlDurchfV unter anderem für die Durchführung des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes anzuwenden sind, gelten als Dauergrünland nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013 "des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates", unbeschadet des § 2 DirektZahlDurchfG, Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes sind. Mit Einführung dieser Regelung, die am 30. März 2018 in Kraft getreten ist, hat die Bundesrepublik Deutschland von der in Artikel 4 Absatz 2 Satz 3 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013, geändert durch Artikel 3 Nummer 1 Buchstabe a, Buchstabe i) und Buchstabe b der Verordnung (EU) Nummer 2017/2393 "des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2017 zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1305/2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), (EU) Nr. 1306/2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik, (EU) Nr. 1307/2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik, (EU) Nr. 1308/2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und (EU) Nr. 652/2014 mit Bestimmungen für die Verwaltung der Ausgaben in den Bereichen Lebensmittelkette, Tiergesundheit und Tierschutz sowie Pflanzengesundheit und Pflanzenvermehrungsmaterial", eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Definition von Dauergrünland um die sogenannte "Pflugregelung" zu erweitern. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 Satz 3 Buchstabe a der ab dem 1. Januar 2018 geltenden Fassung der Verordnung 1307/2013 können die Mitgliedstaaten beschließen, dass Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, als Dauergrünland nach Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe h gelten, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind.

Durch diese Änderung soll, "um der Vielfalt landwirtschaftlicher Systeme innerhalb der Union gerecht zu werden, den Mitgliedstaaten gestattet werden, das Umpflügen, das aus agronomischer und ökologischer Sicht relevant ist, als Kriterium für die Einstufung von Dauergrünland heranzuziehen" (siehe Erwägungsgrund Nummer 23 der Verordnung 2017/2393 und BRat-Drs. 61/18, S. 17, 18). Aus Sicht des deutschen Verordnungsgebers ist die Anwendung dieser Option sachgerecht gewesen. Denn beim Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen mit einem regelmäßigen Umpflügen in Zeitabständen von weniger als fünf Jahren handelt es sich üblicherweise um eine intensive ackerbauliche Nutzung. Es entstehen nicht die für den Wert von Dauergrünland typischen überwiegend mit dauerhaften Pflanzengemeinschaften aus Gräsern und Kräutern besiedelten Flächen. Ein besonderes Erhaltungsinteresse wie beim klassischen Dauergrünland besteht hier nicht. Stattdessen unterliegen diese Flächen dann den Greening-Vorschriften für Ackerland, nämlich der Anbaudiversifizierung und dem Erfordernis der Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen. Durch die Nutzung dieser Option wird für die Zukunft auch vermieden, dass Landwirte auf solchen Flächen regelmäßig vor Ablauf des fünften Jahres eine andere Ackerkultur anbauen (etwa Getreide), um die Entstehung von Dauergrünland zu vermeiden. Diese Darlegungen gelten im Grundsatz auch für solche Flächen, die im Jahr 2018 aufgrund der Anwendung dieser Option von Dauergrünland nach der bisherigen Definition in Ackerland umklassifiziert werden. Andererseits führt diese neue Regelung dazu, dass auch das Umpflügen von Dauergrünland eine Umwandlung darstellt, die dem mit § 16 Absatz 3 DirektZahlDurchfG eingeführten Genehmigungsverfahren unterliegt (BRat-Drs. 61/18, S. 18). Der Verordnungsgeber erklärt ausdrücklich, dass es sich bei Flächen, auf denen Gras oder Grünfutterpflanzen angebaut werden und die innerhalb von fünf Jahren umgepflügt worden sind, üblicherweise um eine ackerbauliche Nutzung handelt. Aus diesem Grund ist dem Einwand der Beklagten, die Regelung gelte nicht für Flächen, die vor dem Jahr 2013 bereits Dauergrünland gewesen seien, nicht zu folgen. Dies ist weder aus dem Wortlaut des § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV, der insoweit mit der EU-Regelung übereinstimmt, noch aus den Ausführungen des Verordnungsgebers zu schließen. Vielmehr war es dem deutschen Verordnungsgeber bewusst, dass durch die Änderung der Definition von Dauergrünland Flächen, auf denen Gras und Grünfutter angebaut werden, nunmehr als Ackerland zu klassifizieren sind, weil sie aufgrund des Umpflügens kein schützenswertes Dauergrünland mehr sind. Damit hat er bewusst in Kauf genommen, dass es nach der neuen Definition weniger Dauergrünlandflächen geben kann.

Die Klägerin hat nachgewiesen, dass die Schläge M. im Jahr 2016 umgepflügt worden sind:

Gemäß § 10a Absatz 1 InVeKoSV kann der Betriebsinhaber den Nachweis, dass eine Fläche, für die im Jahr 2017 die Voraussetzungen für die Bewertung als Dauergrünland im Rahmen der für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften über die Direktzahlungen vorlagen, aufgrund des § 2a DirektZahlDurchfV für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist, schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 führen, jedoch spätestens bis zum 11. Juni 2018. Für den Nachweis sind nach § 10a Absatz 2 Satz 1 InVeKoSV folgende Angaben und Unterlagen beizufügen: 1. Lage und Größe der betroffenen Fläche und 2. ein geeigneter Nachweis für das gemäß § 2a DirektZahlDurchfV zu berücksichtigende Umpflügen. Von der Beifügung eines Nachweises gemäß Satz 1 Nummer 2 kann abgesehen werden, soweit das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungskodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre nachgewiesen werden soll. Die betreffenden Sammelanträge sind dann anzugeben.

Die Schläge M. waren - so zwischen den Beteiligten unstreitig - im Jahr 2017 nach den damals geltenden Vorschriften als Dauergrünland zu bewerten.

Die Klägerin hat den Nachweis des Pflügens nach Maßgabe des § 10a Absatz 1 InVeKoSV hinreichend geführt: Sie hat im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für die Bewilligung von Direktzahlungen im Antragsjahr 2018 die Flächen schriftlich ihrer Lage und Größe nach benannt, indem sie die Anlage 8 ausgefüllt und in dieser vermerkt hat, dass die Schläge 2016 umgepflügt worden seien. Sie hat außerdem bis zum 11. Juni 2018 Luftbilder und anschließend weitere Luftbilder und schriftliche Unterlagen vorgelegt.

Das genügt für den Nachweis nach § 10a Absatz 1 InVeKoSV.

Das Gericht folgt der Beklagten nicht in der Auffassung, dass nur amtliche Nachweise geeignete Nachweise seien, insbesondere dass die Luftbilder aus der Anwendung Google Earth keine geeigneten Nachweise seien. § 10a InVeKoSV enthält keine näheren Regelungen dazu, was unter dem Begriff "geeignete Nachweise" zu verstehen ist. Deswegen ist auf die allgemeinen Regelungen des Verwaltungsverfahrens darüber zurückzugreifen, was als Beweismittel zulässig ist. Gemäß § 1 Absatz 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes in Verbindung mit § 26 Absatz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) bedient sich die Behörde der Beweismittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts für erforderlich hält. Sie kann insbesondere 1. Auskünfte jeder Art einholen, 2. Beteiligte anhören, Zeugen und Sachverständige vernehmen oder die schriftliche oder elektronische Äußerung von Beteiligten, Sachverständigen und Zeugen einholen, 3. Urkunden und Akten beiziehen, 4. den Augenschein einnehmen. Die von der Klägerin vorgelegten Luftbilder nicht zu berücksichtigen, ist jedenfalls ermessensfehlerhaft, weil ein sachlicher Grund für die Nichtberücksichtigung nicht vorliegt. Die Beklagte lehnt solche Nachweise mit der Begründung ab, als Luftbilder seien nur amtliche georeferenzierte Luftbilder zuzulassen. Hierin liegt kein sachlicher Grund für die Nichtberücksichtigung der Luftbilder der Klägerin. Es besteht keine förmliche Regelung, dass nur amtliche georeferenzierte Bilder zuzulassen sind. Die Beklagte nimmt mit ihrer Begründung daher eine Beweiswürdigung vorweg. Dass Ergebnis einer solchen, allgemein für alle Verfahren vorgenommenen vorweggenommenen Beweiswürdigung kann aber nicht gleichzeitig ein sachlicher Grund dafür sein, solche Beweismittel gar nicht erst zum Beweis einer Tatsache zuzulassen. Die vorgelegten Luftbilder und die schriftlichen Unterlagen sind grundsätzlich geeignete Beweismittel, um das Pflügen der in Rede stehenden Fläche zu beweisen. Ob das Pflügen mit diesen Beweismitteln zur Überzeugung der Beklagten beziehungsweise des Gerichts belegt worden ist, ist das Ergebnis der Beweiswürdigung.

Das Gericht folgt auch nicht der Auffassung der Beklagten, dass es sich bei der in § 10a Absatz 1 Satz 1 InVeKoSV genannten Frist um eine Ausschlussfrist mit dem Inhalt handelt, dass nach diesem Tag eingereichte Nachweise wegen der Verfristung nicht mehr zu berücksichtigen seien. Weder aus dem Wortlaut des § 10a InVeKoSV, noch der Begründung des Verordnungsgebers (BRat-Drs. 61/18) oder dem Zweck dieser Regelung ist zu schließen, dass Unterlagen nicht zu berücksichtigen sind, die nach Ablauf der Frist vorgelegt werden, wenn vor Ablauf der Frist bereits Unterlagen vorgelegt worden waren. Denn es ist nicht durch sachliche Gründe nachzuvollziehen, dass die Beklagte sich einer weiteren nach § 10a InVeKoSV erforderlichen Prüfung unter Verweis auf eine Ausschlussfrist entzieht, ohne dass speziell geregelt wäre oder die Beklagte vor Fristablauf mitgeteilt hätte, welche Beweismittel sie als grundsätzlich geeignet ansieht. Das gilt umso mehr, wenn berücksichtigt wird, dass § 10a InVeKoSV erst am 31. März 2018 in Kraft getreten war. Etwas anders folgt auch nicht aus den Regelungen der Frist für die Änderung des Sammelantrags in Artikel 15 Absatz 2 Satz 1 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014 "der Kommission vom 17. Juli 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems, der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums und der Cross-Compliance" oder den Regelungen für die Frist für die Verspätung des Sammelantrags in Artikel 13 Absatz 1 Satz 3 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 "der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem und die Bedingungen für die Ablehnung oder Rücknahme von Zahlungen sowie für Verwaltungssanktionen im Rahmen von Direktzahlungen, Entwicklungsmaßnahmen für den ländlichen Raum und der Cross-Compliance" . Danach sind Änderungen nur bis zum 31. Mai des Antragsjahres zulässig, eine Verspätung von mehr als 25 Tagen nach dem Ende der Antragsfrist führt zur Unzulässigkeit des gesamten Sammelantrags. § 10a Absatz 2 InVeKoSV hat diese Frist jedoch nicht übernommen. Das wäre durch eine Verweisung auf diese Fristregelungen geschehen. Der Verordnungsgeber hat aber keine Verweisung angeordnet, sondern eine spezielle, eigene Frist geregelt. Das ist konsequent, denn die Frist für den Nachweis nach § 10a InVeKoSV hat einen anderen Zweck als die Frist für Änderungen oder Verspätungen des Sammelantrags: Der Nachweis nach § 10a Absatz 1 InVeKoSV ist nicht Inhalt des Sammelantrags. Vielmehr kann nach § 10a Absatz 1 Satz 1 InVeKoSV der Nachweis "im Zusammenhang mit" dem Sammelantrag geführt werden. - Auch deshalb enthält der Direktzahlungsbescheid für das Antragsjahr 2018 keine Regelung darüber, ob das Umpflügen nachgewiesen wurde. - Die Frist in § 10a Absatz 1 InVeKoSV stellt nur für das Tatbestandsmerkmal "im Zusammenhang mit" sicher, dass eine Unzulässigkeit des Sammelantrags, nämlich ab dem 12. Juni 2018, auch dazu führt, dass dann nicht mehr erstmals der Nachweis geführt werden kann. Daraus ergibt sich kein systematischer Anhaltspunkt für einen materiellen Ausschluss von Nachweisen, die zu einem rechtzeitig eingereichten Sammelantrag mit rechtzeitig geltend gemachten Nachweisen (die nur der Beklagten nicht ausreichten) nachgereicht werden. Dies gilt insbesondere für den hier gegebenen Fall, dass weitere Beweismittel eingereicht werden, nachdem die Beklagte der Klägerin mit dem Schreiben vom 17. Juli 2018 mitgeteilt hatte, dass die bisher vorgelegten Nachweise schon gar nicht geeignet seien, das Pflügen der Fläche zu beweisen. In diesem Fall ist nicht durch sachliche Gründe nachzuvollziehen, dass die Beklagte sich einer weiteren nach § 10a InVeKoSV erforderlichen Prüfung unter Verweis auf eine Ausschlussfrist entzieht, ohne vor Fristablauf mitgeteilt zu haben, dass sie § 26 VwVfG nicht für einschlägig hält und welche Beweismittel sie, stattdessen, als grundsätzlich geeignet ansieht. Wenn die Beklagte in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hinweist, dass sie nicht von vornherein anzugeben habe, welche Nachweise sie akzeptiere, so kann sie sich aber im Nachhinein nicht darauf berufen, dass eine Ausschlussfrist gelte, um Beweismittel einzureichen, die den Anforderungen der Beklagten gerecht werden sollen. Ein solches Verhalten ist widersprüchlich und treuwidrig.

Das Gericht gelangt aufgrund der vorgelegten Beweismittel und der Erläuterungen der Klägerin zur Überzeugung, dass die Klägerin die Schläge M. im Jahr 2016 gepflügt hat. Die von der Klägerin vorgelegten Luftbilder sind grundsätzlich geeignete Beweismittel. Aussagekraft hat ein Luftbild nur, wenn die Fläche individualisiert erkennbar ist. Dafür genügt gegebenenfalls ein Abgleich mit den amtlichen Luftbildern in den Unterlagen der Beklagten. Um den Zustand der Fläche in einem bestimmten Zeitpunkt zu belegen, muss außerdem dieser Zeitpunkt zuverlässig erkennbar sein. Das ist für die Bilder aus Google Earth grundsätzlich nicht der Fall. Das ergibt sich aus den Hinweisen im Programm selbst. Die Anwendung Google Earth erläutert (Abruf 11. März 2021) in der Hilfefunktion:

"Wann werden Bilder erfasst?

Bei einigen Bilder sehen Sie ein einzelnes Aufnahmedatum, das vom entsprechenden Anbieter festgelegt wird.

Handelt es sich jedoch um ein Mosaik aus verschiedenen Satelliten- oder Luftbildern, die über mehrere Tage oder Monate hinweg aufgenommen werden, wird ein Zeitraum für die Erfassung der Bilder mit einem Start- und einem Enddatum angezeigt.

Stellt der Datenanbieter keine oder nur wenige Datumsangaben bereit, wählen wir einen Zeitraum mit Start- und Enddaten aus, in dem das Bild mit hoher Wahrscheinlichkeit aufgenommen wurde.

Beispiele:

Aus "Sommer 1995" wird eventuell "Start: 01.06.1995" und "Ende: 30.09.1995".

Aus "1943" könnte "Start: 01.01.1943" und "Ende: 31.12.1943" werden.

Hinweise: Bei Bildern mit Zeiträumen wird als "Bildaufnahmedatum" das älteste Datum im möglichen Zeitraum angezeigt. So wird sichergestellt, dass ein Datum nie nach dem tatsächlichen Bilderfassungsdatum liegt.

Wenn Sie weitere Informationen zum Zeitpunkt der Erfassung eines Bildes benötigen, wenden Sie sich an den ursprünglichen Anbieter dieses Datensatzes. Die Anbieter finden Sie in den Urheberrechtsdaten. Google kann keine weiteren Informationen zu seinen Bildern bereitstellen als die, die in Google Earth und Maps angezeigt werden.

Warum ändern sich die Daten von Bildern?

Bilder in Bodennähe bestehen in der Regel aus einer einzelnen Aufnahme. Das Datum, das in diesen Fällen angezeigt wird, sollte sich nicht ändern, wenn Sie Ihren Cursor über das Bild bewegen.

Luftbilder bestehen normalerweise aus einem Mosaik mehrerer Aufnahmen. Unter Umständen ändert sich deshalb das Datum, wenn Sie den Cursor über die Karte bewegen.

Es wird kein Datum angezeigt, wenn für das Bild keine Datumsangaben vorliegen oder Sie Ihren Cursor auf den Übergang zwischen zwei Bildern bewegen."

Der "Schieberegler", mit dem die Klägerin gearbeitet hat, erlaubt deshalb keine präzise Datierung. Diese wäre nur durch vom "entsprechenden Anbieter" zu erhalten.

Es genügt hier jedoch, dass die Bilder aus Google Earth zusammen mit den Erläuterungen und den weiteren schriftlichen Unterlagen eine Einordnung in einen Zeitraum erlauben: Auf den Luftbildern ist der Bagger erkennbar, der bei den Arbeiten havariert ist, für die die Kläger die weiteren schriftlichen Unterlagen eingereicht hat. Das gilt bereits für das kleine Bild, das am 11. Juni 2018 übermittelt worden war, weil es sich bei den weiteren Google-Earth-Bildern nur um andere Auflösungen oder um Vergrößerungen dieses Bildes handelt. Außerdem ist auf den Bildern aus Google Earth erkennbar, dass die beiden Schläge umgebrochen waren, als der Bagger dort festlag. Dass die schriftlichen Unterlagen nicht schlagbezogen sind, ist in diesem Fall unschädlich. Denn die abgerechneten Arbeiten der Rechnungen X. (Kettenbagger [Bagger defekt] ohne Anfuhr), W. vom 26. September 2018 (KG-Rohre), Z. (30.9.2016 Graben gefräst) und Lohnunternehmen Y. (Baggerarbeiten am 10.10.16) sind den Schlägen M. mit den Erläuterungen der Klägerin und mit der Abbildung des havarierten Baggers auf dem Luftbild mir der Schiebereglerangabe für den 25. September 2018 hinreichend zuordenbar. Danach kommt es nicht mehr darauf an, ob die Artikel der Rechnung der W. vom 8. November 2016 den Schlägen M. zugeordnet werden können.

Die Schläge M. waren 2018 nicht mehr Dauergrünland und durften bis zum 15. Mai 2021 ohne Genehmigung gepflügt werden.

Nach dem Wortlaut § 2a DirektZahlDurchfV (sowie Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013), wonach die Fläche "mindestens fünf Jahre nicht umgepflügt" worden sein darf, beginnt die Frist von fünf Jahren mit dem letzten Pflügen. Ob die Fläche zum Zeitpunkt des Pflügens oder - wie die Beklagte meint - vor dem 16. Mai 2013 bereits Dauergrünland war, ist unerheblich. Denn für die neue Rechtslage kommt es darauf an, ob in den fünf Jahren vor dem Jahr 2018 die Fläche gepflügt worden ist, die nach den im Jahr 2017 geltenden Rechtsvorschriften noch als Dauergrünland anzusehen war. Dem Argument der Beklagten, dass diese Beurteilung dem Ziel widerspreche, Dauergrünland zu schützen, ist nicht zu folgen. Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO 1307/2013 besagt nicht, dass eine Fläche nicht als Dauergrünland bewerten ist, wenn sie fünf Jahre lang nicht "um"gepflügt wurde. Die Mitgliedstaaten erhalten vielmehr die Möglichkeit, diese Tatbestandsvoraussetzung kumulativ zu der Voraussetzung "nicht Teil der Fruchtfolge" für ihr Hoheitsgebiet zu regeln. Wenn die Bundesrepublik Deutschland von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, hat der deutsche Verordnungsgeber die Einschränkung des Dauergrünlandschutzes dabei abgewogen und diese Einschränkungen in Kauf genommen. Diese Entscheidung ist nicht durch eine restriktive Auslegung zu unterlaufen.

Der Zeitpunkt, ab dem die fünf Jahre für die Pflugregelung laufen, kann nach der Regelungssystematik nicht erst der 1. Januar 2018 sein, das Datum des Inkrafttretens der Änderung des Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO 1307/2013, und auch nicht der 30. März 2018, das Datum des Inkrafttretens des § 10a InVeKoSV. Denn der Nachweis nach § 10a InVeKoSV ist nur dann sinnvoll, wenn er die fünf Jahre der Pflugregelung betreffen kann. Diese fünf Jahre müssen also in dem Zeitraum begonnen haben, für den der Nachweis geführt werden kann. Das ist hier ein Zeitpunkt in dem Zeitraum "vor dem 25. September 2016". Der Ablauf der in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO 1307/2013 beziehungsweise § 2a DirektZahlDurchfV festgelegten Fünfjahresfrist wurde auch nicht durch die Klageerhebung am 15. Oktober 2020 "gehemmt". Es ist keine Rechtsgrundlage ersichtlich, aufgrund derer eine solche Hemmungswirkung der Klage eintreten könnte.

Die Darlegungs- und Beweislast dafür, wann das Umpflügen erfolgte, trifft die Klägerin. Dieser ist sie durch die Luftbilder und durch die Rechnungen einschließlich ihrer Erläuterungen nachgekommen. Ist - wie hier - das konkrete Datum des Pflügens nicht bekannt, führt dies nicht dazu, dass der Nachweis des Pflügens im Sinne des § 10a InVeKoSV nicht erbracht worden ist. Denn insoweit kann die Klägerin nicht schlechter behandelt werden, als derjenige, der nach § 10a Absatz 2 Satz 2 InVeKoSV lediglich die Sammelanträge anzugeben hat, aus denen sich das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungskodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre ergibt. In diesem Fall kann mangels weiterer Angaben ebenfalls nur auf das Datum abgestellt werden, an dem der Sammelantrag vor dem tatsächlichen Umbruch gestellt worden war, aus dem sich der Nutzungskodewechsel ergibt. Das Abstellen auf den Sammelantrag entspricht im Übrigen der Verwaltungspraxis der Beklagten im Rahmen der Erteilung von Umbruchgenehmigungen. Wann die Klägerin den Sammelantrag für das Jahr 2015 gestellt hatte, ist nicht ersichtlich. Deshalb stellt das Gericht auf den 15. Mai 2016 als den letzten Tag der Antragsfrist ab. Dementsprechend konnte sie bis zum 15. Mai 2021 die Schläge M. pflügen, ohne dass dies einer Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG bedurfte. Weil die Fläche über den 15. Mai 2021 hinaus aber nicht ohne Genehmigung gepflügt werden darf, ist die Klage im Übrigen abzuweisen. Insbesondere kann für die Berechnung der Frist von fünf Jahren nicht, wie beantragt, an ein Umpflügen im Jahr 2018 angeknüpft werden. Denn die Klägerin hat zwar in der mündlichen Verhandlung dargelegt, dass die Grasnarbe auf den Schlägen M. nicht so gut geworden sei. Im Jahr 2017 sei das nasse Jahr gewesen, in dem die Befahrbarkeit noch nicht gegeben gewesen sei. Deshalb habe sie das im Jahr 2018 noch einmal neu gemacht. Ob dafür gepflügt oder gefräst worden sei, wisse sie nicht mehr genau. Jedenfalls sei aber gefräst worden. Damit hat die Klägerin jedoch ein Umpflügen im Jahr 2018 nicht nachgewiesen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Absatz 1 und Absatz 2 VwGO. Danach trägt ein Beteiligter die Kosten, soweit er die Klage zurücknimmt und sind die Kosten gegeneinander aufzuheben oder verhältnismäßig zu teilen, soweit ein Beteiligter teils obsiegt, teils unterliegt. Das Gericht legt für die Quotierung den Zeitraum zugrunde, für den die Klägerin festgestellt haben wollte, dass ein Umbruch ohne Genehmigung erfolgen darf. Das waren fünf Jahre ab dem 15. Mai 2018. Davon hat die Klägerin im Ergebnis für drei Jahre Erfolg und unterliegt für zwei Jahre. Für die Anfechtungsklage gegen den Widerspruchsbescheid wird eine gesonderte Quote darüber hinaus nicht gebildet.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nummer 11 und § 711 ZPO.

Die Berufung ist nach § 124 Absatz 2 Nummer 3 in Verbindung mit § 124a Absatz 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, weil der Rechtsstreit grundsätzliche Fragen hinsichtlich der Reichweite der Frist des § 10a Absatz 1 Satz 1 InVeKoSV aufwirft.