Die zulässige Klage ist begründet.

Die Klage ist ohne Vorverfahren gemäß § 75 VwGO zulässig, denn die Beklagte hat ohne zureichenden Grund über die Widersprüche der Klägerin nicht entschieden.

Die Klägerin ist auch klagebefugt. Dagegen spricht nicht, dass die Beklagte hier keinen Referenzmengenübergang von der Klägerin auf die Beigeladenen bescheinigt hat. Die Verletzung eigener Rechte der Klägerin durch die den Beigeladenen zu 1. und 2. erteilte Bescheinigung ist nicht von vornherein ausgeschlossen. Deshalb ist ihre Klagebefugnis zu bejahen. Ob der Klägerin die behauptete Rechtsposition tatsächlich zusteht, ist eine Frage der Begründetheit der Klage. Für die Klagebefugnis kommt es nicht entscheidend darauf an, ob die angefochtenen Bescheide auch die Klägerin als Adressatin bezeichnen oder ihr gegenüber bekannt gegeben worden sind (BVerwG, Urteil vom 07.09.1992, Buchholz 451.512 MGVO Nr. 60).

Der Klägerin fehlte es nur dann am allgemeinen Rechtsschutzinteresse, wenn ihr ein - auch stattgebendes - Urteil jetzt nicht mehr nützen würde (BVerwG, Urteil vom 23.06.1995, Buchholz a.a.O., Nr. 110). Das Rechtsschutzinteresse der Klägerin fehlt indes nicht bzw. ist nicht weggefallen, denn für den Erwerb der Milchquote ist es nicht Voraussetzung, dass die Klägerin selbst durch eigene landwirtschaftliche Tätigkeit die Milchquote ausnutzt. Die Quote ist auch noch nicht "verfallen". Die Molkerei kann eine Quote anderweitig vergeben, wenn sie nicht genutzt wird. Hier wird sie aber von den Beigeladenen zu 1. und 2. genutzt.

Zur Beantwortung der Frage, ob und welche Referenzmengen auf die Beigeladenen zu 1. und 2. übergegangen sind, sind die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts und der MGVO heranzuziehen, die sich für den Zeitpunkt der Rückgabe von Flächen Geltung beimessen. Hier ist als Zeitpunkt der Rückgabe der 1. April 1993 maßgebend, also der Tag, an dem die niedersächsischen Pachtflächen zurückgegeben wurden. Dagegen kommt es auf den 31. Dezember 1992 (Ausscheiden des Beigeladenen zu 3. aus dem Pachtvertrag mit der Klägerin) nicht an, denn Voraussetzung für die Rückgabe ist immer der Besitzübergang. Zwar kann es auch beim sogenannten Durchgangserwerb (ein Pächter wechselt den anderen ab) einen kurzen fiktiven Besitz des Verpächters geben, darum handelt es sich hier aber nicht. Die Klägerin hatte Ende 1993 erfahren, dass ihr die Referenzmenge auf dem Staatspachthof verloren gegangen sein sollte und war bestrebt, das Pachtverhältnis mit den Eheleuten Lüdders zu beenden. Tatsächlich beendet wurde das Pachtverhältnis aber mit beiden Eheleuten erst zum Jahresende 1994. Der Pachtaufhebungsvertrag wurde am 28. Dezember 1994 geschlossen. Daher liegt die Rückgabe der Hamburger Pachtsache zeitlich später als diejenige der niedersächsischen Flächen.

Rechtsgrundlage für die den Beigeladenen auf ihren Antrag erteilten Bescheinigungen ist demnach § 9 Abs. 1 Nr. 1 der Milchgarantiemengenverordnung - MGVO - vom 24. Mai 1984 (BGBl. I, S. 720), zuletzt geändert durch die 27. Verordnung zur Änderung der MGVO vom 24.03.1993 (BGBl. I, S. 374 ff). Nach dieser Vorschrift hat der Milcherzeuger dem Käufer durch eine von der zuständigen Landesstelle ausgestellte Bescheinigung nachzuweisen, welche Referenzmengen zu welchem Zeitpunkt von welchem Milcherzeuger mit welchem Referenzfettgehalt auf ihn übergegangen sind. Da diese Bescheinigung erforderlich ist, um entsprechend dem Umfang der übergegangenen Referenzmengen von der Abgabe der MGVO verschont zu bleiben (§ 10 Abs. 3 Satz 2 MGVO), steht dem Milcherzeuger im Hinblick auf den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Abgabenerhebung ein Rechtsanspruch auf die Bescheinigung zu, soweit die Voraussetzungen für ihre Erteilung erfüllt sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.11.1990, NVwZ-RR 1992, S. 65 und Urteil vom 20.02.1992, a.a.O., 1993, S. 69).

Der zugunsten der Beigeladenen bescheinigte Referenzmengenübergang beruht auf Art. 7 Abs. 1 der Verordnung (EWG) des Rates Nr. 3950/92 vom 28. Dezember 1992, in Kraft getreten am 1. April 1993. (Die frühere Verordnung (EWG) Nr. 857/84 ist durch Art. 12 der Verordnung Nr. 3950/92 aufgehoben worden.) Nach der genannten Vorschrift wird die Referenzmenge eines Betriebes bei Verkauf, Verpachtung oder Vererbung nach Bedingungen, die von den Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung der für die Milcherzeugung verwendeten Flächen oder nach anderen objektiven Kriterien und gegebenenfalls einer Vereinbarung zwischen den Parteien festgelegt werden, mit dem Betrieb auf die Erzeuger übertragen, die den Betrieb übernehmen. Die Modalitäten sind in § 7 Absätze 1 und 2 der MGVO geregelt. Wird ein gesamter Betrieb aufgrund eines Kauf- oder Pachtvertrages übergeben, überlassen oder zurückgewährt, geht die dem Betrieb entsprechende Referenzmenge auf den Käufer, Pächter oder, im Falle der Rückgewähr, auf den Verpächter über (§ 7 Abs. 1 MGVO). Werden Teile eines Betriebes aufgrund eines Kauf- oder Pachtvertrages übergeben oder überlassen, geht ein entsprechender Referenzmengenanteil mit auf den Käufer oder Pächter über. Der übergehende Referenzmengenanteil entspricht dem Verhältnis der zur Milcherzeugung genutzten Fläche des übergebenen oder überlassenen Teiles des Betriebes und derjenigen des gesamten Betriebes (§ 7 Abs. 2 MGVO).

Die Aufhebung der Verordnung Nr. 857/84 mit Wirkung vom 1. April 1993 durch Art. 12 der Verordnung Nr. 3950/92 hat nur dann keine Auswirkung auf Referenzmengenansprüche, wenn diese zuvor entstanden und geltend gemacht worden sind (BVerwG, Urteil vom 29.11.1993, Buchholz a.a.O. Nr. 84; Urteil vom 22.01.1998, Buchholz a.a.O. Nr. 129).

Die angefochtenen Bescheide sind bereits deshalb rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, weil die Stall- und Wegeflächen im Betrieb der Klägerin, die unstreitig der Milcherzeugung gedient haben, bei der Entscheidung der Beklagten außer Betracht geblieben sind.

Abgesehen davon sind die Grundsätze der sogenannten "dynamischen Milchquote" nach Auffassung der Kammer mit einer Einschränkung anzuwenden. Nach diesen Grundsätzen erhält eine landwirtschaftliche Nutzfläche nicht ein für alle Mal ihre Eigenschaft als Milcherzeugungsfläche zu einem bestimmten Zeitpunkt. Die Eigenschaft als Milcherzeugungsfläche kann eine Fläche durch Umnutzung erwerben oder verlieren. Wenn sich z.B. der aktuelle Milcherzeugungsflächenbestand durch Umnutzung von Milcherzeugungsflächen verringert, tritt eine Anreicherung des kg-Betrags pro ha ein (Verdickung), ebenso kann sich eine Referenzmenge dadurch verdünnen, dadurch dass weitere Flächen des Betriebes zu Milcherzeugungsflächen gemacht werden. Zur Beurteilung, ob eine Fläche als Milcherzeugungsfläche zu betrachten ist, ist grundsätzlich maßgeblich, wie sich die Fläche im Zeitpunkt des mutmaßlichen Referenzmengenübergangs unter Berücksichtigung des Fruchtfolgesystems in objektiver Hinsicht darstellt und in welchem Größenverhältnis die zurückgegebenen zu den insgesamt vorhandenen Milcherzeugungsflächen zu dieser Zeit standen (BVerwG, Urteil vom 02.12.1993, Buchholz a.a.O., Nr. 85; Urteil vom 01.09.1994, Buchholz a.a.O., Nr. 99). Im Zeitpunkt des mutmaßlichen Referenzmengenübergangs war der Beigeladene zu 3. jedoch kein Milcherzeuger mehr, jedenfalls hat die Molkerei Zeven der Klägerin unter dem 3. November 1993 mitgeteilt, dass die Milchanlieferung durch den Beigeladenen zu 3. ab Oktober 1991 eingestellt worden sei. Für eine etwaige spätere Anlieferung an eine andere Molkerei ist weder etwas vorgetragen noch bekannt. Die Referenzmenge ist dadurch aber nicht bei dem Beigeladenen zu 3. geblieben, sondern nach den - modifizierten - Grundsätzen über die dynamische Milchquote ist der Zeitpunkt der Aufgabe der Milcherzeugung als maßgeblich zu betrachten (BVerwG, Urteil vom 22.01.1998, a.a.O.). Denn die Flächenakzessorietät, d.h. die Verknüpfung der Referenzmenge mit der entsprechenden Milcherzeugungsfläche, rechtfertigt im vorliegenden Fall nicht den Verbleib der Milchquote beim Pächter. Zwar ist die Milcherzeugungsfläche grundsätzlich auf die Milcherzeugungsflächen eines Betriebes bezogen und nimmt an deren Veränderungen teil, der Pächter kann aber nur eine Umverteilung der Referenzmenge entsprechend den nunmehr vorhandenen Milcherzeugungsflächen seines Betriebs bewirken. Hat der Pächter die Milcherzeugung aber bereits lange vorher aufgegeben und verfügt er infolgedessen nicht mehr über Milcherzeugungsflächen, so kann die der Pachtfläche entsprechende Referenzmenge auch nicht etwa einer ihm selbst gehörenden Fläche zugewachsen sein (BVerwG, a.a.O.). Es ist deshalb der Zeitpunkt der Aufgabe der Milcherzeugung zu betrachten.

Die - im oben genannten Sinne eingeschränkte - Anwendung der dynamischen Milchquote erfährt nach Ansicht der Kammer eine weitere Modifizierung, weil mit dem Hamburger Staatspachthof ein gesamter Betrieb (§ 7 Abs. 1 MGVO) zurückgegeben wurde. § 7 Abs. 1 MGVO ist eine Vorschrift des Pächterschutzes; dieser besteht nicht, wenn ein gesamter Betrieb zurückgegeben wird. Dann geht die dem Betrieb entsprechende Referenzmenge auf den Verpächter über. Ein Betrieb im Sinne der deutschen Pächterschutzvorschriften ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich die Kammer anschließt, - abweichend von der gemeinschaftsrechtlichen Definition des Betriebes (alle Einheiten innerhalb eines Mitgliedsstaates) - eine funktional selbständige Produktionseinheit (BVerwG, Urteil vom 10.10.1992, Buchholz a.a.O., Nr. 67 = BVerwGE 94, S. 143; Urteil vom 16.09.1993, Buchholz a.a.O., Nr. 81 = BVerwGE 94, S. 143; Urteil vom 01.09.1995. Buchholz a.a.O., Nr. 97). Es kommt lediglich darauf an, ob alle sächlichen Betriebsmittel vorhanden sind (z.B. Hofstelle), die ein selbständiges Wirtschaften ermöglichen (BVerwG, Urteil vom 01.09.1995, a.a.O.). Das trifft im Fall des Beigeladenen zu 3. für den Staatspachthof zu, denn dort ist an Gebäuden und Flächen alles vorhanden, was zu einem Betrieb gehört. Dabei ist der Betrieb aus der Sicht des Verpächters zu sehen, hier also der Klägerin (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.10.1997, Buchholz a.a.O., Nr. 128); die Zupachtflächen und der Hof in Hamburg-Curslack bleiben also außer Betracht. Die Vorschrift des § 7 Abs. 1 MGVO ist allerdings lediglich eine Vorschrift zum Ausschluss des Pächterschutzes, der hier nur indirekt eingreift, weil der Beigeladene zu 3. bei Rückgabe der Pachtsache die Milcherzeugung nicht fortführen wollte.

Die Verhältnisse im Zeitpunkt der Aufgabe der Milchproduktion durch den Beigeladenen zu 3. können im vorliegenden Fall deshalb außer Betracht bleiben, weil der Referenzmengenübergang von dem Beigeladenen zu 3. auf die Beigeladenen zu 1. und 2. auch noch unter anderen Gesichtspunkten ausgeschlossen ist: Aus § 7 Abs. 2 MGVO ist zu entnehmen, dass bei Verpachtung von Betriebsteilen die Referenzmenge des Abgebenden, also des verpachtenden Betriebes auf den Pächter übergeht. Das bedeutet, dass nicht der Pächter "seine" Referenzmenge auf die zuvor referenzmengenlosen Flächen seines Verpächters übertragen kann. Vielmehr richtet sich die übergehende Referenzmenge nach dem übergebenden Betrieb. Auch bestimmt § 7 Abs. 5 MGVO, dass bei Rückgabe von Pachtflächen nur diejenige Quote wieder zurück an den Verpächter gehen kann, die zuvor - nach Abschluss des Pachtvertrages - nach § 9 MGVO bescheinigt wurde. Hier ist aber nichts bescheinigt worden, also konnte auch nichts wieder an die niedersächsischen Pächter zurückgehen (vgl. Düsing, Milchquotenratgeber, 5. Aufl., S. 101).

Eine ausdrückliche Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, wie seine Rechtsprechung zur dynamischen Milchquote mit § 7 Abs. 5 MGVO (= § 7 Abs. 3 b MGVO a. F.) zu vereinbaren ist, liegt, soweit der Kammer bekannt, noch nicht vor (ebenso Düsing, S. 82). In seinem Urteil vom 06.09.1995 (Buchholz a.a.O., Nr. 112) hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass auf einer landwirtschaftlichen Fläche stets dann eine Milchquote liegt, wenn sie von einem Pächter zurückgewährt wird, der die Fläche mindestens in den Monaten vor der Rückgewährung zur Milcherzeugung verwendet hat und der über Referenzmengen verfügt, gleichgültig, ob die Fläche zur Entstehung der dem Betrieb des Pächters mitgeteilten Referenzmenge beigetragen und gleichgültig, ob die Fläche schon ab Inkrafttreten der Milchkontingentierung als Milcherzeugungsfläche gegolten hat. Dagegen hat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 30.10.1997 (Buchholz a.a.O., Nr. 128) entschieden, dass - bei Rückgabe eines gesamten Betriebes - Flächen, die nach Einführung der Milchkontingentierung ohne Bescheinigung einer entsprechenden Referenzmenge hinzugepachtet worden waren, bei der Berechnung der übergehenden Referenzmenge außer Betracht bleiben. Es habe sich um eine erst nach Inkrafttreten der Milchkontingentierung erfolgte Zupacht gehandelt, die nicht mit einer Referenzmenge verbunden gewesen sei. Die Rückgabe einer referenzmengenlosen Neupachtfläche aber bleibe bei der Referenzmengenberechnung außer Betracht. Aus der Gesamtregelung des § 7 MGVO und aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - jedenfalls zur Betriebsrückgabe - ist nach Auffassung der Kammer zu entnehmen, dass bei Rückgabe von gesamten Betrieben ein vorheriges "Hinüberziehen" der auf den Betriebsflächen liegenden Quote auf referenzmengenlose Neupachtflächen nicht möglich ist. Dieses Ergebnis entspricht zudem dem auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben (BVerwG, Urteil vom 22.01.1998, a.a.O.), der flächenbezogenen Dispositionen des Pächters jedenfalls insoweit eine Grenze setzt, als sie die Regelungen des Gemeinschaftsrechts und der MGVO unterlaufen sollen. Es ist aus diesem Grunde auch zweifelhaft, ob die Pachtverträge des Beigeladenen zu 3. mit den Beigeladenen zu 1. und 2. überhaupt wirksam gewesen sind, denn sie sollten die Regelung der MGVO umgehen, wonach der abgebende Betrieb nicht seine Quote vom Pächter bekommt (§ 7 Abs. 2 MGVO) und ein Quotenverkauf ohne Fläche, jedenfalls bis zum September 1993, nicht möglich war. Durch die ungewöhnliche Kündigungsgestaltung und die Vertragsstrafen bei vorzeitiger Kündigung handelte es sich nach Ansicht der Kammer um einen verdeckten Quotenverkauf. Die Flächen wurden entsprechend, auch noch zum gleichen Tag, 9 Jahre vor Ablauf der regulären Pachtzeit gekündigt. Zweifel an der Wirksamkeit der Verträge bestehen auch deshalb, weil sie nur vom Beigeladenen zu 3. abgeschlossen worden waren, er jedoch, wie er in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt hat, mit seiner damaligen Ehefrau in einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts wirtschaftete und auch der Pachtvertrag mit der Klägerin von beiden Eheleuten gemeinsam abgeschlossen worden war.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und Abs. 3 VwGO.