Die Beteiligten streiten um den Anspruch des Klägers auf Landesblindengeld ab 1. Mai 2001.

Der am H. geborene Kläger, der keine Berufsausbildung absolviert hatte, arbeitete seit 1958 im Straßenbau. Am 23. Juni 1970 erlitt er einen Arbeitsunfall, wobei er mit dem Kopf gegen einen harten Gegenstand geschleudert wurde. Dabei zog er sich eine frontobasale Schädelfraktur und eine Gehirnerschütterung zu. Seit November 1970 beklagte der Kläger eine Sehstörung, die sich zunächst am linken Auge, später, ab März 1971, aber auch nach seinen Angaben am rechten Auge bemerkbar machte. Die Bau-Berufsgenossenschaft (Bau-BG) I. erkannte die Sehminderung als Unfallfolge an. Mit Bescheid vom 30. September 1977 sprach sie dem Kläger wegen der Unfallfolge "beidseitiger Sehnervenschwund mit beidseitigem Gesichtsfeldausfall nach Schädelbruch" eine Verletztenrente nach einer Minderung der Erwerbsfähigkeit (MdE) von 90 zu. Damit folgte sie dem augenärztlichen Gutachten des Prof. Dr. J. vom 28. März 1977.

Der Kläger beantragte am 2. April 1979 beim Versorgungsamt Hannover die Ausstellung eines Schwerbehindertenausweises. Das Versorgungsamt zog die medizinischen Unterlagen der Bau-BG I. bei (Gutachten Dr. K., Facharzt für Augenheilkunde, I., vom 24. Oktober 1971, der von einer ätiologisch nicht aufgeklärten Erkrankung der Augen sprach, Gutachten der Augenklinik L. vom 2. März 1972, Gutachten des Prof. Dr. J. vom 28. März 1977 mit gutachtlicher Stellungnahme vom 5. September 1977 und Gutachten Prof. Dr. M. vom 4. März 1980, der eine Sehschärfe rechts von 1/35 und links von 0,1 sowie ausgeprägte Gesichtsfeldeffekte feststellte). Das Versorgungsamt Hannover stellte dem Kläger daraufhin einen Schwerbehindertenausweis nach § 3 Abs. 5 Schwerbehindertengesetz (SchwBG) aus und stellte die Nachteilsausgleiche "B", "G" und "RF" fest (Aktenverfügung vom 14. April 1980). Im Rahmen einer im September 1982 eingeleiteten Nachuntersuchung zog das Versorgungsamt Hannover sodann das zweite Rentengutachten des Prof. Dr. J. für die Bau-BG I. vom 2. August 1982 bei. Nach diesem Gutachten bestand eine Sehschärfe rechts von "angeblich nicht 0,05", links betrug die Sehschärfe 0,1, beidäugig 0,2. Zusammenfassend hielt der Gutachter die folgenden Unfallfolgen fest:

"Hochgradige Herabsetzung der Sehschärfe beidseits und Einengung der Gesichtsfelder infolge Opticusatrophie. Verlagerung des linken Auges"

Er wies zusätzlich darauf hin, dass bei Simulationsversuchen keine Erweiterung der Gesichtsfeldaußengrenzen nachweisbar gewesen sei. Der das Versorgungsamt Hannover beratende Arzt Dr. N. kam in seiner versorgungsärztlichen Stellungnahme vom 2. November 1982 nach Auswertung dieses Gutachtens zu dem Ergebnis, dass bei dem Kläger eine Blindheit vorliege und somit die gesundheitlichen Voraussetzungen für das Merkzeichen "BL" erfüllt seien. Mit Bescheid vom 10. Januar 1983 stellte daraufhin das Versorgungsamt Hannover von Amts wegen fest, dass der Kläger die Voraussetzungen für die Ausstellung eines Schwerbehindertenausweises erfülle. Bei ihm lägen außerdem die Voraussetzungen für die Merkzeichen "G, RF, B, BL" vor. Die Gültigkeit des Ausweises wurde zuletzt mit Verfügung vom 7. Januar 1994 verlängert bis Dezember 2009. Eine Nachuntersuchung war laut der internen Vermerke des Versorgungsamtes Hannover nicht vorgesehen.

Der Kläger beantragte am 29. Mai 2001 bei der Landeshauptstadt I. die Gewährung von Landesblindengeld. Dieses übersandte die Akte an das Nds. Landesamt für Zentrale Soziale Aufgaben (NLZSA) zwecks Prüfung, ob die Verletztenrente der BG als "gleichartige Leistung im Sinne des Landesblindengeldgesetzes anzusehen sei". Mit Schreiben vom 22. August 2001 teilte das NLZSA der Stadt I. mit, auf Grund der vorliegenden Unterlagen seien Zweifel daran aufgekommen, ob Blindheit tatsächlich vorliege. Trotz Bindungswirkung an das Merkzeichen "BL" sei unter Bezugnahme auf die gutachtliche Stellungnahme der Frau Dr. O. vom 20. August 2001 eine augenärztliche Untersuchung und Begutachtung durchzuführen. Die Landeshauptstadt I. holte daraufhin das Gutachten des Prof. Dr. P., Medizinische Hochschule I., vom 26. November 2001 ein. Nach den Befunden dieses Sachverständigen konnte der Kläger mit dem rechten Auge Lichtschein wahrnehmen, mit dem linken Handbewegungen. Fingerzählen war mit dem linken Auge nicht möglich. Im Simulationstest nach Kotowsky war am rechten Auge bei 0,1 ein Nystagmus fraglich auslösbar. Am linken Auge war bei 0,1 ein Nystagmus sicher auslösbar. Die Gesichtsfeldüberprüfung ergab am rechten Auge eine konzentrische Gesichtsfeldeinschränkung auf ein Restgesichtsfeld von ca 5 Grad und am linken Auge auf ein Restgesichtsfeld von ca 10 Grad. Der Sachverständige teilte zusammenfassend mit, im Sehschärfensimulationstest hätten sich vor allem für das linke Auge leicht bessere Werte als die subjektiven Angaben des Patienten ergeben. Danach wäre auf dem linken Auge eine Sehschärfe von 0,05 denkbar. Da jedoch gleichzeitig die konzentrischen Gesichtsfeldeinengungen bestünden, läge nach seiner Ansicht eine Blindheit im Sinne des Nds. Landesblindengeldgesetzes (LBG) vor, auch wenn die Sehschärfe links 0,05 betrüge. Die stellvertretende leitende Ärztin des NLZSA, Frau Dr. O., wies nunmehr in ihren Stellungnahmen vom 8. und 17. Januar 2002 darauf hin, das Gutachten könne eine Blindheit im Sinne der Richtlinien der Deutschen Ophthalmologischen Gesellschaft (DOG) nicht belegen. Schon nach dem zweiten Rentengutachten der Bau-BG sei die Feststellung der gesundheitlichen Voraussetzungen für das Merkzeichen "BL" nach den Anhaltspunkten für die ärztliche Gutachtertätigkeit im sozialen Entschädigungsrecht und nach dem Schwerbehindertengesetz - AHP - 1977 beweisbar unrichtig gewesen. Denn der Kläger habe nach den Ergebnissen dieses Gutachtens bei einem Visus von 0,2 beidäugig bei den Gesichtsfeldaußengrenzen eine Entfernung von maximal 7,5 Grad vom Zentrum erreicht. Nach den AHP 1977 hätten die Gesichtsfeldaußengrenzen nicht mehr als 5 Grad vom Zentrum entfernt liegen dürfen. Auf Weisung des NLZSA vom 24. Januar 2002 lehnte die Landeshauptstadt I. den Antrag des Klägers auf Landesblindengeld mit Bescheid vom 30. Januar 2002 ab. Hiergegen erhob der Kläger am 8. Februar 2002 Widerspruch, den er insbesondere mit dem Ergebnissen des Gutachtens des Prof. Dr. P. sowie der Gutachten, die für die BG erstellt worden waren, begründete. Den Widerspruch wies das NLZSA mit Widerspruchsbescheid vom 12. Februar 2003 zurück.

Das Versorgungsamt Hannover hörte den Kläger mit Schreiben vom 20. September 2002 zum beabsichtigten Erlass eines Verwaltungsaktes in dieser Angelegenheit an. Es teilte mit, es sei beabsichtigt, festzustellen, dass bei ihm zu keinem Zeitpunkt die Voraussetzungen für die Feststellung des Merkzeichens "BL" vorgelegen hätten und insoweit der Bescheid vom 10. Januar 1983 rechtswidrig i.S. des § 45 Zehntes Buch Sozialgesetzbuch (SGB X) gewesen sei. Da die Frist des § 45 Abs. 3 SGB X abgelaufen sei, sei beabsichtigt, einen Bescheid zu erteilen, mit dem die Rechtswidrigkeit des Bescheides vom 10. Januar 1983 festgestellt werde. Aus der beabsichtigten Entscheidung werde sich für ihn die Rechtsfolge der Ablehnung des Antrags auf Zahlung des Landesblindengeldes ergeben. Mit "Bescheid" vom 25. November 2002 stellte sodann das Versorgungsamt Hannover fest, dass der Bescheid vom 10. Januar 1983 hinsichtlich der Feststellung des Merkzeichens "BL" rechtswidrig i.S. des § 45 SGB X sei. Den Widerspruch des Klägers vom 2. Dezember 2002 wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom "15.01.2002", richtig: 15. Januar 2003 zurück.

Der Kläger hat am 17. Februar 2003 Klage gegen den Bescheid vom 30. Januar 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. Februar 2003 betreffend die Ablehnung des Landesblindengeldes erhoben. Seine Klage gegen den Bescheid vom 25. November 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Januar 2003 betreffend die Feststellung, dass die Zuerkennung des Merkzeichens "BL" rechtswidrig gewesen sei, hat der Kläger im Verfahren S 25 SB 127/03 bei dem Sozialgericht (SG) Hannover nach gerichtlichem Hinweis vom 2. Juni 2003 zurückgenommen. Die Klage betreffend die Ablehnung der Gewährung von Landesblindengeld hat er damit begründet, dass er blind sei. Dies ergäben schon die bisher eingeholten Gutachten, zuletzt das des Prof. Dr. P ... Wenn der Beklagte an den Ergebnissen des Gutachtens Zweifel habe, hätte er den medizinischen Sachverhalt weiter aufklären müssen. Er hat sich außerdem auf die augenärztlichen Bescheinigungen des Dr. Q. vom 24. März 2003 und 20. Juni 2003 berufen. Der Beklagte hat die gutachtlichen Stellungnahmen der Frau Dr. O. vom 24. Juni 2003 und 15. August 2003 eingereicht. Hinsichtlich der Frage der Bindungswirkung des Bescheides vom 10. Januar 1983 hat er sich auf ein Urteil des 5. Senats des Landessozialgerichts (LSG) Niedersachsen-Bremen vom 21. November 2003, Az: L 5 BL 2/02 berufen. Weder das LBG noch das Neunte Buch Sozialgesetzbuch (SGB IX) vom 4. Januar enthielten Regelungen dahingehend, dass die Entscheidung der Versorgungsverwaltung zum Merkzeichen "BL" für die Entscheidung zum Landesblindengeld eine Bindungswirkung entfalten solle. Eine entsprechende gesetzliche Regelung wäre aber zwingende Voraussetzung dafür, dass der Bescheid der Versorgungsverwaltung Drittwirkung entfalten könne. Daran mangele es. Das Landesblindengeldgesetz verpflichte die Landesblindengeldbehörde vielmehr zu einer völlig eigenständigen Entscheidung mit entsprechendem Ermittlungsaufwand. Es könne nicht sein, dass die Landesblindengeldbehörde bei einer rechtswidrigen Entscheidung zum Merkzeichen "BL" trotz erwiesener "Nichtblindheit", die durch den bindend gewordenen Bescheid vom 25. November 2002 zwischen den Beteiligten feststehe, die Zahlung aufzunehmen habe. Auch der 5. Senat habe in dem angesprochenen Urteil ausgeführt, dass es sich beim Landesblindengeld und der Zuerkennung des Nachteilsausgleichs "BL" um zwei voneinander unabhängige Regelungsgegenstände handele. Die Feststellung des Merkzeichens "BL" sei nicht Anspruchsvoraussetzung für die Gewährung von Landesblindengeld.

Das SG hat das Rundschreiben Nr. 17/1999 des Beklagten, betreffend Durchführungshinweise zum Landesblindengeld und zur Blindenhilfe, vom 16. Dezember 1999 in Auszügen beigezogen. Es hat sodann mit Urteil vom 27. Januar 2004, zugestellt am 20. April 2004 den Bescheid vom 30. Januar 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. Februar 2003 aufgehoben und den Beklagten verurteilt, dem Kläger ab 1. Mai 2001 Landesblindengeld in gesetzlicher Höhe zu gewähren. In den Entscheidungsgründen hat es ausgeführt, es sei davon auszugehen, dass der Kläger blind i.S. des § 1 LBG sei. Dies ergebe sich aus der gegenüber jedermann verbindlichen, also auch alle Behörden bindenden Feststellung des Merkzeichens "BL" in dem seit 1983 gültigen Schwerbehindertenausweis des Klägers. Es hat darauf hingewiesen, dass die Feststellungen über Behinderungen und den durch sie bedingten GdB nach § 69 Abs. 1 SGB IX den Status des Schwerbehinderten betreffen. Dabei hätten die Behörden der Versorgungsverwaltung nicht über soziale Leistungen zu entscheiden, vielmehr hätten sie stellvertretend für andere Verwaltungen nach einheitlichen Maßstäben gesundheitliche Voraussetzungen festzustellen, die außerhalb ihrer Zuständigkeit verschiedenartige Berechtigungen auslösten. Dieses "Entscheidungsmonopol" der Ver-sorgungsbehörde habe zur Folge, dass deren auf § 69 Abs. 1 und 4 SGB IX beruhende Statusentscheidungen für die jeweils zuständigen Verwaltungsbehörden verbindlich seien und hierzu auf die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (BSG), Urteil vom 7. Mai 1986, Az: 9a RVS 54/85 und des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG), Urteil vom 17. Dezember 1982, Az: 7 C 11/81 verwiesen. Zudem habe der Beklagte durch ständige Anwendung der Durchführungsanweisungen zum LBG in seinem Rundschreiben Nr. 17/99 eine gleichmäßige Verwaltungspraxis begründet und sich hierdurch in der Weise gebunden, dass er gleich gelagerte Fälle nicht ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandeln dürfe. In dem Rundschreiben heiße es nämlich, dass jede, auch Jahre zurückliegende Feststellung des Versorgungsamtes Bindungswirkung entfalte, sofern das Versorgungsamt eine Feststellung zur Sehbehinderung/Blindheit getroffen habe. Dass Landesblindengeld auch dann gezahlt werden müsse, wenn die Voraussetzungen tatsächlich nicht vorlägen, die Versorgungsverwaltung das Merkzeichen "BL" aber nicht "aberkennen" könne, sei zwingende Folge der dargelegten Rechtslage. Die Bindungswirkung des Bescheides vom 10. Januar 1983 entfalle auch nicht deshalb, weil der Beklagte den Bescheid vom 25. November 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Januar 2003 erlassen habe. Denn der Beklagte habe dem Kläger mit diesen Bescheiden das Merkzeichen "BL" nicht entzogen. Schließlich stehe auch die Rechtsprechung des 5. Senats des LSG Nds.-Bremen in dem vom Beklagten zitierten Urteil dem gefundenen Ergebnis nicht entgegen.

Hiergegen richtet sich die am 30. April 2004 eingelegte Berufung des Beklagten. Zur Begründung führt er aus, zwischen den Beteiligten stehe infolge des Bescheides vom 25. November 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Januar 2003 bindend und unwidersprochen fest, dass der Kläger in der Vergangenheit zu keinem Zeitpunkt blind gewesen und der Bescheid vom 10. Januar 1983 im Zeitpunkt seines Erlasses im Hinblick auf das Merkzeichen "BL" rechtswidrig gewesen sei. Es treffe zu, dass das BSG in der Vergangenheit ein Entscheidungsmonopol der Versorgungsverwaltung im Rahmen des Feststellungsverfahrens bejaht habe. Gleichwohl lasse sich daraus keine allgemeine Bindungswirkung gegenüber jedem Dritten ableiten. Eine derartige Wirkung trete nur dann ein, wenn der Gesetzgeber dem Dritten kein eigenes Entscheidungsrecht eingeräumt habe, wie dies z.B. bei den steuerlichen Auswirkungen der Merkzeichen "G, AG und H" gegenüber der Finanzverwaltung oder beim Merkzeichen "RF" gegenüber den Rundfunkanstalten der Fall sei. Für das LBG treffe dies aber gerade nicht zu. Denn hier habe der Landesgesetzgeber bei der Ausgestaltung einer freiwilligen Zusatzleistung sowohl im formellen als auch im materiellen Sinne eine weit gehende Gestaltungsfreiheit. Der niedersächsische Gesetzgeber habe den zuständigen Landesblindengeldbehörden von der Erstfassung des LBG im Jahre 1975 an bis zum 31. Dezember 2003 in Kenntnis der gesetzlichen Regelungen im Schwerbehindertengesetz, nachfolgend SGB IX und der höchstrichterlichen Rechtsprechung in § 1 LBG ein eigenes Prüfungsrecht dahingehend eingeräumt, ob Blindheit vorliege oder nicht. Dies sei schon deshalb erforderlich gewesen, weil der Landesgesetzgeber keinen Zwang zur Durchführung eines Feststellungsverfahrens nach dem Schwerbehindertengesetz bzw. SGB IX habe ausüben wollen. Erst mit der Fassung des LBG vom 22. Dezember 2003 habe der Landesgesetzgeber seine bisherige Auffassung aufgegeben und in § 1 Abs. 3 LBG einen Bezug und damit erstmals eine Bindungswirkung zum Ergebnis des Feststellungsverfahrens der Versorgungsverwaltung hergestellt. Für den vor dem 1. Januar 2004 liegenden Zeitraum sei einerseits vom SG Hildesheim, andererseits aber auch vom LSG Nds.-Bremen eine Bindungswirkung verneint worden. Hinsichtlich der vom SG Hannover herangezogenen internen Weisungen des Be-klagten im Rundschreiben Nr. 17/1999 treffe zwar zu, dass der überörtliche Träger der Sozialhilfe den herangezogenen Gebietskörperschaften anheim gestellt habe, positive und negative Entscheidungen der Versorungsverwaltung zum Merkzeichen "BL" zu übernehmen. Dies sei aber allein deshalb geschehen, um den Verwaltungsaufwand so gering wie möglich zu halten, Doppeluntersuchungen und ggf. voneinander abweichende Entscheidungen zu vermeiden. Damit sei rein pragmatisch das Gesetzgebungsergebnis zum 1. Januar 2004 vorweggenommen worden. Der Beklagte habe mit diesen Weisungen aber keine Aussage dahingehend getroffen, dass auf der Basis eines rechtswidrig zuerkannten, nicht mehr rücknahmefähigen Merkzeichens "BL" infolge der Bindungswirkung nunmehr nicht zustehendes Blindengeld zu bewilligen sei. Insoweit könne von einer Selbstbindung der Verwaltung keine Rede sein. Schließlich lasse das Urteil des SG Hannover jegliche Auseinandersetzung mit § 48 Abs. 3 SGB X vermissen. Nach dieser Vorschrift wäre der Beklagte berechtigt, einen rein rechnerisch richtigen Erstbewilligungsbescheid der herangezogenen Gebietskörperschaft (der hier gar nicht erlassen worden sei) betragsmäßig abzuschmelzen. Das zugestandene Landesblindengeld nähme dann an keinen weiteren Erhöhungen, aber an allen eventuellen Kürzungen bis zum gesetzlich zustehenden Betrag von 0,00 EUR teil. Diese Regelung sei von dem Gedanken getragen, dass Unrecht nicht weiter wachsen dürfe. Wenn aber schon Unrecht nicht weiter wachsen dürfe, sei der hieraus zu ziehende Umkehrschluss der, dass erst recht kein erstmaliges materielles Unrecht aus einer vermeintlich sicheren formellen Rechtsposition mit dem Ergebnis entstehen dürfe, dass zunächst eine materiell-rechtlich rechtswidrige Leistung bewilligt werde, die dann im Anschluss daran "abgeschmolzen" werden müsse. Der Kläger könne unter keinem irgendwie gearteten Gesichtspunkt Vertrauensschutzgründe geltend machen. Er wisse selbst am besten, dass er nicht blind sei und keine blindenbedingten Mehraufwendungen habe, die abzugelten wären.

Der Beklagte beantragt schriftlich,

Der Kläger beantragt schriftlich,

Ihm stehe ein Anspruch auf Landesblindengeld ab 1. Mai 2001 zu. Der Beklagte sei an die Rechtswirkung des Bescheides vom 10. Januar 1983 gebunden. Selbst in der Begründung des Widerspruchsbescheides vom 12. Februar 2003 habe der Beklagte ausgeführt, der Nachweis der Blindheit sei durch Vorlage eines Bescheides oder Ausweises nach § 69 SGB IX mit dem erteilten Merkzeichen oder durch entsprechende augenärztlichen Befundunterlagen zu führen. Dies bestätige die vom SG Hannover ermittelte Bindung des Beklagten an eine gleichmäßige Verwaltungspraxis, welche sich aus der ständigen Anwendung der Durchführungsanweisungen zum LBG im Rundschreiben Nr. 17/99 ergebe. Der Feststellungsbescheid vom 25. November 2002 entfalte demgegenüber keine Wirkung. Er könne den Bestand des Merkzeichens "BL" nicht beeinflussen. Zum einen existiere eine Ermächtigungsgrundlage für einen solchen Feststellungsbescheid nicht, zum anderen ziele er lediglich auf die Umgehung der § 44ff SGB X. Zudem seien die Zweifel des Beklagten an der Blindheit des Klägers in keiner Weise medizinisch fundiert. Insbesondere liege das Gutachten der MHH vom 26. November 2001 vor, welches zu dem Ergebnis komme, dass der Kläger blind i.S. des LBG sei. Sofern das Versorgungsamt Zweifel am Ergebnis des Gutachtens gehabt habe, hätte es zur Klärung dieser Zweifel ein Zusatzgutachten einholen müssen. Der aktuelle augenärztliche Befund des Klägers sei unverändert schlecht. Hierzu bezieht sich der Kläger auf einen Befundbericht der Augenärztin Dr. R. vom 10. Juni 2004.

Der Senat hat vom Beklagten die vollständige Fassung des Rundschreibens Nr. 17/1999 vom 16. Dezember 1999 beigezogen.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung gemäß § 124 Abs. 2 Sozialgerichtsgesetz (SGG) einverstanden erklärt.

Neben den Gerichtsakten beider Rechtszüge haben die Schwerbehindertenakten des Versorgungsamtes Hannover, die Akten der Landeshauptstadt I. sowie die Landesblindengeld-Akten des Beklagten, jeweils den Kläger betreffend, vorgelegen und sind Gegenstand von Beratung und Entscheidungsfindung gewesen.