I.

Der Kläger wendet sich gegen die Rückforderung einer ihm gewährten 1. und 2. Prämienrate für die Umstellung von Milchkuhbeständen auf Bestände zur Fleischerzeugung und begehrt gleichzeitig die Verpflichtung der Beklagten zur Bewilligung und Auszahlung der 3. Prämienrate.

Der Kläger bewirtschaftete einen landwirtschaftlichen Betrieb mit Milchviehhaltung. Er beantragte am 28. Februar 1979 die Gewährung einer Prämie für die Umstellung von Milchkuhbeständen auf Bestände zur Fleischerzeugung. Die Gesamtzahl der gegenwärtig im Betrieb gehaltenen Rinder gab er mit 88 Stück, davon 83 Stück Milchvieh und davon 44 Milchkühe an. Mit Bescheid vom 15. Mai 1979 genehmigte die Beklagte den Antrag des Klägers mit Wirkung zum 28. Februar 1979 und setzte die prämienberechtigte Milchmenge vorläufig auf 197.266 l fest. Mit Schreiben vom 28. August 1979 teilte der Kläger der Beklagten mit, daß er am 27. August 1979 die Vermarktung von Milch eingestellt habe. Mit Bescheid vom 13. September 1979 bewilligte die Beklagte dem Kläger die 1. Prämienrate der Umstellungsprämie in Höhe von 60.227,35 DM (= 60 % des Gesamtbetrages in Höhe von 100.378,92 DM) und setzte die zu haltenden Großvieheinheiten (GVE) auf 69,5 GVE fest. Durch Bescheid vom 30. März 1982 bewilligte die Beklagte dem Kläger die 2. Prämienrate in Höhe von 20.075,78 DM (= 20 % des Gesamtbetrages). Die bewilligten Beträge wurden an den Kläger ausgezahlt.

Anläßlich der Fälligkeit der 3. Prämienrate teilte der Kläger der Beklagten mit Schreiben vom 22. März 1984 mit, daß er noch 37 weibliche Hausrinder in seinem landwirtschaftlichen Betrieb halte. Daraufhin forderte die Beklagte den Kläger mit Verfügung vom 21. Januar 1985 auf, für die in seinem Betrieb zwischen dem 28. Februar 1982 und 27. August 1983 gehaltenen Milchkühe und tragenden Färsen den Nachweis der Fleischrassigkeit zu führen. Mit Schreiben vom 15. Februar 1985 teilte der Kläger der Beklagten mit, daß er in dem fraglichen Zeitraum keine tragenden Färsen oder Kühe gehalten habe. Er habe nur trockengestellte Mastkühe erworben und diese ausgemästet. Seit Beginn des Umstellungszeitraumes habe er keine Kuh mehr gemolken. Mit Verfügungen vom 29. März und 18. April 1985 forderte die Beklagte den Kläger nochmals auf, für die von ihm im Zeitraum vom 28. Februar 1982 bis 27. August 1983 in seinem landwirtschaftlichen Betrieb gehaltenen Kühe und tragenden Färsen den Nachweis der Fleischrassigkeit zu führen. Daraufhin legte der Kläger eine Erklärung des Landwirts Jens-Peter Gröngröft aus Heidenau vom 16. Mai 1985 vor, in der dieser dem Kläger bestätigte, daß er dem Kläger neun schwarz-bunte, tragende Rinder aus seiner Mutterkuhherde ("Deutsch-Angus") verkauft habe. Nach einem weiteren Schriftwechsel und Mitteilung der Landwirtschaftskammer vom 18. Dezember 1985, daß der Kläger oft abgemolkene Kühe zur Weitermast aufgekauft habe und dies bei dem geforderten Fleischrassigkeitsnachweis für die weiblichen Tiere zu berücksichtigen sei, nahm die Beklagte mit Bescheid vom 14. Januar 1986 ihren Genehmigungsbescheid vom 15. Mai 1979 sowie ihre Bewilligungsbescheide vom 13. September 1979 und 30. März 1982 zurück und forderte den Kläger zur Rückzahlung der ihm gewährten 1. und 2. Prämienrate auf. Zur Begründung führte sie aus: Der Kläger habe am 28. Februar 1982 neun schwarz-bunte Kühe mit den EG-Ohrmarken Nr. N 326640 bis N 326648 gehalten, die erst nach Ablauf des 3. Jahres nach dem Tag der Genehmigung des Antrages geschlachtet worden seien. Für diese schwarzbunten Kühe habe er den Nachweis der Fleischrassigkeit nicht geführt. Mit den von dem Landwirt Gröngröft erworbenen Tieren könnten die streitigen neun Tiere aufgrund ihrer Lebendohrmarken nicht identisch sein. Im Betrieb des Landwirts Gröngröft seien andere Ohrmarkenserien verwendet worden, wie sich aus dem ihr - der Beklagten - bekannten Antrag desselben auf Gewährung einer Mutterkuhprämie ergeben habe.

Gegen den Bescheid legte der Kläger Widerspruch ein und machte geltend, er habe keine Milchkühe im Sinne des Art. 3 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1078/77 behalten. Er habe nur trockenstehende Kühe gekauft und diese gemästet. Bei den von ihm gehaltenen Mastkühen habe es sich nicht um Milchkühe gehandelt.

Mit Widerspruchsbescheid vom 21. April 1986 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte sie ergänzend aus: Auch eine trockenstehende Kuh falle unter den Begriff "Milchkuh". Auf den Haltungszweck - im Falle des Klägers zur Mast - komme es nicht an. Entscheidend sei auch nicht, ob die bei der Antragstellung vorgestellten Milchkühe behalten oder zugekauft worden seien. Von Bedeutung sei nur, ob Milchkühe im Zeitraum vom 3. Jahr nach der Antragsgenehmigung bis zum Ablauf des Umstellungszeitraumes gehalten worden seien.

Der Kläger hat am 5. Mai 1986 Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen: Er habe keine Milchkühe im Sinne der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts gehalten. Als Milchkuh im Sinne der EG-Bestimmungen könne nur die Kuh angesehen werden, die zur Erzeugung von zur Vermarktung bestimmter Milch geeignet sei. Voraussetzung sei demnach, daß die Kuh zur Erzeugung von Milch geeignet und deren Milch zur Vermarktung bestimmt sei. Das treffe für die von ihm gehaltenen trockenstehenden, zur Mast und Schlachtung bestimmten Kühe nicht zu. Er habe auch keine Milchkühe im Sinne des Art. 3 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1078/77 behalten. Behalten könne man nur etwas, was man schon besessen habe. Von Art. 3 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1078/77 würden daher nur die bei der Antragstellung im Betrieb bereits vorhandenen Milchkühe erfaßt. Die erst in einem späteren Zeitpunkt erworbenen Milchkühe seien keine "behaltenen", sondern allenfalls "gehaltene" Kühe. Ihm könne auch kein Verstoß gegen die Grundpflichten des Subventionsrechtsverhältnisses vorgeworfen werden, weil von der in der Bundesrepublik Deutschland zuständigen Stelle Fleischrassen bisher nicht anerkannt worden seien. Deshalb sei den Landwirten und auch der Landwirtschaftskammer nicht klar gewesen, daß es sich bei der Rasse Schwarz-Bunt um eine milchbetonte Rinderrasse handele. Demzufolge seien die "Deutschen Schwarz-Bunten" im Negativkatalog der VO (EWG) Nr. 1357/80 bzw. VO (EWG) Nr. 1471/80 noch nicht enthalten und erstmals im Anhang zur VO (EWG) Nr. 1398/82, die erst am 20. Mai 1982 veröffentlicht worden sei, aufgeführt worden. Die evtl. Definition einer Fleischrasse in dem von ihm zur Kenntnis genommenen Runderlaß könne ihm nicht entgegengehalten werden. Der Runderlaß habe als Verwaltungsrichtlinie nur verwaltungsinterne Bedeutung. Die angefochtenen Bescheide seien auch deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte das von ihr nach § 48 des Verwaltungsverfahrensgesetzes auszuübende Ermessen nicht ausgeübt habe. Auf § 7 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung über die Gewährung einer Prämie für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung von Milchkuhbeständen zur Fleischerzeugung könne die Beklagte die Rückforderung der Umstellungsprämie nicht stützen. Diese Vorschrift sei in Niedersachsen wegen der besonderen landesrechtlichen Regelungen in § 1 des Vorläufigen Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Niedersachsen nicht anwendbar. In Niedersachsen könne nur das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes angewendet werden.

Der Kläger hat beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 14. Januar 1986 und ihren Widerspruchsbescheid vom 21. April 1986 aufzuheben und

die Beklagte zu verpflichten, ihm die 3. Prämienrate in Höhe von 20.075,79 DM nebst 4 % Zinsen ab 1. März 1983 zu zahlen und die Zuziehung eines Rechtsanwalts im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat erwidert: Die angefochtenen Bescheide seien rechtmäßig. Für die Bestimmung der anerkannten Fleischrassen reiche aufgrund des föderativen Aufbaus der Bundesrepublik die Definition im Runderlaß des Niedersächsischen Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 3. August 1978 aus. Dieser Runderlaß entwickle insoweit auch Rechtswirkungen nach außen, als er sie zu einer gleichmäßigen Verwaltungspraxis zwinge. Entgegen der Auffassung des Klägers seien auch Mastkühe objektiv zur Milcherzeugung geeignet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 27. Oktober 1988 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt:

Die angefochtenen Bescheide der Beklagten seien rechtmäßig. Der Kläger sei nach § 7 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung über die Gewährung einer Prämie für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung von Milchkuhbeständen zur Fleischerzeugung vom 22. Juni 1977 (BGBl I S. 1006) - MOG-VO - zur Rückzahlung der zu Unrecht empfangenen Beträge verpflichtet. Entgegen der Auffassung des Klägers sei diese Vorschrift in Niedersachsen anzuwenden. Der Kläger habe nicht glaubhaft nach Art. 3 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1078/77 nachgewiesen, daß er seinen Viehbestand so ausgerichtet habe, daß spätestens am Ende des dritten Jahres nach dem Tag der Genehmigung des Antrages mindestens 80 % der im Betrieb gehaltenen Kühe oder trächtigen Färsen entweder aus Kühen bestanden hätten, die die Merkmale einer anerkannten Fleischrasse aufgewiesen hätten oder aus Kühen, die aus der Kreuzung mit einem im Herdbuch eingetragenen Bullen einer dieser Rassen hervorgegangen seien. Nach dem 28. Februar 1982 habe er noch zehn Kühe der Rasse Schwarz-Bunt in seinem Betrieb gehalten. Diese Kühe erfüllten nicht die Merkmale der Fleischrassigkeit. Bei der Rasse Schwarz-Bunt handele es sich um eine milchbetonte Rinderrasse, deren Zuchtziel nicht ausschließlich oder betont auf die Fleischleistung ausgerichtet gewesen sei. Der Einwand des Klägers, die von ihm gehaltenen Kühe seien nicht gemolken, sondern die trockengestellten Tiere seien lediglich weiter gemästet worden, greife nicht durch. Für die Beantwortung der Frage, ob es sich um eine "Milchkuh" oder um eine "fleischrassige Kuh" handele, komme es nicht darauf an, welcher konkrete Zweck mit der Haltung des Tieres verfolgt werde. Entscheidend sei allein, ob die Kühe nach ihrer Rasse für die Milch- oder die Fleischproduktion geeignet seien. Auch trockengestellte Milchkühe seien nach der Besamung wieder für die Milchproduktion geeignet. Entgegen der Auffassung des Klägers habe er die zehn schwarz-bunten Kühe auch im Sinne des Art. 3 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1078/77 "behalten". Nach dem Sinn und Zweck der Prämienvorschriften komme es nur darauf an, ob noch Milchkühe während des Umstellungszeitraumes auf dem prämienbegünstigten Betrieb gehalten würden, unabhängig davon, ob diese schon im Zeitpunkt der Antragstellung vorhanden seien. Während des vierjährigen Umstellungszeitraumes seien die Prämienverpflichtungen vom Erzeuger für seinen gesamten landwirtschaftlichen Betrieb und Milchviehbestand bindend gewesen. Bei den vom Kläger gehaltenen schwarz-bunten Kühen handele es sich um solche einer milchbetonten Rinderrasse, die von vornherein nicht die Voraussetzungen der Fleischrassigkeit hätten erfüllen können. Unabhängig davon, ob der Bundeslandwirtschaftsminister eine Regelung über die anerkannten Fleischrassen habe treffen müssen, habe er jedenfalls nicht milchbetonte Rinderrassen zu einer Fleischrasse erklären können. Im übrigen sei eine entsprechende Regelung im Runderlaß des Niedersächsischen Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 3. August 1978 als zuständige Stelle getroffen worden. Der vom Kläger nicht geführte Nachweis der Fleischrassigkeit gehe zu seinen Lasten. Die in § 7 Abs. 1 MOG-VO geregelte zeitliche Beschränkung der Beweislast von zwei Jahren sei unbeachtlich. Der nationale Verordnungsgeber könne nicht Verfahrensvorschriften des Gemeinschaftsrechts wie: Art. 3 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1078/77 und Art. 9 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1391/78 ändern. Ein vom Kläger gerügter Ermessensfehler der Beklagten komme ebenfalls nicht in Betracht. Bei der Rücknahme ihrer Bescheide und Rückforderung der Prämienraten stehe der Beklagten nach § 7 Abs. 2 MOG-VO kein Ermessen zu. Auf Vertrauensschutz könne sich der Kläger ebenfalls nicht berufen, weil er seine Verpflichtung aus Art. 3 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1078/77 gekannt habe. Er habe in seinem Antrag vom 28. Februar 1989 und in seiner Mitteilung vom 3. September 1989 gegenüber der Beklagten erklärt, daß er von den Vorschriften der Prämienregelung gemäß Runderlaß des Niedersächsischen Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 3. August 1978 Kenntnis genommen habe. Darin seien auch die entsprechenden Verpflichtungen zur Haltung fleischrassiger Kühe enthalten. Auf die vom Kläger problematisierte "Außenwirkung" des Runderlasses komme es in diesem Zusammenhang nicht an. Der Kläger werde nicht an eine durch den Runderlaß geschaffene Regelung gebunden, sondern ihm werde allein die Kenntnis seiner Verpflichtungen aus Art. 3 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1978/77, die von dem Runderlaß nahezu wörtlich übernommen worden seien, vorgehalten. Der Rückforderung stehe schließlich auch nicht die Jahresfrist aus § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG entgegen. Eine abschließende Kenntnis des für die Entscheidung über die Rücknahme erheblichen Sachverhalts habe die Beklagte frühestens mit Eingang der Mitteilung der Landwirtschaftskammer Hannover vom 18. Dezember 1985 erhalten, so daß der Rückforderungsbescheid vom 14. Januar 1986 rechtzeitig ergangen sei.

Gegen diese Entscheidung führt der Kläger Berufung. Zur Begründung wiederholt er sein bisheriges Vorbringen. Ergänzend trägt er vor: Er habe nicht gegen die Grundpflichten des Subventionsrechtsverhältnisses verstoßen. Auf die am 28. Februar 1982 von ihm gehaltenen Milchkühe könne nicht abgestellt werden. Als "Ende des 3. Jahres nach dem Tag der Genehmigung" im Sinne des Art. 3 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1078/77 komme der 31. Dezember 1982 in Betracht. An diesem Tag habe er keine Milchkuh mehr besessen. Ausweislich der Kennkarten sei die letzte Kuh am 17. Dezember 1982 vom Hof gegangen. Selbst wenn aber Art. 3 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1078/77 dahingehend auszulegen wäre, daß als maßgeblicher Tag der Tag der Genehmigung oder Beginn des Umstellungszeitraumes anzusehen wäre, habe er an diesen Stichtagen nur noch sechs bzw. vier Milchkühe gehalten. Deren Haltung sei nicht prämienschädlich, weil er bei der Antragstellung 44 Milchkühe gehalten habe und dementsprechend im vierten Umstellungsjahr noch 9 Milchkühe habe halten können. Entgegen den Feststellungen des Verwaltungsgerichts habe er nicht nur "oft", sondern "nur" abgemolkene Kühe zur Weitermast gekauft. Die von ihm vorgelegte Verkaufsbescheinigung des Landwirts Gröngröft sei ebenfalls vom Verwaltungsgericht falsch ausgelegt worden. Er habe damit nur nachweisen wollen, daß es auch schwarz-bunte fleischrassige Rinder, nämlich solche der Rasse Deutsch-Angus, gebe. Entgegen der Auffassung sei eine Förderung der Fleischproduktion nicht das erklärte Ziel der Subventionsgewährung gewesen. Es habe allein die Milchproduktion gedrosselt werden sollen. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, daß auch trockengestellte Milchkühe wieder in die Milchproduktion eingestellt werden könnten, sei lebensfremd. Eine solche Wirtschaftsweise sei völlig unwirtschaftlich. Zwar könne mit "behalten" auch "halten" gemeint sein. Im vorliegenden Fall müsse der Verordnungsgeber jedoch am Wortlaut der Vorschrift festgehalten werden, weil er diese Bestimmung formuliert habe. Er könne sich wegen der Rückforderung auch auf Vertrauensschutz berufen. Er habe nicht gewußt, daß er gegen eine Bestimmung des Gemeinschaftsrechts verstoße.

Der Kläger beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach seinem im ersten Rechtszug gestellten Antrag zu erkennen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie erwidert: Für die Rückforderung der dem Kläger gewährten Prämie komme es nicht darauf an, ob er die von ihm eingegangenen Verpflichtungen schuldhaft verletzt habe. Auch "abgemolkene" Kühe, die zur Weitermast gehalten würden, seien Milchkühe im Sinne der Prämienbestimmungen. Unter Milchvieh sei die Gesamtheit der weiblichen Hausrinder im Alter von mindestens sechs Monaten, die zur Erzeugung von zur Vermarktung bestimmter Milch geeignet seien, anzusehen. Dabei komme es ausschließlich auf die objektive Eignung des weiblichen Rindviehs zur Milcherzeugung an. Die Bezeichnung "Schwarz-Bunt" beziehe sich nur auf die Rasse "Deutsche Schwarz-Bunte". Die Rasse "Angus" werde nicht als Schwarz-Bunt bezeichnet. Tiere der Rasse Angus seien von ihrer Erscheinung her schwarz und in Ausnahmefällen einfarbig rot. Eine Verwechselung der beiden Rassen sei auch deshalb ausgeschlossen, weil Tiere der Rasse "Angus" in der Regel genetisch bedingt hornlos seien. Der Runderlaß vom 3. August 1978 binde auch den Kläger. Er habe den Runderlaß und dessen Inhalt zur Kenntnis genommen und anerkannt.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt ihrer Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen. Diese waren in ihrem wesentlichen Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

II.

Die Berufung hat im wesentlichen, in dem aus dem Entscheidungstenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die angefochtenen Bescheide der Beklagten sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

Entgegen der Auffassung des Klägers sind ihm die erste und zweite Rate der Umstellungsprämie nicht im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Vertrages, sondern durch Verwaltungsakte gewährt worden. Anhaltspunkte dafür, daß die Beteiligten das Subventionsrechtsverhältnis aufgrund übereinstimmender Willenserklärungen einvernehmlich haben regeln wollen, sind nicht erkennbar. Das Gegenteil ist vielmehr der Fall, da die Beklagte dem Kläger nach Unterwerfung unter die Bewilligungsbedingungen die Umstellungsprämie einseitig durch Bescheid bewilligt hat (vgl. Urt. d. Sen. v. 14. 5. 1987 - 3 OVG A 22/85 -; bestätigt durch Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. 12. 1988 - BVerwG 3 B 43.87 -). Als Rechtsgrundlage kommt mithin für die vom Kläger angefochtenen Bescheide § 1 Abs. 1 des Vorläufigen Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Niedersachsen (Nds. VwVfG) vom 3. Dezember 1976 (Nds. GVBl S. 311) in Verbindung mit §§ 48, 49 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (VwVfG) vom 25. Mai 1976 (BGBl I S. 1253) mit späteren Änderungen und § 7 Abs. 2 der Verordnung über die Gewährung einer Prämie für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung von Milchkuhbeständen zur Fleischerzeugung vom 22. Juli 1977 (BGBl I S. 1006) - MOG-VO - in Betracht (vgl. BVerwG, Urt. v. 22. 10. 1987 - BVerwG 3 C 27.86 - Buchholz 451.511 § 6 Nr. 2 = NVwZ 1988, 349 [BVerwG 22.10.1987 - 3 C 27/86]). Entgegen der Auffassung des Klägers ist § 7 Abs. 2 MOG-VO, wodurch das Ermessen der Beklagten bei der Rücknahme oder dem Widerruf einer rechtswidrigen oder rechtmäßigen Bewilligung der Nichtvermarktungs- oder Umstellungsprämie ausgeschlossen ist (BVerwG, Urt. v. 22. 10. 1977 aaO) auch in Niedersachsen nach Art. 31 GG anwendbar (Urt. d. Sen. v. 22. 3. 1990 - 3 OVG A 179/87 -; Kopp, VwVfG (Kommentar), 5. Aufl., § 1 RdNr. 11). Nach diesen Vorschriften ist u.a. ein begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft zu widerrufen, wenn der Verwaltungsakt rechtswidrig ist oder wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Rechtswidrig ist eine Verwaltungsentscheidung, die einer Rechtsnorm widerspricht. Anhaltspunkte dafür liegen im vorliegenden Fall nicht vor. Entgegen der Auffassung der Beklagten hat der Kläger auch im Ergebnis nicht gegen eine ihm zum Erreichen des Subventionszwecks zulässigerweise auferlegte und von ihm anerkannte Verpflichtung und Auflage im Sinne des § 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG verstoßen.

Die Nichtvermarktungs- oder Umstellungsprämie wird gemäß Art. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 des Rates vom 17. Mai 1977 zur Einführung einer Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung der Milchkuhbestände (ABl EG Nr. L 1131/1) - VO (EWG) Nr. 1078/77 - nach Wahl des Antragstellers dem Erzeuger gewährt. Nach Art. 2 Abs. 2 b VO (EWG) Nr. 1078/77 hat sich der Erzeuger zu verpflichten, vom Tage der Antragstellung bis zum Ende des Nichtvermarktungs- bzw. Umstellungszeitraumes

- nicht zu gestatten, daß sein Milchvieh oder ein Teil desselben von anderen für die Milchviehhaltung benutzt wird,

- sein Milchvieh weder zu vermieten noch anderen entgeltlich oder unentgeltlich zu überlassen,

- sein Milchvieh nur zur Schlachtung oder zur Ausfuhr zu verkaufen.

Diese Bestimmungen gelten entsprechend für die Gewährung einer Umstellungsprämie (Art. 3 Abs. 2 Buchst. b VO (EWG) Nr. 1078/77). Unter den Beteiligten ist unstreitig, daß der Kläger diese Voraussetzungen erfüllt hat. Für die Gewährung einer Umstellungsprämie verlangt Art. 3 Abs. 2 Buchst. c VO (EWG) Nr. 1078/77 jedoch weiter, daß der Erzeuger während des Umstellungszeitraumes in seinem Betrieb im Durchschnitt eine Anzahl Rinder oder Schafe hält, die der Anzahl der vorher im Betrieb gehaltenen Großvieheinheiten (GVE) entspricht. Durch diese Bestimmung sollte ein Defizit im Rindfleischsektor innerhalb der Europäischen Gemeinschaft ausgeglichen werden (vgl. die Präambel zu der Verordnung (EWG) Nr. 1153/73 des Rates vom 15. Mai 1973 zur Einführung einer Prämienregelung für die Umstellung von Milchkuhbeständen auf Bestände zur Fleischerzeugung und Prämien zur Förderung der speziell auf die Fleischerzeugung ausgerichteten Rinderaufzucht (ABl EG Nr. L 141/18 - VO (EWG) Nr. 1153/74 -). Entgegen der Auffassung des Klägers sollte mithin durch die Gewährung einer Umstellungsprämie nicht nur die Milcherzeugung gedrosselt, sondern auch die Rindfleischproduktion gefördert werden. Ferner muß der Erzeuger, wenn er während des Umstellungszeitraumes noch Milchkühe hält, gemäß Art. 3 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1078/77 der zuständigen Behörde glaubhaft nachweisen, daß er seinen Viehbestand so ausgerichtet hat, daß spätestens am Ende des dritten Jahres nach dem Tag der Genehmigung des Antrages mindestens 80 % der im Betrieb gehaltenen Kühe oder trächtigen Färsen entweder aus Kühen bestehen, die die Merkmale einer der anerkannten Fleischrassen aufweisen oder aus Kühen, die aus der Kreuzung mit einem im Herdbuch eingetragenen Bullen einer dieser Rassen hervorgegangen sind oder andernfalls ausreichende Garantien dafür bieten, daß sie die wesentlichen Merkmale einer solchen Rasse vererben können.

Diese mit der Vergabe der Umstellungsprämie verbundene Auflage, die dazu dienen sollte, daß der Prämienempfänger nach dem Ablauf des Umstellungszeitraumes nicht sofort mit einem auf Milchviehleistung ausgerichteten Milchviehbestand wieder mit der Milchproduktion beginnen konnte, hat der Kläger am Ende des dritten Jahres nach der Genehmigung des Antrages am 28. Februar 1982 nicht erfüllt. Bei den vom Kläger an diesem Tag gehaltenen neun Kühen der Rasse Schwarz-Bunt handelte es sich um solche einer milchbetonten Rinderrasse, deren Zuchtziel von der Milch- und nicht von der Fleischleistung bestimmt wird. Demzufolge ist die Rinderrasse Schwarz-Bunt auch nicht als anerkannte Fleischrasse in § 3 der Verordnung über die Gewährung einer Prämie für die Erhaltung des Mutterkuhbestandes vom 11. August 1980 (BGBl I S. 1364) aufgeführt worden und im Anhang des Verzeichnisses der in Art. 5 Nr. 4 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1357/80 des Rates vom 5. Juni 1980 zur Einführung einer Prämienregelung für die Erhaltung des Mutterkuhbestandes (ABl EG Nr. L 140/1) - VO (EWG) Nr. 1357/80 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1198/82 des Rates vom 18. Mai 1982 (ABl EG Nr. 140/28) als nicht zu einer Fleischrasse gehörend genannt worden. Den Nachweis, daß 80 % der von ihm am Ende des dritten Jahres nach dem Tag der Genehmigung des Antrages am 28. Februar 1982 in seinem Betrieb gehaltenen Milchkühe die Merkmale einer anerkannten Fleischrasse aufweisen, hat der Kläger im Verwaltungsverfahren und auch im gerichtlichen Verfahren nicht erbracht. Der Kläger hat damit zunächst gegen eine ihm zum Erreichen des Subventionszwecks zulässigerweise auferlegte Verpflichtung (Auflage) verstoßen. Demgegenüber ist unerheblich, daß der nach Ansicht des Klägers für die Anerkennung von Fleischrassen zuständige Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten bisher Fleischrassen im Sinne des Art. 3 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1078/77 in einem förmlichen Verfahren nicht anerkannt hat (BVerwG, Beschl. v. 18. 9. 1991 - BVerwG 3 B 55.91). Der Kläger kann auch nicht einwenden, daß es sich bei den von ihm gehaltenen trockengestellten und wie er weiter vorträgt, ausgemolkenen Mastkühen nicht um "behaltene Milchkühe" im Sinne des Art. 3 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1078/77 handelt. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, daß es für die Auslegung des Begriffes "behalten" im Sinne dieser Regelung nach Sinn und Zweck der Prämienvorschrift und unter Berücksichtigung des Subventionszwecks allein darauf ankommt, ob noch Milchkühe während des Umstellungszeitraumes in dem prämienberechtigten Betrieb gehalten wurden, unabhängig davon, ob diese schon im Zeitpunkt der Antragstellung vorhanden waren oder erst zu einem späteren Zeitpunkt angeschafft worden sind. Als Milchkuh gilt nach Art. 5 Abs. 1 a der Verordnung (EWG) Nr. 1307/77 der Kommission vom 15. Juni 1977 mit Durchführungsbestimmungen zur Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung der Milchkuhbestände (ABl EG Nr. L 150/24) - VO (EWG) Nr. 1307/77 - ebenso Art. 1 Abs. 1 a der Verordnung (EWG) Nr. 1391/78 der Kommission vom 23. Juni 1978 mit geänderten Durchführungsbestimmungen zur Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung der Milchkuhbestände (ABl EG Nr. L 167/45) - VO (EWG) Nr. 1391/78 - das weibliche Hausrind, das zur Erzeugung von zur Vermarktung bestimmter Milch geeignet ist und mindestens einmal gekalbt hat; als Milchkuh gilt auch die trächtige Färse. Auf diese Definition des Begriffes "Milchkuh" im Sinne der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts wird auch in dem vom Kläger am 28. Februar 1979 unterzeichneten Antragsformular hingewiesen. Zu Recht sind daher die Beklagte und das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, daß es sich bei den vom Kläger gehaltenen schwarz-bunten Kühen um Milchkühe im Sinne des Gemeinschaftsrechts gehandelt hat. Nach Ansicht des Senats kann es bei der Qualifizierung einer Kuh als Milchkuh nur darauf ankommen, ob die vom Subventionsbewerber gehaltene Kuh (unabhängig von ihrem subjektiven und von der betriebswirtschaftlichen Entscheidung des Erzeugers als Unternehmer abhängenden Verwendungszweck) biologisch zur Erzeugung von zur Vermarktung bestimmter Milch geeignet ist. Das trifft auch für trockengestellte sog.

Mastkühe zu, die nach der Belegung und Abkalbung, wenn auch nicht in betriebswirtschaftlich sinnvoller Weise, wieder zur Milchproduktion herangezogen werden können. Davon ist jedenfalls im Regelfall und bei der hier gebotenen Typisierung auszugehen. Anhaltspunkte dafür, daß die gehaltenen Mastkühe biologisch beispielsweise wegen Unfruchtbarkeit nicht mehr mit Erfolg belegt werden und abkalben konnten und deshalb möglicherweise nicht mehr zur Milchproduktion geeignet waren, hat der Kläger nicht vorgetragen und nicht glaubhaft gemacht.

Der Widerruf des Genehmigungsbescheides und der Bewilligungsbescheide sowie die Rückforderung der dem Kläger gewährten ersten und zweiten Rate der Umstellungsprämie ist jedoch deshalb rechtswidrig, weil die streitigen neun schwarz-bunten Milchkühe ausweislich der Kennkarten innerhalb des Umstellungszeitraumes geschlachtet worden sind, der temporäre Verstoß gegen Art. 3 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1078/77 nach Ansicht des Senats unter Berücksichtigung des Subventionszwecks als geheilt anzusehen ist und der Kläger im Ergebnis nicht gegen den Subventionszweck verstoßen hat. Durch die Regelung in Art. 3 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1078/77 sollte wie dargelegt - wovon auch die Beklagte ausgeht - verhindert werden, daß der Subventionsempfänger am Ende des Umstellungszeitraumes über einen auf Milcherzeugung ausgerichteten Milchviehbestand verfügt und nach Ablauf des Umstellungszeitraumes sofort wieder in vollem Umfang mit der Milchproduktion beginnen kann. Diesem Ziel kann der Subventionsempfänger dadurch entsprechen, daß er entweder seinen Milchkuhbestand auf Kühe einer Fleischrasse umstellt oder daß er Milchkühe einer milchbetonten Rinderrasse entsprechend den von ihm eingegangenen Verpflichtungen zum Schlachten oder zur Ausfuhr in ein Drittland verkauft. Eine Gefährdung des gleichzeitig mit der Gewährung der Umstellungsprämie angestrebten Subventionszwecks, nämlich der Förderung der Rindfleischerzeugung, ist mit der 2. Alternative nicht verbunden, weil diesem Förderungszweck die Haltung der von der Beklagten festgesetzten Anzahl Großvieheinheiten Rechnung trägt. Für diese vom Senat vorgenommene Anwendung der an sich vom Wortlaut her eindeutigen Regelung in Art. 3 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1078/77 spricht, daß das Gemeinschaftsrecht und die Vielzahl der verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe aufgrund sprachlicher Unebenheiten und Übersetzungsmängel wie z.B. auch "behaltene Milchkühe" in erster Linie nicht nach ihrem Wortlaut, sondern nach dem Sinn und Zweck der Regelung unter Berücksichtigung des Subventionszwecks auszulegen ist. Im übrigen hätte ein temporärer Verstoß, wie im vorliegenden Fall, der trotz der Einhaltung der übrigen Subventionsbestimmungen und unter Wahrung des Subventionszwecks erfolgt, aufgrund der mit der Rückforderung verbundenen Folgen einen die Existenz des landwirtschaftlichen Betriebes in Frage stellenden Eingriff zur Folge. Das kann nach Ansicht des Senats nicht Wille des Verordnungsgebers des Gemeinschaftsrechts gewesen sein.

Nach alledem mußten die angefochtenen Bescheide aufgehoben werden. In gleicher Weise war die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger die dritte Rate auf die ihm zu gewährende Prämie für die Umstellung von Milchkuhbeständen auf Bestände zur Fleischerzeugung zu bewilligen und auszuzahlen. Von den Beteiligten sind abgesehen von den erörterten Fragen keine weiteren Anhaltspunkte vorgetragen worden, die einen Verstoß gegen die Grundpflichten des Subventionsrechtsverhältnisses begründen und eine Versagung der vom Kläger begehrten dritten Rate der Umstellungsprämie rechtfertigen könnten.

Der vom Kläger geltend gemachte Zinsanspruch ist erst ab Klageerhebung am 5. Mai 1986 begründet. Der Kläger kann die von ihm geltend gemachten Zinsen nicht aus dem Gesichtspunkt des Verzuges in entsprechender Anwendung des § 286 Abs. 1 Satz 2 BGB ab 1. März 1983 verlangen. Es ist bereits zweifelhaft, ob für die vom Kläger begehrten Verzugszinsen der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist (vgl. BVerwGE 37, 231). Einer Entscheidung dieser Frage bedarf es jedoch letztlich nicht. Die Klage ist insoweit auf jeden Fall unbegründet. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gibt es keinen allgemeinen Grundsatz des Verwaltungsrechts, der zur Zahlung von Verzugszinsen verpflichtet. Eine entsprechende Anwendung der bürgerlich-rechtlichen Verzugszinsregeln im öffentlichen Recht kommt daher nur in Betracht, wenn dieses gesetzlich oder sonst rechtlich besonders vorgesehen ist (BVerwG, Urt. v. 24. 9. 1987 - NVwZ 1988, 440 m. Hinw. a. Rspr. u. Schrifttum; Kopp, VwGO (Kommentar), 9. Aufl., § 90 RdNr. 22, 23 m. Hinw. a. Rspr. u. Schrifttum; Redeker/von Oertzen, VwGO (Kommentar), 10. Aufl., § 42 RdNr. 156, 157 m. Hinw. a. Rspr. u. Schrifttum; Eyermann/Fröhler, VwGO (Kommentar), 9. Aufl., § 113 RdNr. 58 a). Das der Gewährung einer Umstellungsprämie zugrunde zu legende Gemeinschaftsrecht und das nationale Recht enthalten keine Regelungen, die die Anwendung der bürgerlich-rechtlichen Verzugszinstatbestände zugunsten des Bürgers gegen die öffentliche Hand ermöglichen. § 7 Abs. 2 MOG-VO und Abschnitt VII F 2 des Runderlasses zur Durchführung der Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung der Milchkuhbestände vom 3. August 1978 (NdsMBl 1978 S. 1530) - RL - sehen eine Verzinsung nur im umgekehrten Fall für vom Subventionsempfänger zurückzuzahlende Beträge vor. Verzugszinsen können dem Kläger daher nicht gewährt werden.

Dagegen steht ihm ein Anspruch auf Prozeßzinsen zu. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind die im bürgerlichen Recht geltenden Grundsätze über die Zubilligung von Prozeßzinsen, die keinen Verzug erfordern, auch im öffentlichen Recht sinngemäß anwendbar, soweit der Gesetzgeber den Zinsanspruch für bestehende Geldforderungen nicht anderweitig geregelt hat (BVerwG aaO; Kopp aaO; Redeker/von Oertzen aaO; Eyermann/Fröhler aaO). Voraussetzung ist, daß eine Geldforderung rechtshängig gewesen ist. Es muß also auf Leistung geklagt worden sein (§ 90 Abs. 1 VwGO; § 261 ZPO). Da im Verwaltungsprozeß vielfach nicht wie im zivilgerichtlichen Verfahren sofort auf Leistung der Geldsumme, sondern - wie im vorliegenden Fall - mit der Verpflichtungsklage auf Erlaß des Verwaltungsaktes geklagt werden muß, der seinerseits die Auszahlung des Geldbetrages anordnet, können Prozeßzinsen auch für öffentlich-rechtliche Forderungen verlangt werden, wenn die Verwaltung zum Erlaß eines die Zahlung unmittelbar auslösenden Verwaltungsaktes verpflichtet ist. Auch in diesem Fall wird mit der Verpflichtungsklage, einer Unterart der Leistungsklage, ein Anspruch auf eine Geldleistung geltend gemacht (BVerwG aaO m. Hinw. a. Rspr.). Diese Voraussetzungen sind auch hier erfüllt, weil nach der Bewilligung der dritten Rate diese unmittelbar von der Beklagten auszuzahlen ist.

Nach alledem muß die Berufung in dem aus dem Entscheidungstenor ersichtlichen Umfang Erfolg haben.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO; ihre vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 und 713 ZPO.

Die Entscheidung über die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren folgt aus § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO.

Die Revision kann nicht zugelassen werden, weil dafür die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Eichhorn

Schnuhr

Dr. Berkenbusch