Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der Beklagte ist nicht verpflichtet das Leistungsangebot der Klägerin anzunehmen.

Die begehrte Leistungsvereinbarung stellt sich als öffentlich-rechtlicher Vertrag dar.(Hauck/Noftz, Neumann SGB XII, § 75 Rdnr. 19 nwN). Das BVerwG begründet diese Zuordnung mit der Vorprägung des Abschlusses der Vereinbarungen durch öffentlich-rechtliche Vorschriften (BVerwG 94, 202,204).

Diese gesetzliche Vorprägung setzt zugleich den Rahmen des Vertragsspielraumes, der nicht verlassen werden darf. Die nähere Beschreibung findet sich in § 76 Abs. 1 SGB XII/§ 93a Abs. 1 BSHG. Danach müssen die wesentlichen Leistungsmerkmale festgelegt werden, die da sind betriebsnotwendige Anlagen der Einrichtung, der zu betreuende Personenkreis, Art, Ziel und Qualität der Leistung, Qualifikation des Personals sowie die erforderliche, sächliche und personelle Ausstattung. Dabei müssen die Leistungen ausreichend, zweckmäßig und wirtschaftlich sein und dürfen das Maß des Notwendigen nicht überschreiten.

Ein Ermessensspielraum ist (als Abschlussermessen; s. BVerwG Urt. v. 30.9.1993 - 5 C 41/94 BVerwGE 94, 202-211) vorhanden. So hat der Sozialhilfeträger Vereinbarungen vorrangig mit Trägern abzuschließen, deren Vergütung bei vergleichbarem Inhalt, Umfang und Qualität der Leistung nicht höher ist als die anderer Träger (§ 75 Abs. 2 Satz 3 SGB XII; § 93 Abs. 1 Satz 3 BSHG). Diese Formulierung zeigt, dass trotz des § 76 Abs. 1 Satz 2 SGB XII (§ 93a Abs. 1 Satz 3 BSHG), wonach die Leistungen ausreichend, zweckmäßig und wirtschaftlich sein müssen und das Maß des Notwendigen nicht überschritten werden darf, die Leistungsbandbreite nicht derart verengt ist, dass unterschiedliche Leistungen, die sowohl ausreichend, zweckmäßig und wirtschaftlich sind als auch das Maß der Notwendigkeit nicht überschreiten, praktisch nicht mehr denkbar sind. Sind aber Unterschiede in Inhalt, Umfang und Leistung im Rahmen des Notwendigen und des Ausreichenden möglich, so liegt gerade hier auch der mögliche Ermessensspielraum für den Abschluss einer Vereinbarung gerade auch im Hinblick auf die Auswirkung bei der Vergütung. Gäbe es einen derartigen Spielraum nicht, würde sich die Frage stellen, weshalb vom Gesetzgeber überhaupt die Form einer Vereinbarung gewählt wird. Es hätte dann näher gelegen, an das Vorliegen bestimmter Voraussetzungen, die von den Einrichtungsträgern zu erfüllen sind, eine Rechtsfolge zu knüpfen.

Dies muss aber für das vorliegende Verfahren nicht abschließend geklärt werden, da das Leistungsangebot der Klägerin schon nicht die Mindestanforderungen erfüllt, die an den Inhalt einer Leistungsvereinbarung zu stellen sind.

Es liegt auf der Hand, dass bei einer sehr großen Einrichtung, die unterschiedliche Personenkreise betreut und damit zwangsläufig auch Art, Ziel und Qualität der Leistung, der Qualifikation des Personals, sowie die erforderliche sächliche und personelle Ausstattung unterschiedlich sind, höhere Anforderungen an die Leistungsbeschreibung zu stellen sind als bei einer kleineren homogenen Einrichtung. Soweit nicht mehrere Leistungsvereinbarungen für die unterschiedlichen Personenkreise geschlossen werden sollen, muss eine umfassende Leistungsvereinbarung jedenfalls diesen Unterschieden gerecht werden und entsprechende Untergliederungen vornehmen, wie dies ansatzweise hinsichtlich der unterschiedlichen Personenkreise im Leistungsangebot 1996 der Fall war (Eingruppierung nach Betreuungsaufwand a,b und c), wenn auch die Beschreibung der Personenkreise völlig unzureichend war.

Durch die Leistungsvereinbarung werden die Kalkulationsgrundlagen geschaffen, die wiederum in einem externen Vergleich bewertet werden müssen (BVerwG, Urt.v.1.12.1998 -5 C 17.97-). Dieser ist aber nur möglich, wenn eine differenzierte Betrachtung der Leistungen Platz greift. § 76 SGB XII / § 93a BSHG treffen differenzierte Regelungen für die Bildung leistungsgerechter Vergütungen, die dazu dienen sollen, eine stärkere Vergleichbarkeit von Leistungen herzustellen, dadurch ein erhöhtes Maß an Transparenz zu schaffen und damit die Einrichtungen untereinander besser vergleichbar zu machen. Die Einrichtung der Klägerin weist eine durchmischte Bewohnerstruktur von psychisch und geistig Behinderten mit unterschiedlicher Pflege-, Betreuungs- und Therapiebedürftigkeit auf, in der die unterschiedlichsten Leistungen erbracht werden und die sich wegen ihrer Unterschiedlichkeit einer anderen Einrichtung nicht "als Einheit" zuordnen lässt. Bei dieser Sachlage lässt sich der vom Bundesverwaltungsgericht geforderte Leistungsvergleich nur durchführen, wenn die in der Einrichtung der Klägerin erbrachten Leistungen differenziert betrachtet werden und ihnen unter diesem Blickwinkel einzelne Leistungen anderer Einrichtungen jeweils gegenübergestellt werden (Nds OVG Urt. v. 24.8.2005, 4 L 811/99, S.24f des Abdrucks). Die Grundlage für den Leistungsvergleich ist die Leistungsvereinbarung. Ist sie nicht hinreichend differenziert, ist der externe Vergleich kaum mehr möglich. An diesen Erfordernissen hat sich dementsprechend auch die Leistungsvereinbarung auszurichten. Die Klägerin ist schon in der Entscheidung des Nds. OVG, Urt.v.248.2005, 4 L 811/99 darauf hingewiesen worden, dass die Auffassung, dass aus dem Begriff der Einrichtung folge, dass die von der Einrichtung erbrachte Leistung als Einheit zu sehen und zu bewerten sei und damit auch nur diese einheitliche Leistung Gegenstand des äußeren Vergleichs sein könne, nicht überzeuge. Dem tritt die Kammer bei. Entgelte sollen eben nicht nur pauschal, sondern gerade im Blick auf vergleichbare Leistungen einander gegenüber gestellt werden. Wenn nach § 76 Abs. 2 Satz 3 SGB XII / § 93 a Abs. 2 Satz 3 BSHG die Maßnahmepauschale nach Gruppen für Leistungsberechtigte mit verschiedenem Bedarf kalkuliert wird, so muss das seine Entsprechung in der Leistungsvereinbarung haben, weil sonst Leistungsverpflichtung und Vergütung nicht verknüpft sind.

Nun sind Leistungsvereinbarung und Vergütungsvereinbarung allerdings nicht so miteinander verknüpft, dass nur in einem verbundenen Verfahren über beides gleichzeitig entschieden werden könnte. Der Gesetzgeber hat dies auch dadurch deutlich werden lassen, dass er bei der Vergütungsvereinbarung eine Schiedsstellenentscheidung zwischengeschaltet hat. Die Unterschiede zu einem Privatvertrag, auf den der Beklagte verwiesen hat, ergeben sich daraus, dass hier zwingend die Leistungen innerhalb einer bestimmten Bandbreite (Notwendigkeit und Erforderlichkeit) zu erbringen sind und die Höhe der Vergütung nicht dazu führen kann, auf notwendige Leistungen zu verzichten. Die Höhe der Vergütung bestimmt sich vielmehr nach dem notwendigen externen Vergleich der Leistungsgruppen.

Ist aber für den externen Vergleich die Bestimmung der Leistungsmerkmale erforderlich, so müssen Leistungsgruppen nach Personengruppen und jeweiligem Personalbedarf und dessen jeweiliger Qualifikation aufgegliedert werden. Dabei ist nicht jeder Einzelfall separat zu erfassen, vielmehr sind Fallgruppen zu bilden, die für sich ähnlichen Kriterien in der Betreuung unterliegen. Dass insoweit Vorgaben durch eine Verordnung, die nach § 81 SGB XII / § 93 d BSHG möglich /möglich gewesen wäre, fehlen, berechtigt nicht, von einer derartigen Untergliederung abzusehen. Anhaltspunkte können neben der Eingliederungshilfeverordnung, die die unterschiedlichen Personenkreise beschreibt, die Rahmenverträge nach § 79 Abs. 1 SGB XII / § 93 d Abs. 2 BSHG auch dann bieten, wenn der Einrichtungsträger diesen Vereinbarungen nicht beigetreten ist. Das gilt jedenfalls insoweit, als eine Spezifizierung zur Erfüllung der gesetzlichen Vorgaben, hier insbesondere der Vergleichbarkeit der Leistungen, erforderlich ist. Entsprechend ist der Personalbedarf aufzuschlüsseln. Es geht nicht an, dass für völlig unterschiedlichen Betreuungsbedarf derselbe Personenschlüssel und Qualifikationsgrad zu Grunde gelegt werden. Der Einrichtungsträger wird sich entscheiden müssen, welche Platzzahl er welchen Personengruppen vorhalten will, wie er sich den Personalbedarf für die einzelnen Personengruppen vorstellt, welchen Qualifikationsgrad das jeweilige Personal haben soll, welcher Raumbedarf z.B. für bestimmte Therapien innerhalb der Personengruppen besteht, in welchem Umfang ärztliche Leistungen im Rahmen der Eingliederungshilfe (ohne Krankenkassenleistungen) angeboten werden sollen usw..

Das zum Gegenstand der Klage gemachte Leistungsangebot genügt den gesetzlichen Vorgaben mangels Differenzierung nicht.

Soweit die Klägerin auf Einrichtungen verweist, die dem Rahmenvertrag beigetreten sind, an die derartige Anforderungen nicht gestellt worden seien, ist darauf hinzuweisen, dass abgesehen davon, dass die Klägerin dem Rahmenvertrag gerade nicht beigetreten ist, sie nicht schlechter gestellt ist. Auch für sie gilt die gesetzliche Regelung, nach der Vereinbarungen und Festsetzungen auch nach Ablauf der Laufzeit weitergelten, sie mithin an alte Vergütungsvereinbarungen bzw. Festsetzungen der Schiedsstelle anknüpfen kann, wobei die Festsetzungen der Schiedsstelle für Zeiträume vor 1999 neben der Vergütung auch die Leistungsvereinbarung mit umfassen (§ 93 Abs. 3 BSHG bis 31.12.1998 gültige Fassung vom 23.7.1996). Dabei haben die Klagen, die hinsichtlich der Festsetzungen für die Jahre bis 1998 erhoben worden sind, keine aufschiebende Wirkung. Sie kommt ihnen auch nicht durch die Gesetzesänderung durch das SGB XII/von 1.1.1999- 31.12.2004 gültige Neufassung des BSHG vom 23.7.1996) zu (siehe hierzu im Einzelnen VGH München, Urt.v.23.3.2005 12 B 01.1916, veröffentlicht in juris).

Die Differenzierung darf andererseits nicht so weit gehen, dass praktisch eine Einzelplatzbetrachtung erfolgt, weil auch dies die Vergleichbarkeit von Einrichtungen erschweren würde und eine vorgreifliche Vereinbarung vor dem Individualvertrag eines Hilfeempfängers sinnlos wäre.

Es ist dementsprechend eine Gruppenbildung vorzunehmen, die sowohl die Vergleichbarkeit gewährleistet als auch eine leistungsgerechte Vergütung zulässt. Eine Gruppenbildung bedingt immer auch ein gewisses Maß an Pauschalierung, da eine völlig gleiche Personen- und Leistungsgruppe kaum je einmal gegeben sein werden. Die Grenzziehung für die Gruppenbildung muss spätestens da verlaufen, wo die Leistungsunterschiede (insbesondere im Hinblick auf die Vergütung) so signifikant werden, dass ein einheitlicher Vergütungssatz unbillig erscheint. Fälle mit deutlich geringerem Betreuungsaufwand, dürfen nicht in dieselbe Gruppe genommen werden, wie Fälle mit deutlich erhöhtem Betreuungsaufwand. Entsprechendes gilt für die Qualitätsnotwendigkeit der Betreuung und den sachlichen Aufwand.

Soweit der Beklagte die Angabe von Mindest- und Höchstalter von aufzunehmenden Personen begehrt, ist dies allerdings nur bedingt geeignet, die notwendige Leistung, insbesondere den Betreuungsaufwand zu beschreiben. Richtig ist zwar, dass der Betreuungsaufwand auch altersabhängig sein kann, weil sich z.B. Eingliederungsmaßnahmen auch nach dem Alter richten. Entscheidender dürfte aber die Bildung von Leistungsblöcken mit ähnlichen Leistungen sein.

Mithin kann die Eingruppierung nach Personengruppen entsprechend der Eingliederungshilfe-VO nur ein erster Schritt zur Bildung entsprechender Leistungsgruppen (Maßnahmegruppen) sein. In einem zweiten Schritt muss die notwendige personelle und sachliche Leistung bei der Gruppenbildung in der Weise Berücksichtigung finden, dass ähnliche Leistungen gleichartiger Wertigkeit zusammengefasst werden. Dies hat ein Leistungsangebot zu berücksichtigen. Dass dabei eine unterschiedliche Gruppenbildung im Rahmen der Bandbreite des Notwendigen und Ausreichenden denkbar ist, ändert nichts an der grundsätzlichen Notwendigkeit der Leistungsdifferenzierung.

Fehlt diese, wie hier, gänzlich, ist die Bandbreite des Notwendigen und Ausreichenden (der gesetzliche Rahmen des § 76 SGB XII/§ 93a BSHG) bereits verlassen, sodass kein Raum für die Bestimmung der Leistung innerhalb der Bandbreite des Notwendigen und Ausreichenden schon gar nicht durch das Gericht nach billigem Ermessen (entsprechend §§ 315, 316, 319 Abs. 1 BGB) vorhanden ist, soweit eine entsprechende Anwendung überhaupt zulässig ist, was hier ausdrücklich offen gelassen wird. Liegt kein annahmefähiges Angebot vor, so kommt es nicht auf die Frage an, ob eine rückwirkende Leistungsvereinbarung geschlossen werden kann.

Angemerkt sei aber, dass nach § 93 b Abs. 1 Satz 1 BSHG/§ 77 Abs. 1 Satz 1 SGB XII Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2 BSHG/§ 77 Abs. 3 SGB XII vor Beginn der jeweiligen Wirtschaftsperiode abzuschließen sind. Eine nachträgliche Vereinbarung hinsichtlich der Leistungsmerkmale wäre auch wenig sinnhaft, weil nach der Art der Leistung diese nachträglich nicht mehr verändert erbracht werden kann.

Die fehlende Möglichkeit der Rückwirkung hinsichtlich der Leistungsvereinbarung dokumentiert sich auch darin, dass das Gesetz anders als bei der Vergütungsvereinbarung (Rückwirkung auf den Antrag bei der Schiedsstelle) eine Rückwirkungsmöglichkeit nicht vorgesehen hat und damit keine Ausnahme zu § 93 b Abs.1 Satz 1 BSHG/§ 77 Abs. 1 SGB XII zugelassen hat.

Dies stellt die Klägerin aber nicht rechtlos. So dürften geschlossene oder vor 1999 durch die Schiedsstelle bestimmte Leistungsvereinbarungen weiterwirken, soweit sie nicht rechtswirksam gekündigt worden sind. Zumindest dürfte sich aber aus den faktischen Beziehungen zwischen Sozialhilfeträger und Einrichtungsträger Ansprüche auf Leistungen und Vergütung bestehen (dabei kommen in Betracht ungerechtfertigte Bereicherung, Geschäftsführung ohne Auftrag, Treu und Glauben). So bedient sich der Sozialhilfeträger der Leistungen des Einrichtungsträgers, um seine Verpflichtung gegenüber dem Hilfeempfänger zu erfüllen und der Einrichtungsträger nimmt vom Sozialhilfeträger die Vergütung entgegen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGo-in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.