Die Beteiligten streiten um die Mitbestimmung bei der Zuordnung von neu einzustellenden Tarifbeschäftigten zu den Stufen der Entgelttabelle nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder.

Zum 1. November 2006 ist das Entgeltsystem für Tarifbeschäftigte im Bereich der Tarifgemeinschaft deutscher Länder neu strukturiert worden. Tarifbeschäftigte erhalten seither auf der Grundlage des Tarifvertrages für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) vom 12. Oktober 2006 ohne Unterscheidung zwischen Angestellten und Arbeitern monatlich ein Tabellenentgelt, dessen Höhe sich nach der Entgeltgruppe, in die der Beschäftigte eingruppiert ist, und nach der für den Beschäftigten geltenden Stufe bestimmt (§ 15 TV-L). Familienstand, Kinderzahl und Lebensalter haben auf die Höhe des Entgelts keinen Einfluss mehr. Stattdessen ist neben Leistungselementen die tätigkeitsbezogene Berufserfahrung des Beschäftigten relevant. Die Entgeltgruppen 9 bis 15 umfassen grundsätzlich fünf Stufen und die Entgeltgruppen 2 bis 8 sechs Stufen (§ 16 Abs. 1 TV-L). Bei der Einstellung werden die Beschäftigten gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 TV-L der Stufe 1 zugeordnet, sofern keine einschlägige Berufserfahrung vorliegt. Verfügen Beschäftigte über eine einschlägige Berufserfahrung von mindestens einem Jahr aus einem vorherigen befristeten oder unbefristeten Arbeitsverhältnis zum selben Arbeitgeber, erfolgt die Stufenzuordnung unter Anrechnung der Zeiten der einschlägigen Berufserfahrung aus diesem vorherigen Arbeitsverhältnis (§ 16 Abs. 2 Satz 2 TV-L). Ist die einschlägige Berufserfahrung von mindestens einem Jahr in einem Arbeitsverhältnis zu einem anderen Arbeitgeber erworben worden, erfolgt die Einstellung in die Stufe 2, bzw. - bei Einstellung nach dem 31. Januar 2010 und Vorliegen einer einschlägigen Berufserfahrung von mindestens drei Jahren - in Stufe 3 (§ 16 Abs. 2 Satz 3 TV-L). Unabhängig davon kann der Arbeitgeber bei Neueinstellungen zur Deckung des Personalbedarfs Zeiten einer vorherigen beruflichen Tätigkeit ganz oder teilweise für die Stufenzuordnung berücksichtigen, wenn diese Tätigkeit für die vorgesehene Tätigkeit förderlich ist (§ 16 Abs. 2 Satz 4 TV-L). Nach Ablauf einer in § 16 Abs. 3 TV-L festgelegten Anzahl von Jahren, der sog. Stufenlaufzeit, erreicht der Beschäftigte die jeweils nächsthöhere Stufe.

Mit Schreiben vom 19. Dezember 2006 forderte der Antragsteller die Beteiligte auf, bei der Einstellung von Angestellten künftig das Mitbestimmungsrecht bei der Festlegung der Entwicklungsstufe bzw. bei der Stufenzuordnung zu berücksichtigen. Zwar sei der Mitbestimmungstatbestand des § 65 Abs. 2 Nr. 2 Nds. Personalvertretungsgesetz (NPersVG) noch nicht an das neue Tarifrecht angepasst worden. Da die Stufenzuordnung aber die Höhe der Vergütung maßgeblich beeinflusse, sei ein Mitbestimmungsrecht begründet. Die Beteiligte trat der vom Antragsteller mit Schreiben vom 19. Dezember 2006 sowie nachfolgend in verschiedenen konkreten Beteiligungsverfahren vertretenen Auffassung zur Mitbestimmungspflichtigkeit der Zuordnung von Beschäftigten bei Neueinstellungen zu den Stufen der Entgelttabelle nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder mit Schreiben vom 6. Februar 2007 entgegen. Die Einstufung in die sog. Entwicklungsstufen sei der früheren Lebensaltersstufung der Vergütung nach dem Bundes-Angestelltentarifvertrag (BAT) vergleichbar, die nicht der Mitbestimmung der Personalvertretungen unterlegen habe. Bei der individuellen Einstufung von Beschäftigten in die Entwicklungsstufen seien im Gegensatz zur mitbestimmungspflichtigen Eingruppierung kollektive Interessen aller Beschäftigten nicht berührt.

Der Antragsteller hat am 14. März 2007 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Er ist weiterhin der Ansicht, die Zuordnung von Beschäftigten zu den Stufen der Entgelttabelle nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder unterliege als Eingruppierung im Sinne des § 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG der Mitbestimmung. Zur Begründung trägt er ergänzend insbesondere vor, für die Zuordnung zu den Stufen der Entgelttabelle sei entscheidend, ob der einzustellende Beschäftigte über einschlägige Berufserfahrung verfüge. Dabei handele es sich um ein Kriterium, das bisher auf der Grundlage des Bundes-Angestelltentarifvertrages für einen Zeit- oder einen Bewährungsaufstieg bzw. zur Bestimmung zeitlicher Voraussetzungen für die Ein- und Höhergruppierung relevant gewesen sei und dessen Beurteilung aus diesem Grund der Mitbestimmung unterlegen habe. Da vergleichbare Interpretationsspielräume eröffnet seien wie bei der Beurteilung von Tätigkeits- oder Bewährungszeiten nach dem Bundes-Angestelltentarifvertrag, könne die Zuordnung zu den Stufen der Entgelttabelle nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder nicht mit der früheren Lebensaltersstufung der Vergütung verglichen werden, sondern sei als Element der Eingruppierung mitbestimmungspflichtig. Hilfsweise sei zumindest ein Mitbestimmungsrecht nach § 64 Abs. 1 NPersVG gegeben.

Der Antragsteller beantragt,

festzustellen, dass die Zuordnung neu einzustellender Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu den Stufen der Entgelttabelle des Tarifvertrages für den öffentlichen Dienst der Länder (§ 16 Abs. 2 TV-L) der Mitbestimmung nach § 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG, hilfsweise der Mitbestimmung nach § 64 Abs. 1 NPersVG, unterliegt.

Die Beteiligte beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie vertritt die Rechtsauffassung, die Einführung des Tabellenentgelts nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder führe nicht zu einer Veränderung der Mitbestimmungsrechte der Personalvertretungen. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, die Höhe des Entgelts der Beschäftigten sei weiterhin unverändert einerseits von der mitbestimmungspflichtigen Eingruppierung in eine Entgeltgruppe (vormals Vergütungs-/ Lohngruppe) und andererseits von der Zuordnung zu einer Stufe mit zeitlich festgelegtem Erreichen der nächsthöheren Stufe abhängig. Dass die Zuordnung zu den Stufen der Entgelttabelle des Tarifvertrages für den öffentlichen Dienst der Länder nicht nach dem Lebensalter, sondern unter Berücksichtigung einschlägiger Berufserfahrung erfolge, führe für sich allein nicht zur Mitbestimmungspflichtigkeit der Stufenzuordnung. Entsprechend der Durchführungshinweise zu § 16 TV-L gehe auch die Tarifgemeinschaft der Länder davon aus, dass die Stufenzuordnung nicht der Mitbestimmung unterliege. Die Zuordnung zu den Stufen der Entgelttabelle nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder sei in § 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG weder ausdrücklich genannt noch werde sie vom Begriff der Eingruppierung umfasst, der sich auf die Einordnung der vom Beschäftigten zu verrichtenden Tätigkeit in die Vergütungs-/Lohn- bzw. Entgeltgruppe anhand der tarifvertraglich jeweils zugeordneten Tätigkeitsmerkmale beschränke. Eine erweiternde Auslegung oder entsprechende Anwendung des Mitbestimmungstatbestandes des § 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG sei ebenso wie die Anwendung der Generalklausel des § 64 Abs. 1 NPersVG unter Berücksichtigung der Sperrklausel des § 64 Abs. 3 Satz 2 NPersVG unzulässig, wonach die §§ 65 bis 67 und 75 NPersVG die dort aufgeführten Sachverhalte abschließend regelten. Auch sei das Nds. Personalvertretungsgesetz zum 1. Januar 2007 an die Rechtslage nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder angepasst worden, ohne dass die Stufenzuordnung in den Katalog der mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen aufgenommen worden sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte Bezug genommen.

II.

Der Antrag ist zulässig, aber nicht begründet. Die Zuordnung neu einzustellender Tarifbeschäftigter zu den Stufen der Entgelttabelle nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder unterliegt nicht der Mitbestimmung.

Ein Mitbestimmungsrecht nach § 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG in der ab 1. Januar 2007 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 22. Januar 2007 (Nds. GVBl. S. 11) ist nicht begründet. Danach bestimmt der Personalrat hinsichtlich Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern mit bei deren Eingruppierung, Höher- oder Herabgruppierung, der Bestimmung der Fallgruppe sowie der Zahlung tariflicher oder außertariflicher Zulagen.

Die Zuordnung von Tarifbeschäftigten zu den Stufen der Entgelttabelle nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder unterfällt nicht dem Begriff der Eingruppierung i. S. d. § 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG. Das Nds. Personalvertretungsgesetz definiert den Begriff der Eingruppierung nicht näher. Für die Auslegung des Begriffes liegt es daher nahe, auf das Verständnis in den einschlägigen tarifrechtlichen Vorschriften zurückzugreifen (vgl. zur Auslegung von Mitbestimmungstatbeständen in diesem Sinne allgemein: BVerwG, Beschl. v. 12.09.2005 - 6 P 1/05 -, NVwZ 2006, 466 ff., m. w. N.; Dembowski/ Ladwig/Sellmann, Das Personalvertretungsrecht in Niedersachsen, Stand: Mai 2007, § 65 Rn. 7). Unter der Geltung des Bundes-Angestelltentarifvertrages war die Eingruppierung in den §§ 22 und 23 BAT geregelt. Nach § 22 Abs. 1 Satz 1 BAT richtete sich die Eingruppierung der Angestellten nach den Tätigkeitsmerkmalen der Vergütungsordnung (Anlagen 1a und 1b zum BAT). Eingruppiert war der Angestellte gemäß § 22 Abs. 2 BAT in die Vergütungsgruppe, deren Tätigkeitsmerkmalen die gesamte von ihm nicht nur vorübergehend auszuübende Tätigkeit entsprach. Im Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder sind die §§ 12 und 13 über die Eingruppierung bzw. die Eingruppierung in besonderen Fällen noch nicht ausgefüllt. Derzeit gelten gemäß § 17 Abs. 1 des Tarifvertrages zur Überleitung der Beschäftigten der Länder in den TV-L und zur Regelung des Übergangsrechts (TVÜ-Länder) vom 18. August 2006 unter anderem die §§ 22, 23 BAT einschließlich der Vergütungsordnung fort. Auch wenn der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder derzeit noch keine eigenen Regelungen über die Eingruppierung enthält, verdeutlicht neben dem geltenden Übergangsrecht insbesondere die Norm des § 15 Abs. 1 TV-L, nach der sich die Höhe des dem Beschäftigten zu zahlenden Tabellenentgelts einerseits nach der Entgeltgruppe, in die er eingruppiert ist, und andererseits nach der für ihn geltenden Stufe bestimmt, dass unter dem Begriff der Eingruppierung tarifrechtlich weiterhin allein die Festlegung der Vergütungsgruppe, deren Tätigkeitsmerkmalen die vom Beschäftigten zu verrichtende Tätigkeit entspricht, zu verstehen ist, denn in § 15 Abs. 1 TV-L wird ausdrücklich zwischen der Zuordnung zu einer Entgeltgruppe als Eingruppierung und der Zuordnung des Beschäftigten zu einer Stufe der Entgelttabelle differenziert.

Auch in der personalvertretungsrechtlichen Rechtsprechung wird unter dem Begriff der Eingruppierung ausschließlich die erstmalige Einreihung der von einem Beschäftigten zu verrichtenden Tätigkeit in ein bestimmtes Vergütungssystem verstanden, die in Anwendung in sich bestimmter und einer festgelegten Besoldungs- oder Vergütungsgruppe zugeordneter Einreihungsmerkmale (Vergütungsmerkmale) erfolgt (vgl. gegenüber der früheren Rechtsprechung präzisierend: BVerwG, Beschl. v. 08.12.1999 - 6 P 3/98 -, BVerwGE 110, 151 ff.; Dembowski/Ladwig/Sellmann, § 65 Rn. 115). Als Gegenstand der Eingruppierung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in erster Linie auf die zu verrichtende Tätigkeit abzustellen, die bei Einreihung einem nach Tätigkeitsmerkmalen festgelegten Vergütungssystem zuzuordnen ist. Personen als solche ließen sich nicht einreihen; eine Zuordnung sei nur nach Maßgabe der von ihnen ausgeübten Tätigkeit möglich. Auch könnten persönliche Merkmale bei der Eingruppierung noch weniger eine Rolle spielen als dies im Tarifrecht der Fall ist. Fragen der Dauer der Beschäftigung oder der Bewährung auf dem bisherigen Arbeitsplatz könnten für die tarifrechtliche Zuordnung, etwa für den Zeit- oder den Bewährungsaufstieg, zwar von (sekundärer) Bedeutung sein, für die erstmalige tarifliche Bewertung einer Tätigkeit aber seien sie regelmäßig nicht von Belang (BVerwG, a. a. O.). Dementsprechend ist Gegenstand der Eingruppierung allein die Einreihung in eine Vergütungs-, Lohn- bzw. Entgeltgruppe, nicht aber die Entscheidung über weitere, die Höhe des dem Beschäftigten zustehenden Entgelts bestimmende Kriterien (vgl. Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 10. Aufl., § 75 Rn. 8 f.; Lorentzen/Etzel/Gerhold u. a., BPersVG, Stand: März 2007, § 75 Rn. 26).

Die Zuordnung eines Beschäftigten zu einer Stufe der Entgelttabelle des Tarifvertrages für den öffentlichen Dienst der Länder bestimmt sich im Gegensatz zur Eingruppierung nicht nach der Tätigkeit des Beschäftigten, sondern gemäß § 16 TV-L nach dem Vorliegen einschlägiger Berufserfahrung. Sowohl die Differenzierung in § 15 Abs. 1 TV-L als auch die gesonderten Regelungen zur Eingruppierung in § 17 TVÜ-Länder in Verbindung mit den einschlägigen tarifrechtlichen Bestimmungen etwa des Bundes-Angestelltentarifvertrages bzw. künftig in den §§ 12 und 13 TV-L und zur Stufenzuordnung in § 16 TV-L verdeutlichen, dass es sich bei der Eingruppierung und bei der Stufenzuordnung tarifrechtlich um gesonderte Entscheidungen handelt und die Stufenzuordnung nicht als Element der Eingruppierung betrachtet werden kann. Begrifflich umfasste die Eingruppierung weder vor der Einführung des Tarifvertrages für den öffentlichen Dienst der Länder die Bestimmung sämtlicher vergütungs- bzw. lohnrelevanter Merkmale noch ist dies unter der Geltung des Tarifvertrages für den öffentlichen Dienst der Länder anzunehmen. Zwar weist der Antragsteller zutreffend darauf hin, dass die unter Berücksichtigung einschlägiger Berufserfahrung erfolgende Zuordnung zu den Stufen der Entgelttabelle nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder größere Interpretationsspielräume eröffnet als die vormals auf der Grundlage des Bundes-Angestelltentarifvertrages vorzunehmende Bestimmung der Höhe der Grundvergütung nach Lebensaltersstufen (§ 27 BAT), dieser Gesichtspunkt rechtfertigt es aber ebenso wenig wie Erwägungen der Zweckmäßigkeit personalvertretungsrechtlicher Mitbestimmung, entgegen der tarifrechtlichen Systematik und des daran anknüpfend in der personalvertretungsrechtlichen Rechtsprechung entwickelten Begriffsverständnisses die Stufenzuordnung als Element der Eingruppierung i. S. d. § 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG zu betrachten (diesen Gesichtspunkt vernachlässigend: Kallenberg, ZfPR 2007, 20, 21; Vaslet, PersR 2007, 145 ff.).

Die Zuordnung neu einzustellender Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu den Stufen der Entgelttabelle nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder unterfällt auch keinem der übrigen in den §§ 65 bis 67 NPersVG ausdrücklich genannten Mitbestimmungstatbestände. Das Mitbestimmungsrecht bei der Einstellung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern gemäß § 65 Abs. 2 Nr. 1 NPersVG hat allein die Eingliederung eines neuen Beschäftigten in die Dienststelle zum Gegenstand (vgl. BVerwG, a. a. O.; Ilbertz/Widmaier, § 75 Rn. 3). Die Mitbestimmung bei der betrieblichen Lohngestaltung nach § 66 Abs. 1 Nr. 5 NPersVG beschränkt sich auf die Aufstellung abstrakt-genereller Regelungen, die Grundlage individueller Ansprüche sein können (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23.12.1982 - 6 P 19/80 -, PersV 1983, 506 f.; Beschl. v. 27.02.1985 - 6 P 9/84 -, ZBR 1985, 173 f.).

Entgegen der vom Antragsteller vertretenen Auffassung lässt sich ein Mitbestimmungsrecht auch nicht aus § 64 Abs. 1 NPersVG herleiten. Zwar bestimmt der Personalrat gemäß § 64 Abs. 1 NPersVG gleichberechtigt mit bei allen personellen, sozialen, organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Maßnahmen, die die Beschäftigten der Dienststelle insgesamt, Gruppen von ihnen oder einzelne Beschäftigte betreffen oder sich auf sie auswirken, und § 63 Abs. 3 Satz 1 NPersVG stellt ergänzend klar, dass die §§ 65 bis 67 NPersVG lediglich eine beispielhafte Aufzählung von Mitbestimmungstatbeständen enthalten, welche die Mitbestimmung bei Maßnahmen von ähnlichem Gewicht nicht ausschließt. Andererseits bestimmt § 64 Abs. 3 Satz 2 NPersVG aber, dass die §§ 65 bis 67 und 75 NPersVG die dort aufgeführten Sachverhalte abschließend regeln. Daraus folgt, dass die in § 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG nicht genannte Zuordnung neu einzustellender Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu den Stufen der Entgelttabelle nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder nicht der Mitbestimmung unterliegt. Denn die in den Katalogtatbeständen aufgeführten Sachverhalte können gerade nicht unter Rückgriff auf die Generalklausel erweiternd ausgelegt werden. Soweit die Katalogtatbestände gezielt nur einen speziellen Ausschnitt eines Lebensvorgangs erfassen, scheidet eine Mitbestimmung der Personalvertretungen aus. Jede im Katalog der Mitbestimmungstatbestände nicht aufgeführte Variante eines Sachverhalts ist aufgrund der Sperrwirkung des § 64 Abs. 3 Satz 2 NPersVG mitbestimmungsfrei (Nds. OVG, Beschl. v. 18.12.1996 - 18 L 4879/95 -, PersV 1998, 238 ff.; Dembowski/Ladwig/Sellmann, § 64 Rn. 31 f.; Lampe, PersR 1996, 172). In diesem Sinne nennt das Nds. Personalvertretungsgesetz in § 65 Abs. 2 Nr. 2 mit der Eingruppierung, der Höher- oder Herabgruppierung, der Bestimmung der Fallgruppe und der Zahlung tariflicher oder außertariflicher Zulagen gezielt diejenigen auf einzelne Beschäftigte bezogenen entgeltrelevanten Maßnahmen, bei denen die Mitbestimmung eröffnet sein soll. Obgleich das Nds. Personalvertretungsgesetz zum 1. Januar 2007 an die Rechtslage nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder angepasst worden ist, ist § 65 Abs. 2 NPersVG lediglich redaktionell geändert worden, indem im einleitenden Satzteil die Worte „Angestellte und Arbeiterinnen und Arbeiter“ durch die Worte „Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer“ und in Nr. 15 die Worte „Vergütungs- und Lohngruppe“ durch die Worte „Vergütungs-, Lohn- oder Entgeltgruppe“ ersetzt worden sind (vgl. LT-Drs. 15/3120, S. 3, 14). Eine Erweiterung der mitbestimmungspflichtigen Tatbestände um die für den einzelnen Beschäftigten gleichfalls entgeltrelevante Maßnahme der Zuordnung zu den Stufen der Entgelttabelle nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder ist demgegenüber nicht erfolgt. Dass die in § 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG erfolgte Aufzählung mitbestimmungspflichtiger Maßnahmen hinsichtlich der Bestimmung der einzelne Beschäftigte tarifrechtlich konkret betreffenden entlohnungsrelevanten Maßnahmen nicht abschließend wäre, kann im Hinblick auf die im Gesetz erfolgte vereinzelte Aufzählung von mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen einschließlich der nicht zwingend stets unmittelbar entgeltrelevanten Bestimmung der Fallgruppe innerhalb der tarifrechtlich maßgeblichen Vergütungs-, Lohn- oder Entgeltgruppe nicht angenommen werden.

Einer Kostenentscheidung bedarf es im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nicht.

Auf Antrag der Beteiligten wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Rechtsfrage gemäß § 83 Abs. 2 NPersVG i. V. m. § 96a Abs. 1 ArbGG die Sprungrechtsbeschwerde zum Bundesverwaltungsgericht zugelassen.