Entscheidungsgründe

Die Klage hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Sie ist insgesamt zulässig. Insbesondere ist die Klage auch mit ihrem Klageantrag zu 2) als Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO zulässig. Entgegen der Auffassung der Beklagten ist das Klagerecht insoweit bei Klageerhebung nicht verwirkt gewesen. Von Verwirkung kann nur ausgegangen werden, wenn seit der Möglichkeit der Klageerhebung längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, die die nunmehrige Klageerhebung einem anderen Beteiligten (Beklagten, Beizuladenden) gegenüber als einen Verstoß gegen Treu und Glauben (widersprüchliches Verhalten) erscheinen lassen. Welcher Art die besonderen Umstände sein müssen, lässt sich nicht allgemein angeben. In Betracht kommt insbesondere, dass der andere Beteiligte infolge des Verhaltens des Klageberechtigten darauf vertrauen durfte, dass dieser das Klagerecht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen werde, und dass er tatsächlich darauf vertraut und infolgedessen Dispositionen getroffen hat. Für die Verwirkung einer Klage, die nach § 75 VwGO zulässig wäre, gelten keine besonderen Regeln. Der Gesetzgeber hat § 76 VwGO a.F. aufgehoben, wonach für die Untätigkeitsklage grundsätzlich eine Ausschlussfrist von einem Jahr galt. Es geht nicht an, diese Ausschlussfrist „durch die Hintertür“ doch wieder einzuführen. Hat der Betroffene seinen Antrag gestellt bzw. Widerspruch erhoben, so ist es an der Behörde, ihrerseits tätig zu werden; der Betroffene darf das abwarten, ohne allein deshalb einen Rechtsverlust befürchten zu müssen (vgl. hierzu insgesamt, Eyermann, VwGO, 13. Auflage, 2010, § 75, RdNr. 22 f.; VG Göttingen, Urteil vom 19. März 2008 - 3 A 290/06 -, n.v.).

Im vorliegenden Fall scheidet eine Verwirkung aus, weil es jedenfalls an dem erforderlichen Umstandsmoment fehlt. Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Klägerin der Beklagten gegenüber auf irgendeine Weise deutlich gemacht hätte, sie werde die Umwandlung der Vorauszahlungen in einen Zuschuss nicht weiter verfolgen. Im Gegenteil: Die Klägerin wirkte zwischen der entsprechenden Antragstellung im September 2007 und dem Zeitpunkt der Klageerhebung durchgängig daran mit, die städtebauliche Sanierungsmaßnahme „Am G.“ auch hinsichtlich ihrer Abrechnung einem erfolgreichen Abschluss zuzuführen. Hierbei stand sie fortlaufend in Kontakt zu der Nds. Landestreuhandstelle bzw. der Beklagten. Ihr gesamtes Verhalten war erkennbar darauf gerichtet, letztendlich die Umwandlung der bislang als Vorauszahlung bewilligten Fördermittel in einen Zuschuss zu erreichen. Folglich ist auch nicht ersichtlich, dass die Beklagte tatsächlich auf die Nichtgeltendmachung des Anspruchs vertraut und entsprechende Dispositionen getätigt hat; dies wird von ihr auch nicht vorgetragen.

Die Klage ist nur mit ihrem Klageantrag zu 1) begründet. Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 03. März 2010 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Hingegen hat die Klägerin keinen Anspruch gegen die Beklagte, die Vorauszahlungen in Höhe von 3.328.510,15 € in einen endgültigen Zuschuss umzuwandeln (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Der angefochtene Bescheid vom 03. März 2010 ist aus formellen Gründen rechtswidrig, da die Beklagte für seinen Erlass sachlich nicht zuständig war. Dieser Rechtsfehler ist beachtlich (vgl. § 46 VwVfG) und kann nicht geheilt werden (vgl. § 45 Abs. 1 VwVfG).

Die Bezirksregierung Braunschweig, die ursprünglich für die Bewilligung von Städtebauförderungsmitteln sowie für die Geltendmachung damit zusammenhängender Zinsansprüche und Rückforderungen zuständig gewesen war, wurde durch § 1 des Gesetzes zur Modernisierung der Verwaltung in Niedersachsen vom 05.11.2004 (NdsGVBl. Seite 394) mit Wirkung zum 01.01.2005 aufgelöst. Nach § 2 des genannten Gesetzes wurden die Ministerien und die Staatskanzleien in ihrem jeweiligen Geschäftsbereich für die Aufgaben der Landesverwaltung zuständig, die nicht einer anderen Behörde oder Stelle übertragen waren. Durch das am 01. Januar 2005 in Kraft getretene Gesetz über die Übertragung von Förderaufgaben auf die Nds. Landestreuhandstelle vom 23. Juni 2005 (NdsGVBl. Seite 213) wurde die Möglichkeit begründet, der Nds. Landestreuhandstelle - Norddeutsche Landesbank Girozentrale - durch eine Vereinbarung mit dem jeweiligen Fachministerium u.a. die Aufgabe der öffentliche Städtebauförderung zur Wahrnehmung im eigenen Namen zu übertragen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 lit. b, Satz 2 des letztgenannten Gesetzes). Auf dieser Grundlage schlossen das Land Niedersachsen und die Nds. Landestreuhandstelle - Norddeutsche Landesbank Girozentrale - am 18./23. März 2005 einen Geschäftsbesorgungsvertrag, durch den der Nds. Landestreuhandstelle ab dem 01. Januar 2005 die Aufgaben als Ausführungsbehörde des Landes Niedersachsen in der Städtebauförderung zur Durchführung nach Maßgabe der gesetzlichen Bestimmungen übertragen wurden.

Mit Wirkung vom 01. Januar 2008 trat dann das Gesetz über die Investitions- und Förderbank Niedersachsen (NBankG) vom 13. Dezember 2007 (NdsGVBl. Seite 712) in Kraft. Nach dessen § 1 wurde die Beklagte durch formwechselnde Umwandlung der Investitions- und Förderbank Niedersachsen GmbH errichtet. Nach § 2 NBankG wurde zudem die Nds. Landestreuhandstelle aus dem Vermögen der Norddeutschen Landesbank abgespalten und auf die Beklagte übertragen. § 3 NBankG regelte zudem, dass das der Landestreuhandstelle zugeordnete Aktiv- und Passivermögen durch die Übertragung nach § 2 von der Norddeutschen Landesbank auf die Beklagte überging und dass die Beklagte insoweit Gesamtrechtsnachfolgerin der Norddeutschen Landesbank ist (Abs. 1 Sätze 1 und 2). Dem Finanzministerium wurde die Aufgabe zugeteilt, das von Absatz 1 erfasste Aktiv- und Passivvermögen auf der Grundlage der zum 31. Dezember 2007 erstellten Schlussbilanz der Landestreuhandstelle festzustellen und im Nds. Ministerialblatt bekannt zu machen (Abs. 2 Sätze 1 und 2). Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 NBankG ist die Beklagte das zentrale Förderinstitut des Landes und unterstützt das Land bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Nach § 5 Abs. 2 Nr. 1 b NBankG kann der Beklagten u.a. die Durchführung, Verwaltung und Abwicklung öffentlicher Fördermaßnahmen in dem Bereich des Städtebaus zur Erfüllung im eigenen Namen übertragen werden. Gemäß § 5 Abs. 3 NBankG vereinbart das jeweilige Fachministerium mit der Beklagten und mit Zustimmung des Finanzministeriums die Übertragung von Aufgaben des Landes. In der jeweiligen Aufgabenübertragung sind die staatlichen Fördermaßnahmen konkret zu beschreiben (Sätze 2 bis 4). Mit Inkrafttreten des NBankG trat das Gesetz über die Übertragung von Förderaufgaben auf die Nds. Landesstreuhandstelle vom 23. Juni 2005 gemäß § 23 Abs. 2 Nr. 2 NBankG außer Kraft.

Aufgrund der vorstehenden gesetzlichen Regelungen war die Beklagte sachlich nicht befugt, den streitbefangenen Bescheid vom 03. März 2010 zu erlassen. Auf der Grundlage des Gesetzes über die Übertragung von Förderaufgaben auf die Nds. Landesstreuhandstelle i.V.m. dem Geschäftsbesorgungsvertrag vom 18./23. März 2005 war die Nds. Landestreuhandstelle mit Wirkung zum 01. Januar 2005 hinsichtlich der Aufgabe der Städtebauförderung als Funktionsnachfolgerin der niedersächsischen Bezirksregierungen für die entsprechenden Verwaltungshandlungen zuständig geworden. Diese Zuständigkeit wäre aber nur dann am 01. Januar 2008 auf die Beklagte übergegangen, wenn diese ihrerseits insoweit Funktionsnachfolgerin der Landestreuhandstelle geworden wäre. Dies ist indes nicht der Fall. Denn die Beklagte ist nicht anstelle der Nds. Landestreuhandstelle in den Geschäftsbesorgungsvertrag vom 18./23. März 2005 eingetreten. Durch die Abspaltung der Nds. Landestreuhandstelle aus dem Vermögen der Norddeutschen Landesbank und die folgende Übertragung auf die Beklagte gingen nämlich lediglich das der Landestreuhandstelle zugeordnete Aktiv- und Passivermögen (vgl. § 3 NBankG) sowie die der Landestreuhandstelle zugeordneten Arbeits- und Versorgungsverhältnisse (vgl. § 4 NBankG) auf die Beklagte über. Folglich bezog sich auch der auf Grundlage des § 3 Abs. 2 NBankG erlassene Feststellungsbescheid des Finanzministeriums vom 17. Juni 2008 ausschließlich auf die übergegangenen Vermögensgegenstände (vgl. Formulierung „1. Vermögensübergang (Abspaltung)“ gleich zu Beginn des Feststellungsbescheides). Der Geschäftsbesorgungsvertrag vom 18./23. März 2005 lässt sich aber als Vertrag, mit dem öffentlich-rechtliche Aufgaben zur Durchführung im eigenen Namen übertragen worden waren, zweifelsfrei weder dem Aktivvermögen noch dem Passivvermögen der Nds. Landestreuhandstelle zuordnen. Folglich stellt er auch kein „sonstiges Rechtsverhältnis“ dar, das „bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise dem abgespaltenen Geschäftsbereich zuzuordnen“ ist und in das die Beklagte nach Ziffer 1.5 des Feststellungsbescheides des Finanzministeriums vom 17. Juni 2008 als Gesamtrechtsnachfolgerin eingetreten ist. Dies übersieht die Beklagte, wenn sie zur Begründung ihrer Zuständigkeit auf den in § 3 Abs. 1 NBankG sowie in Ziffer 1.5 des Feststellungsbescheides verwendeten Begriff der „Gesamtrechtsnachfolgerin“ hinweist. Die normierte Abspaltung führte daher zwar zu einer wirksamen Ausgliederung von Vermögensgegenständen und insoweit auch zu einer (partiellen) Gesamtrechtsnachfolge der Beklagten. Eine Rechtsnachfolge im Sinne einer Funktionsnachfolge war hiermit aber nicht verbunden. Da sich auch die in § 2 NBankG enthaltene Formulierung allein auf eine Vermögensabspaltung bezieht („Die Nds. Landestreuhandstelle … wird aus dem Vermögen der Norddeutschen Landesbank … abgespalten“; Hervorhebung nicht im Original), kann hieraus nichts anderes geschlossen werden.

Demnach können der Beklagten ausschließlich auf Grundlage von § 5 NBankG öffentlich-rechtliche Aufgaben zur Erfüllung im eigenen Namen übertragen werden. Die hierfür erforderliche Vereinbarung (§ 5 Abs. 3 NBankG) wurde im Bereich der hier maßgeblichen Städtebauförderung jedoch nicht getroffen. Dem kann die Beklagte auch nicht mit Erfolg die Gesetzesbegründung zu § 5 Abs. 3 NBankG (Nds. Landtag, Drs. 15/3436, S. 14) entgegenhalten, in der es auszugsweise heißt: „Für die von der Landestreuhandstelle wahrgenommenen Aufgaben bedarf es keiner Vereinbarung, weil sie im Wege der Gesamtrechtsnachfolge auf die NBank übergehen.“ Damit läuft zwar das vom Gericht gefundene Ergebnis den Vorstellungen und Erwartungen des Gesetzgebers in Teilen zuwider. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kommt zudem insbesondere bei zeitlich neuen und sachlich neuartigen Regelungen den anhand des Gesetzgebungsverfahrens deutlich werdenden Regelungsabsichten des Gesetzgebers erhebliches Gewicht bei der Gesetzesauslegung zu, sofern Wortlaut und Sinnzusammenhang der Norm Zweifel offenlassen; über die erkennbare Regelungsabsicht darf die Auslegung in solcher Lage nicht hinweggehen (BVerfG, Beschluss vom 11. Juni 1980 - 1 PBvU 1/79 -, juris, RdNr. 60). Sind also bei der gerichtlichen Auslegung und Anwendung einfachrechtlicher Normen mehrere Deutungen möglich, so fordert der Respekt vor der gesetzgebenden Gewalt (Art. 20 Abs. 2 GG) eine verfassungskonforme Auslegung, die durch den Wortlaut des Gesetzes gedeckt ist und die prinzipielle Zielsetzung des Gesetzgebers wahrt. Die Deutung darf nicht dazu führen, dass das gesetzgeberische Ziel in einem wesentlichen Punkt verfehlt oder verfälscht wird (BVerfG, Beschluss vom 21. Dezember 2010 - 1 BvR 2742/08 -, juris, RdNr. 16). Allerdings lässt das hier maßgebliche NBankG keine Zweifel in dem genannten Sinne offen und ermöglicht auch nicht mehrere Deutungen. Sein Wortlaut ist vielmehr seinem buchstäblichen Sinne nach derart eindeutig, dass es einer Auslegung anhand der Gesetzesmaterialien von vornherein nicht zugänglich ist. Dem Gericht bietet sich folglich kein Ansatzpunkt für die Prüfung, ob der Gesetzgeber das, was er im NBankG geregelt hat, auch wirklich gemeint hat. Die bloße historisch-subjektive Regelungsabsicht des Gesetzgebers führt nicht dazu, dass sein nicht normierter und allein aus den Gesetzesmaterialien erkennbarer Wille zum Inhalt des Gesetzes wird.

Aber selbst dann, wenn die Beklagte im Bereich der Städtebauförderung die zuständige Ausführungsbehörde sein sollte, wäre der angefochtene Bescheid vom 03. März 2010 aufzuheben. Er entspricht nämlich nicht den Anforderungen des § 37 Abs. 1 VwVfG. Hiernach muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Dies bedeutet, dass der Inhalt der getroffenen Regelung für die Beteiligten so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass diese ihr Verhalten danach richten können. Es muss daher eindeutig sein, zwischen wem (Adressat, Betroffener und Behörde) die Rechtsbeziehung geregelt werden soll, welche Rechtsbeziehung geregelt wird und wie die Regelung aussehen soll. Zur Bestimmtheit der Regelung gehört damit auch, dass der Sachverhalt, auf den sich die Regelung bezieht, und die Rechtsfolge, die bestimmt wird, erkennbar sein müssen (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Auflage, 2008, § 37, RdNrn. 2, 27).

Diese Voraussetzungen erfüllt der Bescheid der Beklagten vom 03. März 2010 nicht. Aus seinem Tenor ergibt sich zwar zweifelsfrei, dass die Beklagte gegen die Klägerin eine Forderung in Höhe von 90.187,17 € geltend macht. Hinsichtlich der geregelten Rechtsbeziehung ist der Bescheid jedoch nicht klar und unzweideutig (vgl. hierzu auch Stelkens/bonk/Sach, VwVfG, a.a.O., § 37, RdNr. 30). Der Tenor verhält sich hierzu überhaupt nicht. Die Beklagte bietet in der Begründung des angefochtenen Bescheides alternativ drei Möglichkeiten für das geregelte Rechtsverhältnis an: So hat sie die Forderung vorrangig als Zinsforderung ausgestaltet; für den Fall, dass „man die Ansicht vertreten will“ die Zinsfestsetzung sei „unzutreffend“ soll sich die Forderung als Erstattungsanspruch nach § 49a VwVfG darstellen; für den Fall, dass „man“ auch diesen „Erwägungen … nicht folgen will“, soll die Forderung einen Erstattungsanspruch wegen reduzierter endgültiger Bewilligung der Fördermittel darstellen. Aus diesem Abstufungsverhältnis ergibt sich das letztlich geregelte Rechtsverhältnis nicht. So ist zum einen nicht klar, welche Person oder Institution mit der insoweit maßgeblichen Formulierung („man“) gemeint sein soll. Hiermit könnte zum einen ein Gericht, das über die Rechtmäßigkeit der Zinsforderung bzw. des Erstattungsanspruchs zu entscheiden hat, gemeint sein. Es könnte aber auch die Klägerin selbst gemeint sein, mit der Folge, dass ihr die Begründung der Forderung selbst überlassen bleiben würde. Zum anderen stellt sich die Frage, ob für den Eintritt der alternativen Begründungsrechtsverhältnisse eine rein subjektive Rechtsauffassung ausreichen soll (vgl. insoweit insbesondere die Formulierung „sofern man die Ansicht vertreten will“), oder ob insoweit z.B. ein rechtskräftiges Urteil, das die Rechtswidrigkeit feststellt, erforderlich sein soll.

Die Klage ist mit ihrem Antrag zu 2) unbegründet, da der Beklagten hinsichtlich dieses Begehrens die erforderliche Passivlegitimation fehlt. Die Beklagte ist - wie dargelegt - für die Aufgabe der Städtebauförderung nicht zuständig. Sie hat daher nicht die sachliche Befugnis, den von der Klägerin begehrten Verwaltungsakt zu erteilen.

Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens insgesamt zu tragen. Da sie hinsichtlich des Klageantrags zu 1) unterliegt, folgt ihre Kostenpflicht insoweit aus § 154 Abs. 1 VwGO. Hinsichtlich des Klageantrags zu 2) ist es geboten, der Beklagten die Verfahrenskosten aufgrund der besonderen Kostenverteilungsregel des § 155 Abs. 4 VwGO aufzuerlegen. Nach der genannten Norm können Kosten, die durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind, diesem auferlegt werden. Ein solcher Fall liegt hier vor. Denn die Beklagte ist seit dem 01. Januar 2008 als die für die Städtebauförderung zuständige Behörde aufgetreten und hat dadurch die Prozesskosten schuldhaft verursacht. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Die Berufung wird gemäß §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil der Rechtssache hinsichtlich der Frage, ob die Beklagte auf Grundlage des NBankG hinsichtlich der Aufgabe der Städtebauförderung ab dem 01. Januar 2008 Funktionsnachfolgerin der Nds. Landestreuhandstelle geworden ist, grundsätzliche Bedeutung zukommt.