Gründe

I.

Der Antragsteller und der Beteiligte streiten um den Mitbestimmungstatbestand "Aufstellung des Urlaubsplans" nach § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG.

In einem mit dem Betreff "Urlaubsplanung - für das Urlaubsjahr 2013" versehenen Rundschreiben des Beteiligten vom 10. Dezember 2012 wurden die Führungskräfte der Dienststelle gebeten, die koordinierten Urlaubswünsche der Mitarbeiter mitzuteilen. Zugleich enthielt das Rundschreiben einen Hinweis für die in den "Operativen Service" (OS) übergehenden Einheiten, der wie folgt lautete:

"Der OS E. nimmt am 1. Mai 2013 die Arbeit auf. Eine ausreichende personelle Besetzung in der Umstellungsphase von Mitte April bis Ende Mai 2013 ist unerlässlich. Es ist daher sicherzustellen, dass eine hohe Personalanwesenheit (2/3 bis 3/4) in den jeweiligen Teams gewährleistet ist."

Das Rundschreiben endete mit dem Hinweis, dass der Personalrat beteiligt worden sei. Der Antragsteller lehnte indessen aufgrund eines entsprechenden Beschlusses vom 21. Dezember 2012 unter dem 2. Januar 2013 seine Zustimmung mit der Begründung ab, dass zeitliche arbeitgeberseitige Einschränkungen gegen das Bundesurlaubsgesetz und den Tarifvertrag verstießen.

Der Beteiligte antwortete unter dem 10. Januar 2013, dass die Festlegung von Zeiträumen, in denen wegen unabweislicher Notwendigkeiten des Dienstbetriebs Urlaub eingeschränkt werde oder nicht gewährt werden könne, in seine ungeteilte Aufgabenverantwortung falle. Bei dieser ausschließlich die Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle betreffenden organisatorischen Maßnahme habe der Antragsteller kein Mitbestimmungsrecht. Unter der Aufstellung des Urlaubsplans sei die Feststellung der zeitlichen Lage des Urlaubs der Beschäftigten der Dienststelle, gegebenenfalls nach Abstimmung sich überschneidender Urlaubswünsche und unter Berücksichtigung dienstlicher Belange, zu verstehen. Die Aufstellung von Urlaubsplänen diene dazu, die Urlaubszeiten der Beschäftigten zu koordinieren. Die Zustimmungsverweigerung sei daher unbeachtlich.

Daraufhin hat der Antragsteller am 27. Februar 2013 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Er macht geltend: Die vorgelegte Urlaubsplanung unterliege der Mitbestimmung bei der Aufstellung des Urlaubsplans in Gestalt der ersten Alternative des § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG; die Zustimmungsverweigerung sei auch nicht unbeachtlich. Zwar habe das Bundesverwaltungsgericht die Auffassung vertreten, dass eine Urlaubssperre nicht der Mitbestimmung unterliege. Vorliegend handele es sich jedoch nicht um eine Urlaubssperre. Der Beteiligte plane nicht die vollständige Verweigerung der Urlaubsgewährung für einen bestimmten Zeitraum, sondern wolle eine Art Engstelle schaffen, indem in den Monaten April und Mai 2013 lediglich einer stark eingeschränkten Zahl von Beschäftigten Urlaub gewährt werden solle. Es liege auf der Hand, dass in dieser Situation erst recht konkurrierende Urlaubswünsche der Beschäftigten auftreten würden. Das sei der klassische Begriff der Urlaubsplanung. Es handele sich um nichts anderes als um die Aufstellung allgemeiner Urlaubsgrundsätze, wenn der Beteiligte die Urlaubsgewährung für einen bestimmten Zeitraum von vornherein dem Umfang nach beschränke. Abgesehen davon lasse sich die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Urlaubssperre nicht aufrechterhalten. Das Gericht schränke Mitbestimmungsrechte nicht mehr auf der Tatbestandsebene ein, sondern beschränke unter bestimmten Voraussetzungen die Kompetenzen der Einigungsstelle. Die Zustimmungsverweigerung sei auch beachtlich erfolgt, weil der Antragsteller die für seine Ablehnung wesentlichen Gesichtspunkte in dem hier vorliegenden Fall des § 77 Abs. 2 BPersVG mitgeteilt habe. Das vom Beteiligten gebrauchte Institut der unabweisbaren dienstlichen Notwendigkeit spiele keine Rolle. Der Antragsteller könne auch nicht auf seine Einzelfallbeteiligung bei strittigen Urlaubswünschen verwiesen werden.

Der Antragsteller beantragt,

1. festzustellen, dass der Antragsteller bei der Urlaubsplanung für das Jahr 2013, mit der eine generelle Einschränkung der Urlaubsgewährung für die Beschäftigten derjenigen Einheiten verbunden war, die in den Operativen Service übergehen, gem. § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG zu beteiligen war,

2. dass die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers vom 21. Dezember 2012 zu der Urlaubsplanung vom 10. Dezember 2012 beachtlich war.

Der Beteiligte beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er macht geltend: Der Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG sei nicht einschlägig; dieser erfasse Fragen der Einteilung und Verteilung der Urlaubszeiten. Urlaubssperren für bestimmte Zeiträume fielen nicht darunter. Wenn der Dienststellenleiter bei unabweislichen Notwendigkeiten des Dienstbetriebes eine Urlaubssperre mitbestimmungsfrei verhängen könne, könne er erst recht die abgemilderte Form einer moderaten Urlaubsbeschränkung zur Sicherstellung des Dienstbetriebes anordnen. Gerade eine Beschränkung bedeute eine ausgewogene Berücksichtigung der persönlichen Belange der Beschäftigen einerseits sowie der organisatorischen Notwendigkeiten andererseits. Hier liege auch eine unabweisbare dienstliche Notwendigkeit vor, weil zum 1. Mai 2013 die neu gegründeten Organisationseinheiten der "Operativen Services" eingeführt worden seien. Bis zur Übergabe der Aufgaben bleibe der Beteiligte voll verantwortlich. Er habe die rückstandsfreie Sachbearbeitung zum Übergabezeitpunkt sicherzustellen. Genau dies sei mit der Urlaubsbeschränkung im relevanten Übergangszeitraum Mitte April bis Ende Mai 2013 intendiert gewesen. Der Hinweis, dass eine hohe Personalanwesenheit in den jeweiligen Teams zu gewährleisten sei, stelle auch keine Aufstellung allgemeiner Urlaubsgrundsätze dar. Allgemeine Grundsätze bezögen sich zum Beispiel auf Gesichtspunkte, nach denen Urlaubswünsche zu berücksichtigen seien. Sie setzten schon denknotwendig eine immer wiederkehrende Situation voraus. Eine solche sei mit der einmaligen Einführung des "Operativen Service" gerade nicht gegeben. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Urlaubssperre sei aufrechtzuerhalten. Ein Verstoß gegen das Bundesurlaubsgesetz und den Tarifvertrag sei nicht ersichtlich. Das Bundesurlaubsgesetz lasse Einschränkungen bei der Festlegung des Urlaubs zu, ohne den Gesamtanspruch an Urlaub einzuschränken. Auch der tarifvertraglich festgelegte Erholungsurlaub werde durch die getroffenen Regelungen nicht berührt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens des Antragstellers und der Beteiligten wird auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang und die zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen.

II.

Der Feststellungsantrag des Antragstellers hat weder hinsichtlich der Nr. 1 noch hinsichtlich der Nr. 2 Erfolg.

1. Die Kammer lässt offen, ob der Feststellungsantrag bereits als unzulässig anzusehen ist. Es spricht gegen ein nach wie vor gegebenes Feststellungsinteresse, dass der Zeitraum der Urlaubseinschränkung bzw. der teilweisen Urlaubssperre bereits abgelaufen ist und diese Maßnahme der besonderen Situation der Umstrukturierung bei der Aufgabenwahrnehmung geschuldet war. Die Modalitäten der Urlaubsgewährung für den sechswöchigen Zeitraum in 2013 wirken nicht fort und können nicht rückgängig gemacht werden. Etwaige verbliebene Nachteile für die Beschäftigten in Gestalt unerfüllter Urlaubswünsche können im Nachhinein nicht mehr ausgeglichen werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann zwar im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren auch nach Erledigung des Streitfalls die dem Vorgang zugrunde liegende personalvertretungsrechtliche Streitfrage noch der Klärung durch eine gerichtliche Feststellung zugeführt werden. Dafür ist aber erforderlich, dass mit einiger - mehr als nur geringfügiger - Wahrscheinlichkeit zwischen den Beteiligten wiederum Streit über die dem Vorgang zugrunde liegende personalvertretungsrechtliche Streitfrage zu erwarten ist (BVerwG, Beschl. v. 16.06.2000 - 6 P 6/99 -, juris). Insoweit ist durchaus ein großzügiger Maßstab anzulegen, was insbesondere bei - wie hier - rechtzeitig eingeleiteten Beschlussverfahren gelten muss. Dass sich allerdings eine vergleichbare Situation einer teilweisen Urlaubssperre im Bereich der Dienststelle in Zukunft wiederholen könnte, ist äußerst unwahrscheinlich. Der Beteiligte hat in der mündlichen Anhörung vorgetragen, dass es vor 2013 in der Dienststelle keine entsprechenden Urlaubsbeschränkungen gegeben habe, sondern dass die in dem Rundschreiben an die Führungskräfte gerichtete Bitte der besonderen Situation der Einführung des "Operativen Service" im Jahr 2013 geschuldet gewesen sei. Auch in Anbetracht des Umstandes, dass sich die Arbeitsverwaltung in einem Umbauprozess befinden mag, hat die Kammer den Eindruck gewonnen, dass es sich bei der sechswöchigen Beschränkung in 2013 um ein eher singuläres Ereignis gehandelt hat. Eine Wiederholung ist zwar theoretisch denkbar, gleichwohl aber sehr unwahrscheinlich.

2. Der Feststellungsantrag des Antragstellers ist jedenfalls in der Sache nicht begründet. Die vom Beteiligten in seinem Rundschreiben vorgenommene Beschränkung der Möglichkeiten der Urlaubsgewährung von Mitte April bis Ende Mai 2013 fällt nicht unter den vom Antragsteller geltend gemachten Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG (i. V. m. § 44h Abs. 3 SGB II). Daraus ergibt sich, dass eine Zustimmung auch nicht beachtlich verweigert worden sein kann; die Zustimmungsverweigerung ging vielmehr mangels Mitbestimmungspflicht "ins Leere". Dass der Beteiligte offenbar um eine Zustimmung gebeten und der Antragsteller in seiner Sitzung am 21. Dezember 2012 einen entsprechenden Beschluss gefasst hatte, vermag eine Mitbestimmungspflicht nach § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG nicht konstitutiv zu begründen.

Der Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG erfasst die Aufstellung des Urlaubsplanes (1. Alternative) und die Festsetzung der zeitlichen Lage des Erholungsurlaubs für einzelne Beschäftigte, wenn zwischen dem Dienststellenleiter und den beteiligten Beschäftigten kein Einverständnis erzielt wird (2. Alternative). Die 2. Alternative steht hier ersichtlich nicht in Rede, weil es dabei um einzelne Bewilligungen bzw. Nichtbewilligungen geht, was regelmäßig nur dann eine Rolle spielen kann, wenn es keinen allgemeinen Urlaubsplan für das Urlaubsjahr gibt, der die konkreten Urlaubszeiträume bereits festlegt, oder aber im Laufe des Urlaubsjahres von einem solchen Plan abgewichen werden soll. Auch die - mithin nur in Betracht kommende - 1. Alternative ist hier nicht erfüllt. Bei der sechswöchigen Urlaubseinschränkung handelt es sich weder um die Aufstellung eines (konkreten) Urlaubsplanes noch um eine in Anlehnung an § 87 Abs. 1 Nr. 5 BetrVG auch unter diese Tatbestandsalternative fallende Aufstellung (abstrakter) allgemeiner Urlaubsgrundsätze (vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 23.08.2007 - 6 P 7/06 -, juris Rn. 40; OVG Nordrh.-Westf., Beschl. v. 17.02.2000 - 1 A 697/98.PVL -, juris Rn. 13 f.; Lorenzen, BPersVG, Stand: Mai 2014, § 75 Rn. 130b; Dembowski/Ladwig/Sellmann: Personalvertretung Niedersachsen, Stand: Mai 2014, § 66 Rn 36).

a) Unter der Aufstellung des (konkreten) Urlaubsplans ist die (vorläufige) Feststellung der zeitlichen Lage des Urlaubs der Beschäftigten einer Dienststelle, ggf. nach Abstimmung sich überschneidender Urlaubswünsche und Berücksichtigung dienstlicher Belange, zu verstehen. Er ist das Programm für die zeitliche Reihenfolge, in der den einzelnen Beschäftigten Urlaub erteilt werden soll. Bei der Aufstellung allgemeiner Urlaubsgrundsätze handelt es sich demgegenüber um abstrakte und generelle Regelungen, nach denen bei der Urlaubsplanung zu verfahren ist (vgl. OVG Nordrh.-Westf., Beschl. v. 17.02.2000 - 1 A 697/98.PVL -, juris Rn. 3, 18; Dembowski u. a., a. a. O., § 66 Rn. 35). Diese sind denknotwendig der konkreten Urlaubsplanung vorgelagert und beziehen sich sowohl auf Verfahrensfragen etwa zur Erfassung der Urlaubswünsche als auch auf materielle Regelungen, nach welchen Gesichtspunkten unter Beachtung der gesetzlichen und tariflichen Vorschriften die Urlaubswünsche der Beschäftigten zu koordinieren sind (vgl. Dembowski u. a., a. a. O., § 66 Rn. 36). Da es aber letztlich keine eindeutigen und einheitlichen Anforderungen an Art und Inhalt eines Urlaubsplans gibt (vgl. Lorenzen, a. a. O. § 75 Rn. 129), ist durchaus vorstellbar, dass die Übergänge zwischen Urlaubsplänen und allgemeinen Urlaubsgrundsätzen fließend sein können. Diese Überlegung rechtfertigt es letztlich auch, trotz fehlender ausdrücklicher Regelung in § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG die Aufstellung allgemeiner Urlaubsgrundsätze unter den Begriff des "Urlaubsplans" bzw. der "Urlaubsplanung" zu fassen und ebenfalls als mitbestimmungspflichtig zu behandeln. Sowohl in beiden "typischen" Konstellationen (konkreter Plan einerseits und abstrakte Grundsätze anderseits) als auch in mannigfaltig denkbaren Regelungen zwischen diesen beiden Polen ist aber der Sinn jedweder Urlaubsplanung und der diesbezüglichen Mitbestimmung des Personalrats, eine gerechte Abwägung der Interessen der Beschäftigten untereinander als auch mit den dienstlichen Interessen zu gewährleisten (vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 19.01.1993 - 6 P 19.90 -, juris Rn. 7, VG Stade, Entsch. v. 25.08.1989 - 3 A 82/89 -, juris). Obgleich der Regelung in § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG mithin eine gewisse tatbestandliche bzw. begriffliche Flexibilität immanent ist, sind von den (abstrakten oder konkreten) Regelungen zur Koordinierung der Urlaubszeiten der Beschäftigten diejenigen Maßnahmen der Dienststelle zu unterscheiden, die sich auf den ordnungsgemäßen Dienstbetrieb als solchen beziehen, der eigentlichen Urlaubsplanung deshalb "vorgeschaltet" sind und für diese zugleich den Rahmen abstecken.

b) Um eine solche Maßnahme handelt es sich bei der vorliegend vom Beteiligten angeordneten sechswöchigen Urlaubsbeschränkung. Diese Regelung hat sich nicht unmittelbar auf die zeitliche Lage des Urlaubs der einzelnen Beschäftigten in der Dienststelle bezogen, sondern diesbezüglich - wenn auch durchaus gravierende - mittelbare Folgewirkungen entfaltet und so den Rahmen für die eigentliche Urlaubsplanung gebildet.

aa) Bezüglich einer kompletten Urlaubssperre hat das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden, dass zwischen der - zeitlich und sachlich vorrangigen - Festlegung derjenigen Zeiträume, in denen eine Urlaubsgewährung überhaupt in Betracht kommt, und der Urlaubsplanung innerhalb dieser Zeiträume unterschieden werden muss. Die Mitbestimmungspflicht im Rahmen der Gewährung von Urlaub setzt erst bei der eigentlichen Urlaubsplanung ein, d. h. dann, wenn feststeht, welche Zeiträume als Urlaubszeiten in Betracht kommen (BVerwG, Beschl. v. 19.01.1993 - 6 P 19/90 -, juris Rn. 8, 9). Im konkret entschiedenen Fall war die vorgeschaltete Regelung der Urlaubssperre zwar mit "unabweisbaren dienstlichen Notwendigkeiten" begründet worden. Nach Auffassung der Kammer ist dies aber nicht das entscheidende Kriterium, nach welchem eine Urlaubssperre aus der Urlaubsplanung auszuklammern ist, sondern dass die Sperre der eigentlichen Urlaubsplanung als auf den Dienstbetrieb bezogene Regelung vorgeschaltet ist. Um eine solche Regelung handelt es sich nach Auffassung der Kammer auch dann, wenn eine dienstliche Notwendigkeit plausibel erscheint. Lediglich dann, wenn unter dem bloßen Deckmantel dienstlicher Notwendigkeiten Urlaubsbeschränkungen vorgenommen werden, kommt es in Betracht, die der eigentlichen Urlaubsplanung vorgeschalteten Regelungen als "verkappte Urlaubsplanung" (auch) sogleich dem Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG zuzuordnen.

Die - so verstandene und fortgeführte - Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht etwa als obsolet anzusehen, weil die das Innenverhältnis von Behörde und Beschäftigten betreffenden Mitbestimmungsrechte nicht mehr auf Tatbestandsebene einzuschränken seien, sondern die Kompetenzen der Einigungsstelle in bestimmten Konstellationen auf den Ausspruch von Empfehlungen zu beschränken seien. Nach Auffassung der Kammer steht hier schon keine tatbestandliche Beschränkung des Mitbestimmungsrechts aus § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG in Rede. Im Gegenteil hat dieser Mitbestimmungstatbestand nach der bisherigen - und auch von der Kammer zugrunde gelegten - Rechtsprechung bereits eine teleologische Ausdehnung über den eng verstandenen Wortlaut hinaus erfahren, was schon durch die der Sache nach erfolgte Einbeziehung der Regelung zu den allgemeinen Urlaubsgrundsätze aus § 87 Abs. 1 Nr. 5 BetrVG zum Ausdruck kommt (vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 23.08.2007 - 6 P 7/06 -, juris Rn. 40). Für die noch weitergehende Ausdehnung des Begriffs des "Urlaubsplans" auf eine der eigentlichen Urlaubsplanung vorausgehende und auf plausible dienstliche Notwendigkeiten gestützte Urlaubssperre ist indessen kein Raum. Die Kammer hält daher die Auffassung der vom Antragsteller in Bezug genommen Kommentierung von Kaiser (Richardi u. a., Personalvertretungsrecht, 4. Aufl., § 75 Rn. 283, 289 f.) nicht für überzeugend, dass sich die bisherige Rechtsprechung in Anbetracht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein (Beschl. v. 24.05.1995 - 2 BvF 1/92 -, BVerfGE 93, 37-85) nicht mehr halten lasse. Die Kommentierung stellt nicht hinreichend in Rechnung, dass es - wie ausgeführt - im Rahmen des § 75 Abs. 3 Nr. 2 BPersVG um eine Begrenzung der weiteren Ausdehnung des Wortlautes geht.

bb) Die hier erfolgte sechswöchige Urlaubsbeschränkung ist nicht anders zu beurteilen als eine komplette Urlaubssperre für einen bestimmten Zeitraum. Sie stellt bezogen auf einen bestimmten Zeitraum ein "Minus" zur kompletten Urlaubssperre, nicht aber ein "Aliud" dar. Zwar ist die Argumentation des Antragstellers nachvollziehbar, dass mit der Einengung der Urlaubsmöglichkeiten für einen bestimmten Zeitraum eine Verdichtung von miteinander im Konflikt stehenden Urlaubswünschen der Beschäftigten einhergeht bzw. dies dadurch sogar provoziert wird. Dies ist aber auch bei einer kompletten Urlaubssperre für einen bestimmten Zeitraum nicht anders, weil sich die Urlaubswünsche dann eben außerhalb der kompletten Sperrzeit verdichten. Letztlich macht es hinsichtlich des Koordinierungsbedarfs der Urlaubswünsche der Beschäftigten keinen maßgeblichen Unterschied, ob z. B. eine komplette Sperre für alle Beschäftigten für einen Monat oder aber eine (Teil-)Sperre für die Hälfte der Beschäftigten für zwei Monate verhängt wird. Teil- und Komplettsperren bewirken vielmehr im gleichen Maße Verdichtungen und damit erhöhten Koordinierungsbedarf für die verbleibenden Urlaubsmöglichkeiten und die der Mitbestimmung unterliegende nachgeschaltete Urlaubsplanung als solche, ohne dadurch aber sogleich selbst zum Bestandteil der Urlaubsplanung zu werden. Es wäre auch wenig einsichtig, wenn ein Personalrat schon bei der Frage des "Ob" einer bloßen Beschränkung mitzubestimmen hätte, während die für die Gesamtheit der Beschäftigten stärker einschneidende Maßnahme der kompletten Sperre mitbestimmungsfrei erfolgen könnte. Dem Zweck des Mitbestimmungstatbestandes des § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG ist vielmehr in beiden Konstellationen Genüge getan, wenn der Personalrat bei dem anschließend - unter Berücksichtigung der Sperre oder der Beschränkung - aufgestellten konkreten Urlaubsplan (1. Alt. der Bestimmung) oder bei der konkreten Koordinierung etwaiger widerstreitender Urlaubswünsche (2. Alt. der Bestimmung) mitbestimmt.

Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht. Das Beschlussverfahren ist frei von Gebühren und Auslagen des Gerichts. Eine Erstattung von Aufwendungen ist nicht vorgesehen.