Zu überprüfen sind sowohl die Einhaltung gesetzlicher Formerfordernisse, als auch die Einhaltung der gemäß § 5 Abs. 8 NROG auf Verordnungsebene normierten Formerfordernisse.

3.1
Kennzeichnungspflicht von Zielen und Grundsätzen (§ 7 Abs. 4 ROG)

Nach § 7 Abs. 4 ROG besteht eine Kennzeichnungspflicht für Ziele und Grundsätze der Raumordnung. Die Einhaltung dieser Formvorgaben ist Genehmigungserfordernis.

Ziffer 01 Satz 3 der Anlage 3 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen bestimmt, dass Ziele durch Fettdruck zu kennzeichnen sind. Die Kennzeichnungspflicht für Ziele ist eine reine Formvorschrift im Interesse einer einfacheren Rechtsanwendung und Erkennbarkeit von Zielen.

Nur räumlich und sachlich bestimmte oder bestimmbare, abschließend abgewogene textliche Festlegungen i. S. des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind durch Fettdruck zu kennzeichnen. Werden andere Festlegungen durch Fettdruck gekennzeichnet, ist dies von der oberen Landesplanungsbehörde zu rügen. Allein die Bezeichnung als "Ziel" sowie der Fettdruck führen nicht dazu, dass eine planerische Festlegung ein Ziel der Raumordnung wird. Entscheidend sind Inhalt, Zweck und Konkretisierungsgrad der jeweiligen Planaussage. Die oberen Landesplanungsbehörden haben die Träger der Regionalplanung frühzeitig darauf hinzuweisen, die bindende Wirkung von Zielen der Raumordnung und die Abwägbarkeit von Grundsätzen der Raumordnung daher sprachlich eindeutig abzufassen.

Die Kennzeichnungspflicht in Fettdruck umfasst sowohl Ziele der Regionalplanung, als auch wortgleich aus dem LROP übernommene Ziele. In der Begründung oder an anderer geeigneter Stelle im Regionalplan muss eindeutig darauf hingewiesen werden, ob es sich um ein eigenes, mit dem LROP wortgleiches regionalplanerisches Ziel (siehe Nummer 4.1.1) oder lediglich einen Hinweis (nachrichtliche Übernahme) auf das LROP handelt, weil hieran Rechtsfolgen etwa bezüglich der Zuständigkeit für Zielabweichungsverfahren oder Untersagungsverfahren geknüpft sind.

Zur Kennzeichnung von Grundsätzen der Raumordnung enthält Anlage 3 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen keine Formvorgabe. Es bleibt daher dem Regionalplanungsträger vorbehalten, in welcher Form er solche Grundsätze so kennzeichnet, dass sie sich von sonstigen Aussagen ohne Rechtscharakter eines Grundsatzes der Raumordnung (wie z. B. nachrichtlichen Darstellungen oder informellen Aussagen an Adressaten, die nicht den Bindungswirkungen nach § 4 ROG unterliegen) abheben.

In der Zeichnerischen Darstellung ist in der Legende kenntlich zu machen, bei welchen Festlegungen es sich um Ziele der Raumordnung, Grundsätze der Raumordnung oder nachrichtliche Darstellungen handelt.

3.2
Aufbau und Gliederung des RROP (Ziffer 01 Satz 1 der Anlage 3 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen)

Der Aufbau der RROP hat in den Grundzügen der Gliederungsstruktur des LROP zu entsprechen; Ziffer 01 Satz 1 der Anlage 3 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen ist verbindliche verordnungsrechtliche Vorgabe. Dies bedeutet zumindest eine Entsprechung bei der Bezifferung und Benennung der Hauptkapitel und der zweiten Gliederungsebene (Abschnitt 1.1 etc.). Auf diesen genehmigungsrelevanten Umstand hat die obere Landesplanungsbehörde im Rahmen von Beratungen und Stellungnahmen frühzeitig hinzuweisen. Es ist zulässig, sowohl zusätzliche Unterkapitel oder Abschnitte in das RROP aufzunehmen, als auch LROP-Kapitel, die auf den Planungsraum nicht zutreffen, nicht aufzunehmen.

3.3
Verwendung standardisierter Planzeichen (Ziffer 02 Satz 4 der Anlage 3 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen)

Soweit im RROP verwendete Planzeichen nicht dem Planzeichenkatalog nach Anlage 3 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen entsprechen, sind sie nur genehmigungsfähig, wenn sie entweder zuvor gemäß den verbindlichen verordnungsrechtlichen Vorgaben von Ziffer 02 Satz 4 der Anlage 3 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen mit der obersten Landesplanungsbehörde abgestimmt wurden oder der Träger der Regionalplanung dargelegt hat, warum im Einzelfall eine Abstimmung mit der obersten Landesplanungsbehörde nicht möglich war.

3.4
Kartengrundlage und Maßstab (Ziffer 02 Satz 1 der Anlage 3 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen)

Die Festlegungen in der zeichnerischen Darstellung eines RROP-Entwurfs müssen im Maßstab 1 : 50 000 dargestellt werden. Im Fall einer elektronischen Darstellung ist die Möglichkeit zur Vergrößerung oder Verkleinerung der Anzeige nicht zu beanstanden, solange der Maßstab dabei nicht verändert wird bzw. ein eindeutiger Hinweis erfolgt, in welchem Maßstab die Originalkarte erstellt wurde und dass allein die Darstellung in diesem Maßstab Grundlage der Beteiligung ist.

3.5
Begründung des RROP (§ 7 Abs. 5 ROG)

Die obere Landesplanungsbehörde hat die Vollständigkeit der Begründung zu prüfen. Eine formell ordnungsgemäße Begründung erfordert zu jeder einzelnen Festlegung mit Regelungscharakter (Ziel - einschließlich Inhalt und Reichweite etwaiger Zielausnahmen nach § 6 Abs. 1 ROG - oder Grundsatz) eine eigene Erläuterung. Die Zuordnung muss erkennbar sein, d. h. die Begründung muss angeben, auf welches Kapitel, welche Ziffer und erforderlichenfalls auf welchen Satz in der beschreibenden Darstellung oder welche zeichnerischen Festlegungen sie sich bezieht und ungegliederte Fließtexte ohne erkennbare normative Zuordnung sind zu vermeiden. Die inhaltliche Qualität der Begründung ist kein Kriterium der formellen Rechtmäßigkeit, sondern wird erst im Rahmen der Überprüfung der Abwägung auf Abwägungsfehler relevant (siehe Nummer 5). Eine vollständige Begründung dient aber der Rechtssicherheit des RROP, da in erster Linie anhand der Begründung die Überprüfung einer ordnungsgemäßen Abwägung vorgenommen wird.

Von der Überprüfung einer eventuellen Rechtswidrigkeit im Genehmigungsverfahren bleibt die Frage der späteren Rechtswirksamkeit des RROP nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 ROG (wonach die Unvollständigkeit der Begründung für die Rechtswirksamkeit unbeachtlich ist) unberührt.

Die Begründung soll sich auf die für die Festlegungen maßgeblichen Aussagen beziehen und eine Dokumentation der Ergebnisse der Abwägung zwischen den konkurrierenden Nutzungsansprüchen enthalten. Je nach Ausgestaltung der planerischen Festlegung muss aus der Begründung - insbesondere zur Abgrenzung gegenüber der örtlichen Planungsebene - ersichtlich sein, dass es sich um eine raumordnerische Aufgabe handelt, die im überörtlichen Interesse liegt, und dass ein regionalplanerischer Steuerungsbedarf besteht. Ferner muss sich daraus ergeben, welches die Intention des Plangebers ist, welche fachlichen Erwägungen zu der Festlegung geführt haben und wie etwaige entgegenstehende Belange dabei gewürdigt wurden. Dem Planungsträger steht es frei, erklärende Texte, statistische Grundlagen, Beikarten und sonstiges Material der Begründung als Anlage beizufügen. Verweise in der Begründung auf nicht beigefügte Unterlagen können ausnahmsweise zulässig sein, wenn diese für jedermann zugänglich sind und eine amtliche Fundstelle angegeben ist.

Der Regionalplanungsträger entscheidet, inwieweit er schon in der Begründung einzelner Festlegungen erläutert, wie Aussagen zu den Umweltauswirkungen im Rahmen der Abwägung berücksichtigt wurden oder ob er den Einbezug von Umweltauswirkungen in der zusammenfassenden Erklärung nach § 11 Abs. 3 ROG dokumentiert (siehe Nummer 5.4).

Die Begründung kann planerische Regelungen nicht ersetzen, erweitern oder einschränken, sondern nur erläutern. Wesentliche Beurteilungskriterien, Begriffsbestimmungen sowie Ausnahmen sind als notwendige Bestandteile der raumordnerischen Festlegungen daher textlich oder zeichnerisch im RROP zu regeln. Sie lediglich in der Begründung anzusprechen, reicht nicht aus.

Werden Festlegungen aus anderen Plänen oder Ergebnisse von Raumordnungsverfahren nicht nur deklaratorisch übernommen, sondern als Ziele oder Grundsätze der Raumordnung festgelegt, darf nicht pauschal auf die Erwägungen des anderen Plangebers oder auf das Raumordnungsverfahren verwiesen werden. Die Begründung hat vielmehr selbst darzulegen, welche eigenen Erwägungen zu der Festlegung als Ziel oder Grundsatz der Raumordnung geführt haben.

Bei Verfahren zur Änderung eines RROP darf sich die Begründung nur auf solche Festlegungen beziehen, die Gegenstand des Änderungsverfahrens sind. Werden im Zuge einer Änderung des RROP bestehende Festlegungen aufgehoben, ist auch dies zu begründen. Wird ein RROP-Abschnitt neu gefasst und werden in diesem Rahmen einzelne Festlegungen auf Basis einer regionalplanerischen Abwägung erneut wortgleich wie im bisherigen RROP festgelegt, sind diese als Gegenstand des Verfahrens ebenfalls neu zu begründen.

Darüber hinaus kann zu einem in Kraft getretenen RROP die Begründung weder im Nachhinein verändert werden, noch kann sie isoliert Gegenstand eines Änderungsverfahrens sein, denn die Begründung ist nicht selbständiger Verfahrensgegenstand, sondern nur unselbständiger, begleitender Teil der textlichen oder zeichnerischen Regelungen des Raumordnungsplans.