Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung der Höchstzahl der Plätze für eine Nachmittagsgruppe in dem von ihr als Trägerin betriebenen Kindergarten F..

Der Kommunale Kindergarten D. besteht seit April 1994. Er verfügte vor der Erteilung der hier streitigen Betriebserlaubnis zum einen über eine Integrationsgruppe (= Vormittagsgruppe) mit höchstens 20 Kindern und über vier Vormittagsgruppen mit höchstens jeweils 25 Kindern, von denen eine entsprechend der Betriebserlaubnis der Bezirksregierung E. (Nds. Landesjugendamt) vom 27. Juni 2001 übergangsweise und zeitlich befristet bis zum 31. Juli 2003 in dem Gebäude der Kirchengemeinde D. untergebracht war. In den fünf Vormittagsgruppen wurden Kinder im Alter von drei Jahren bis zur Einschulung jeweils montags bis freitags von 8.00 Uhr bis 12.00 Uhr (= 20 Stunden wöchentlich) betreut. Zum anderen gab es seit dem 1. September 1998 aufgrund einer Betriebserlaubnis der Bezirksregierung E. vom 23. Dezember 1998 eine Nachmittagsgruppe (= Spielgruppe), in der bis zu 25 Kinder im Alter von drei Jahren bis zur Einschulung an zwei Tagen in der Woche jeweils von 14.00 Uhr bis 17.00 Uhr (= 6 Stunden wöchentlich) betreut werden durften.

Wegen der zeitlichen Befristung für die ausgelagerte Vormittagsgruppe beantragte die Klägerin am 10. Juni 2003 eine neue Betriebserlaubnis.

Durch Bescheid vom 12. Juni 2003 erteilte die Bezirksregierung E. der Klägerin mit Wirkung vom 1. August 2003 unter anderem die Erlaubnis für "1 sonstige Nachmittagsgruppe mit höchstens 20 Kindern von der Vollendung des 3. Lebensjahres bis zur Einschulung an 2 Tagen in der Woche mit je 3 Stunden Betreuungszeit (Tageseinrichtung nach § 45 KJHG)". Hiergegen legte die Klägerin am 24. Juni 2003 Widerspruch ein und begründete diesen im Wesentlichen wie folgt: Das Kindertagesstättengesetz (KiTaG) selbst enthalte keine Regelungen über Gruppenstärken in Kindertageseinrichtungen. Derartige Regelungen ergäben sich aus den §§ 1 und 2 der Verordnung über Mindestanforderungen an Kindertagesstätten (1. DVO-KiTaG). Hiernach seien in Kindergärten in einem Gruppenraum mindestens 2 qm Bodenfläche je Kind vorgesehen. Die Gruppengröße dürfe in Kindergärten höchstens 25 Kinder pro Gruppe betragen. Beide Vorschriften - zusammen angewendet - erlaubten es, in einem Gruppenraum mit mindestens 50 qm Grundfläche die maximale Kinderzahl von 25 pro Gruppe zu betreuen. Aus den vorliegenden Bau- und Zuschussakten sowie Grundrisszeichnungen sei zu entnehmen, dass in allen Gruppenräumen des Kindergartens D. die Grundfläche mehr als 50 qm betrage, sodass hier bis zu 25 Kinder pro Gruppe gleichzeitig untergebracht werden könnten. Während in den Vormittagsgruppen diese Gruppengröße auch genehmigt worden sei, werde bei der Nachmittagsgruppe von dieser Regelung zu ihrem Nachteil abgewichen. Eine Begründung für diese negative und sie belastende Entscheidung enthalte der angefochtene Bescheid nicht. Telefonisch sei ihr zur Verringerung der Kinderzahl in der Nachmittagsgruppe mitgeteilt worden, dass gemäß § 1 Abs. 1 KiTaG dieses Gesetz nur für Tageseinrichtungen gelte, in denen Kinder mindestens zehn Stunden in der Woche betreut würden. Da die Nachmittagsgruppe nur sechs Betreuungsstunden pro Woche biete, komme hier keine Genehmigung als Kindergartengruppe mit bis zu 25 Plätzen in Betracht, sondern es seien stattdessen die Vorschriften des § 3 der 1. DVO-KiTaG über kleine Kindertagesstätten analog angewendet worden, weil diese Einrichtungen oftmals geringere Betreuungszeiten als Kindergärten anböten. Diese Entscheidung des Landesjugendamtes sei aber unrichtig. Falls die Vorschriften des KiTaG wegen der zu geringen wöchentlichen Betreuungszeiten in der Nachmittagsgruppe nicht anwendbar seien, müsse über die Betriebserlaubnis direkt nach § 45 KJHG (= SGB VIII) entschieden werden. Gemäß § 45 Abs. 2 Satz 2 KJHG sei die Erlaubnis zu versagen, wenn die Betreuung der Kinder durch geeignete Kräfte nicht gesichert oder in sonstiger Weise das Wohl der Kinder in der Einrichtung nicht gewährleistet sei. Eine Gefährdung des Kindeswohls durch eine Gruppenstärke von mehr als 20 Kindern in der Nachmittagsgruppe sei nicht gegeben und beide Betreuerinnen seien ausgebildete Erzieherinnen.

Den Widerspruch der Klägerin wies die Bezirksregierung E. durch Widerspruchsbescheid vom19. September 2003 zurück und führte zur Begründung unter anderem aus: Die Gruppe am Nachmittag mit weniger als 10 Stunden Betreuungszeit sei keine Tageseinrichtung im Sinne des KiTaG, weil dieses Gesetz für Tageseinrichtungen gelte, in denen sich Kinder aufhielten, die regelmäßig, mindestens aber zehn Stunden in der Woche betreut würden. Das KiTaG sei hier daher nicht als rechtliche Grundlage heranzuziehen. Die Aussage, dass das Nds. Landesjugendamt auf eine telefonische Nachfrage die Festsetzung der Plätze auf 20 Kinder analog § 3 der 1. DVO-KiTaG begründet habe, sei unzutreffend. Vielmehr sei telefonisch mitgeteilt worden, dass Spielkreise im Gegensatz zu den Gruppen nach § 45 KJHG im KiTaG berücksichtigt worden seien. Die Gruppe eines Kinderspielkreises dürfe gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 der 2. DVO-KiTaG bis zu 20 Kindern umfassen. Die Gruppen nach § 45 KJHG seien unterhalb des Standards von Spielkreisen anzusiedeln (u.a. geringere Betreuungszeit) und könnten daher keine höhere Platzzahl als diese aufweisen. Tageseinrichtungen gemäß § 45 KJHG hätten im Gegensatz zu Tageseinrichtungen für Kinder nur einen geringen erzieherischen Stellenwert. Dennoch hätten auch sie gemäß § 22 SGB VIII den Auftrag der Betreuung, Bildung und Erziehung wahrzunehmen. Dies gelte erst recht vor dem Hintergrund der aktuellen Bildungsdiskussion. Diese Aufgabenstellung lasse sich angesichts der geringen Betreuungszeit bei einer Gruppe mit mehr als 20 Kindern nicht erfüllen. Eine Platzzahl von 25 Kindern bei nur drei Stunden Betreuung an zwei Tagen in der Woche überfordere die Kinder. Sie würden im Gegensatz zu regulären Kindergartengruppen sehr viel Zeit damit verbringen, den Trennungsprozess von den Eltern zu verarbeiten, sich immer neu auf die Betreuungskräfte und die anderen Kinder der Gruppe einzustellen und auf eine Gruppenfindung einzulassen. Die Betreuerinnen müssten ungleich mehr Zeit aufwenden, um die Kinder immer wieder zu einer Gruppe zu einen. Die gleichzeitige Anwesenheit von 25 Kindern in der Gruppe bei einem so geringen Zeitkontingent maximiere die unübersichtliche und verwirrende Situation für das einzelne Kind und könne erhebliche Auswirkungen auf die momentane und zukünftige körperliche und seelische Gesundheit des Kindes haben. Die Fachkräfte in der Gruppe mit sechs Stunden wöchentlicher Betreuungszeit lernten das einzelne Kind wesentlich weniger gut kennen, als es bei einer 20-stündigen wöchentlichen Betreuungszeit möglich sei. Daraus resultiere, dass sich für die Wahrnehmung der Aufsichtspflicht deutlich höhere Anforderungen ergäben. Bei 25 Kindern und einer so geringen Anwesenheitsdauer in der Woche könne die Aufsichtspflicht nicht mehr ausreichend wahrgenommen werden. Dies gelte umso mehr, als erfahrungsgemäß in diesen Gruppen eher jüngere Kindergartenkinder betreut würden, die das erste Mal von den Eltern in eine Fremdbetreuung gegeben würden. Die räumlichen Verhältnisse und die Qualifikation des Personals rechtfertigten für sich allein nicht eine höhere Gruppengröße. Für die Förderung der Entwicklung von Kindern sei auch eine kontinuierliche Mindestbetreuung erforderlich. Zudem fehle es hier auch an ausreichenden Leitungsfreistellungs- und Verfügungszeiten, die eine sachgerechte und förderliche Betreuung von mehr als 20 Kindern in einer Gruppe erlaubten. In diesem Sinne liege hier bei einer Platzzahl von 25 Kindern in einer Gruppe, die an zwei Tagen in der Woche je drei Stunden betreut werde, eine Gefährdung des Kindeswohls vor.

Die Klägerin hat am 16. Oktober 2003 Klage erhoben und diese im Wesentlichen wie folgt begründet:

Für die Beurteilung der von ihr beantragten Gruppe mit 25 Kindern seien die bundesgesetzlichen Regelungen des SGB VIII maßgeblich. Die Vorschriften des KiTaG sowie die aufgrund dieses Gesetzes erlassene 1. und 2. DVO-KiTaG seien dagegen nicht einschlägig, weil eine Gruppe mit weniger als zehn Betreuungsstunden keine Tageseinrichtung im Sinne des KiTaG sei. Daher sei die von ihr geplante Nachmittagsgruppe mit 25 Kindern allein danach zu beurteilen, ob gemäß § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII die Betreuung der Kinder durch geeignete Kräfte gesichert und auch sonst das Wohl der Kinder in der Einrichtung gewährleistet sei. Für eine Gefährdung des Kindeswohls bei einer Gruppenstärke von 25 Kindern lägen hier aber keine Anhaltspunkte vor. Die 25 Kinder sollten von zwei qualifizierten Erzieherinnen betreut werden. Zudem betrage die Grundfläche in allen Gruppenräumen des Kindergartens in D. mehr als 50 qm, sodass jedem Kind mindestens 2 qm Bodenfläche zur Verfügung stünden. Die beiden voll ausgebildeten Fachkräfte garantierten die nötige erzieherische Förderung und die räumlichen Verhältnisse erlaubten es, dass sich die Kinder auch körperlich voll entfalten könnten. Das leibliche, geistige und seelische Wohl der 25 Kinder sei gewährleistet und es bestünde keine Gefahr, dass eine Stagnation in der Entwicklung der Kinder eintrete. Der Beklagten sei zwar zuzustimmen, dass die Betreuung der Kinder noch optimaler wäre, wenn man die Gruppengröße auf 20 Kinder beschränke, weil es sicherlich einen allgemeinen Grundsatz darstelle, dass je kleiner eine Gruppe sei, desto intensiver die Betreuung ausfallen könne. Dies berechtige die Beklagte aber keinesfalls, bei der Erlaubniserteilung die Gruppengröße auf 20 Kinder zu begrenzen. Die Anforderungen des Landesjugendamtes an Ausstattung und Größe einer Tageseinrichtung dürften sich immer nur auf das Notwendige, aber nicht auf das pädagogisch Wünschenswerte richten. Der Gestaltungsspielraum, den sozialpädagogische Begriffe wie "Wohl des Kindes" oder "Entwicklung des Kindes zu einer eigenverantwortlichen, gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit" in § 22 SGB VIII enthielten, stehe allein den Trägern der Tageseinrichtung zu. Das Landesjugendamt dürfe nur dann eine Betriebserlaubnis versagen bzw. begrenzen, wenn das Kindeswohl nicht gewährleistet oder in Gefahr sei. Eine solche Gefahr habe die Beklagte aber nicht nachweisen können, weil keinerlei Anhaltspunkte für eine solche bestünden. Ebenfalls unzutreffend sei die Behauptung der Beklagten, dass sich bei einer Gruppe von mehr als 20 Kindern - angesichts der geringen Betreuungszeit - der Erziehungs-, Bildungs- und Betreuungsauftrag, den § 22 SGB VIII an Tageseinrichtungen stelle, nicht erfüllen lasse. Das Landesjugendamt verkenne dabei offensichtlich den Umfang des Erziehungs- und Bildungsauftrages, welchen sie - die Klägerin - in ihrer geplanten Nachmittagsgruppe wahrzunehmen hätte. Angesichts der geringen Betreuungszeit von weniger als zehn Wochenstunden sei der Erziehungs- und Bildungsauftrag in einer derartigen Tageseinrichtung ohnehin nur begrenzt umzusetzen. Bei einer Betreuungszeit von sechs Stunden die Woche könne regelmäßig keine so intensive Erziehungsarbeit erwartet werden, wie diese beispielsweise von Kindertagesstätten geleistet werde. Daraus folge dann aber auch, dass die Anforderungen, welche an Gruppengröße und sonstige Standards zu stellen seien, deutlich unterhalb derjenigen für Kindertagesstätten und Spielkreise liegen könnten. So sei auch gerade der geringe erzieherische Stellenwert dafür verantwortlich, dass Tageseinrichtungen mit einer Betreuungszeit von weniger als zehn Stunden nicht unter das KiTaG fielen. Vor diesem Hintergrund sei es nicht nachvollziehbar, dass die Beklagte an die von ihr geplante Nachmittagsgruppe höhere Anforderungen stelle als an eine Kindertagesstätte. Trotz ausreichender räumlicher Verhältnisse und dem Vorhandensein von zwei voll ausgebildeten Fachkräften sollten nach der Betriebserlaubnis maximal 20 Kinder die Nachmittagsgruppe besuchen können. Bei einer Kindertagesstätte, welche anerkanntermaßen einen weitaus größeren Einfluss auf die individuelle und soziale Entwicklung der Kinder nehme, dürfe die Gruppengröße dagegen 25 Kinder betragen. Konsequenterweise hätte daher auch für die Nachmittagsgruppe eine Erlaubnis für maximal 25 Kinder erteilt werden müssen. Der geringere Erziehungs- und Bildungsauftrag verbiete es hier, hinsichtlich der Gruppengröße einen strengeren Standard zu verlangen.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie nimmt Bezug auf die Ausführungen in dem angefochtenen Widerspruchsbescheid und trägt ergänzend unter anderem vor:

Die Anforderungen an das Kindeswohl hingen wesentlich von Zweck und Ausgestaltung der Einrichtung ab. Hier sollten Kinder im Alter ab drei Jahren regelmäßig in der gleichen Gruppe, jedoch nur zwei Mal wöchentlich für je drei Stunden betreut werden. In dem Widerspruchsbescheid sei nachvollziehbar dargelegt worden, dass die Verbindung von geringer Betreuungszeit und hoher Gruppengröße den Beziehungsaufbau für die Kinder und den Betreuungsaufwand für die Mitarbeiter erschwere. Dieser Effekt werde noch dadurch verstärkt, dass solche Gruppen ganz überwiegend aus gerade drei Jahre alt gewordenen Kindern bestünden, die das erste Mal fremdbetreut würden. Wegen des regelmäßig frühen Wechsels der Kinder in die Regelgruppen bestehe zudem eine hohe Fluktuation. Auf diese Aspekte sei die Klägerin nicht eingegangen und habe sie auch nicht widerlegt. Die sonstigen Tageseinrichtungen seien - trotz eingeschränkten Bildungsauftrages - nicht von den Anforderungen des § 22 SGB VIII ausgenommen. Eine Betriebserlaubnis könne daher nur erteilt werden, wenn die Einrichtung nach Konzeption und Ausstattung wenigstens ein Mindestmaß an Bildung und Erziehung gewährleiste. Dies wäre hier aufgrund der Gruppengröße in Verbindung mit der geringen Betreuungszeit nicht der Fall. Dieser Mangel könne auch durch die räumliche Ausstattung und die Qualifikation des Personals nicht ausgeglichen werden. Der Hinweis der Klägerin, dass das KiTaG bei der vorhandenen räumlichen und personellen Ausstattung Gruppen mit 25 Kindern zulasse, ließe unberücksichtigt, dass die in Bezug genommenen Regelungen eine Mindestbetreuungszeit von zehn Stunden voraussetzten. Diese Gruppen würden genügend Zeit miteinander verbringen, um trotz der Gruppengröße von 25 Kindern den Aufbau von Beziehungen untereinander und zu den Betreuungskräften sowie ein Eingehen der Betreuungskräfte auf das einzelne Kind zu ermöglichen. Die Begrenzung der Gruppengröße auf 20 Kinder diene daher nicht der Optimierung von Bedingungen, sondern sei notwendig zu Sicherstellung des Kindeswohls, weil die notwendige Förderung der Kinder bei einer Gruppengröße von 25 Kindern in der geringen Betreuungszeit nicht gewährleistet sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Klägerin (Beiakte A) und der Beklagten (Beiakte B) Bezug genommen.