Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig.

Sie ist in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als sogenannte Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft, nachdem sich die streitgegenständliche Anordnung im Bescheid vom 12. Mai 2015 mit der Durchführung der Versammlung am 13. Mai 2015 - und somit vor Klageerhebung - erledigt hatte (zur entsprechenden Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO bei Erledigung eines Verwaltungsakts vor Klageerhebung vgl. bspw. BVerwG, U. v. 01.07.1975 – I C 35.70 –, juris Rn. 23; Riese in: Schoch/Schneider/Bier/Riese, VwGO, Stand: Juni 2017, § 113 Rn. 97 m.w.N.). Die Klage ist auch im Übrigen zulässig. Ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO resultiert bereits aus einer hinreichend konkreten Wiederholungsgefahr (vgl. hierzu Riese, a.a.O., § 113 Rn. 126 f.), weil die Beklagte ihre Anordnung weiterhin für rechtmäßig hält und zudem davon auszugehen ist, dass die Beklagte als große Dienstleistungsgewerkschaft auch zukünftig im Zuständigkeitsbereich der Beklagten ähnliche Demonstrationsaufzüge durchführen wird. Eine Klagefrist musste die Klägerin nicht beachten. Eine solche gilt nicht, sofern sich der streitgegenständliche Bescheid - wie vorliegend - vor Klageerhebung und während des Laufs der Rechtsmittelfrist erledigt hat (vgl. Riese, a.a.O., § 113 Rn. 149 m.w.N.).

Die Klage ist auch begründet. Die streitgegenständliche Anordnung im Bescheid vom 12. Mai 2015 über den Einsatz von Ordnern ist rechtswidrig gewesen und hat die Klägerin in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO.

Rechtsgrundlage der Anordnung ist § 8 Abs. 1 NVersG. Hiernach kann die zuständige Behörde eine Versammlung unter freiem Himmel beschränken, um eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Der Begriff der „öffentlichen Sicherheit“ umfasst dabei den Schutz zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen des Einzelnen sowie die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der staatlichen Einrichtungen. Eine „unmittelbare Gefährdung“ i. S. d. § 8 Abs. 1 NVersG setzt wiederum eine konkrete Sachlage voraus, die bei ungehindertem Geschehensablauf in der vom Veranstalter angezeigten Form mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für Rechtsgüter führt, die der Versammlungsfreiheit entgegenstehen. Die Gefahrenprognose hat auf der Grundlage nachweisbarer Tatsachen zu erfolgen; bloße Vermutungen reichen nicht. Das aus Art. 8 Abs. 1 GG abzuleitende Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters einer Versammlung bezieht sich dabei in der Regel auch auf Ort, Zeitpunkt, Modalitäten und Inhalt der Versammlung, kann allerdings durch Rechte anderer beschränkt sein. Rechtsgüterkollisionen können gegebenenfalls durch versammlungsrechtliche Beschränkungen ausgeglichen werden (vgl. Nds. OVG, B. v. 01.11.2017 – 11 ME 518/17 –, juris Rn. 13 m.w.N.).

Die Vorgabe, bei der Durchführung einer Versammlung eine bestimmte Anzahl von Ordnern einzusetzen, ist als beschränkende Anordnung auf der Grundlage von § 8 Abs. 1 NVersG grundsätzlich möglich. Dem steht insbesondere nicht die Regelungssystematik des NVersG entgegen (vgl. Nds. OVG, B. v. 01.11.2017 – 11 ME 518/17 –, juris Rn. 23; OVG Rheinland-Pfalz, U. v. 10.02.2010 - 7 A 11095/09 -, juris Rn. 28; Ullrich, NVersG, § 8 Rn. 79 m.w.N.; Wefelmeier in: Wefelmeier/Miller; NVersG, § 8 Rn. 15; Dietel/Gintzel/Kniesel, VersG, 16. Aufl., § 15 Rn. 48). Hierbei ist jedoch Folgendes zu beachten: Gemäß § 7 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 NVersG gehört es zu den Aufgaben des Versammlungsleiters, den Ablauf der Versammlung zu bestimmen und für Ordnung zu sorgen. Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 NVersGkann sich der Versammlungsleiter zur Erfüllung seiner Aufgaben der Hilfe von Ordnern bedienen. Aus der Systematik der zitierten Vorschriften folgt zum einen, dass es eine pauschale gesetzliche Verpflichtung für Versammlungsleiter, Ordner einzusetzen, nicht gibt. Zum anderen ergibt sich aus einer Gesamtschau der in § 7 NVersG enthaltenen Regelungen, dass Ordner ebenso wie Versammlungsleiter nur befugt sind, Störungen der Ordnung aus dem Kreis der Versammlungsteilnehmer zu verhindern. Demgegenüber haben sie keine Befugnisse gegenüber Dritten. Gefahren, die von außen auf die Versammlung einwirken oder die auf das Verhalten von Personen zurückzuführen sind, die nicht an der Versammlung teilnehmen, sind vielmehr durch die Polizei abzuwehren (vgl. Nds. OVG, B. v. 01.11.2017 – 11 ME 518/17 –, juris Rn. 23 m.w.N.). Nur soweit der Einsatz von Ordnern zur Abwendung unmittelbarer Gefahren, die aus dem Kreis der Versammlungsteilnehmer herrühren, erforderlich und verhältnismäßig ist, darf eine beschränkende Anordnung über den verpflichtenden Einsatz von Ordnern gegenüber dem Veranstalter ergehen.

Nach diesem Maßstab haben zwar die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 8 Abs. 1 NVersG vorgelegen. Im Hinblick darauf, dass die Klägerin einen sich im öffentlichen Verkehrsraum fortbewegenden Demonstrationsaufzug mit maximal 250 Teilnehmern angezeigt hatte, war davon auszugehen, dass der Versammlungsleiter gänzlich ohne eine Unterstützung durch Ordner nicht mit hinreichender Sicherheit gewährleisten konnte, dass eine Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer durch Versammlungsteilnehmer ausgeschlossen ist. Bei dieser Anzahl an Teilnehmern ist beispielsweise damit zu rechnen, dass der Demonstrationsaufzug in Bereichen wie der Luisenstraße, in denen mit Gegenverkehr von Kraftfahrzeugen gerechnet werden musste, die zugewiesene rechte Fahrbahnseite überschreiten und in den Gegenverkehr hineinragen kann. Um in solchen Situationen jederzeit, auch wenn sich der Aufzug nicht als vollständig geschlossene Formation bewegt, sondern sich in die Länge zieht, auf die Versammlungsteilnehmer einwirken und eine Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer sowie der Versammlungsteilnehmer verhindern zu können, hat ein Erfordernis, Ordner einzusetzen, grundsätzlich bestanden.

Die streitgegenständliche Anordnung ist aber hinsichtlich der Anzahl der Ordner, deren Einsatz der Klägerin vorgegeben wurde, rechtswidrig gewesen. Unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalles hat die Anordnung, für bis zu 250 angezeigte Teilnehmer insgesamt 10 Ordner einzusetzen, die Klägerin in ihrem Recht auf Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 Grundgesetz in unverhältnismäßiger Weise eingeschränkt, selbst wenn man der Versammlungsbehörde in der Entscheidung über die erforderliche Anzahl an Ordnern einen gewissen Spielraum zugesteht (so VG Göttingen, U. v. 22.04.2009 – 1 A 355/07 –, juris Rn. 75). Eine besondere Gefahrensituation, die den Einsatz jeweils eines Ordners pro 25 Teilnehmer an der Versammlung erforderlich gemacht hätte, hat nicht bestanden. Vielmehr war der Demonstrationsaufzug dadurch gekennzeichnet, dass die für jeden Aufzug dieser Größenordnung im öffentlichen Straßenraum grundsätzlich bestehende Möglichkeit, andere Verkehrsteilnehmer zu gefährden, nur in geringem Ausmaß prognostiziert werden konnte. Angesichts dessen war davon auszugehen, dass eine Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer auch mit einer deutlich geringeren Anzahl von Ordnern wirksam unterbunden werden konnte.

Der Teilnehmerkreis der angezeigten Versammlung – dies ist zwischen den Beteiligten unstreitig – hat die Prognose einer besonderen Gefahrenlage nicht gerechtfertigt. Insbesondere war, dies hat sich schon anhand der Erfahrungen mit früheren vergleichbaren Versammlungen der Klägerin gezeigt, nicht davon auszugehen, dass aus dem Kreis der Versammlungsteilnehmer absichtlich und bewusst Provokationen oder in besonderer Weise fahrlässig Störungen gegenüber Dritten, insbesondere anderen Verkehrsteilnehmern, erfolgen würden; solche Störungen waren allenfalls als Folge unaufmerksamen Verhaltens von Versammlungsteilnehmern zu prognostizieren. Die Gefahrenprognose hat sich zudem zusätzlich dadurch abgeschwächt, dass der Versammlungsleiter in der Durchführung vergleichbarer und auch größerer Veranstaltungen sehr erfahren war. Da ihm - hierauf hat er in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar hingewiesen - im Hinblick auf die Öffentlichkeitswirkung der Versammlung aus eigenem Interesse daran gelegen war, dass der Aufzug möglichst in einer geschlossenen Formation zusammenbleibt, war zusätzlich nicht davon auszugehen, dass sich der Demonstrationsaufzug in besonderer Weise in die Länge ziehen und den Einsatz einer großen Anzahl an Ordnern erforderlich machen würde.

Die erkennende Kammer geht nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung davon aus, dass auch die Aufzugstrecke keine besondere Gefahrenlage begründet hat, sondern dass vielmehr auch insoweit eine besondere Gefährdungssituation weitgehend ausgeschlossen war. Die Aufzugstrecke hat, soweit sie nicht im Bereich der Fußgängerzone verlaufen ist, im Wesentlichen über kleine, teilweise nur in einer Richtung zu befahrende bzw. zu begehende Nebenstraßen im Innenstadtkern der Beklagten geführt wie beispielsweise den Straßen Am Amthof, Windmühlenwall, Pulverturmwall. Insgesamt, auch soweit die Aufzugsroute in Teilstücken über Straßenabschnitte geführt hat, in denen mit Gegenverkehr von Kraftfahrzeugen gerechnet werden musste, wie der Luisenstraße in einer Länge von circa 400 Metern oder der Burgstraße in einer Länge von circa 200 Metern, hat die Beklagten nicht substanziiert dargelegt und ist auch nicht sonst ersichtlich, dass dort eine besondere Gefahrenlage, beispielsweise wegen eines hohen Verkehrsaufkommens oder besonders hoher Geschwindigkeiten des Kraftfahrzeugverkehrs, zu prognostizieren war. Vielmehr war auch insoweit davon auszugehen, dass eine deutlich geringere als die festgesetzte Anzahl an Ordnern genügt hätte, um einen ordnungsgemäßen Ablauf des Demonstrationszuges zu gewährleisten.

Dem steht die von der Beklagten in Bezug genommene verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung nicht entgegen. Soweit in den von der Beklagten benannten Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Göttingen (U. v. 22.04.2009 – 1 A 355/07 –, juris Rn. 75) sowie des erkennenden Gerichts (VG Braunschweig, B. v. 10.07.2005 - 5 B 414/05 -, juris Rn. 28) jeweils die Anordnung, pro 30 Teilnehmer an einer Versammlung einen Ordner einzusetzen, für rechtmäßig erachtet wurde, geht die Beklagte einerseits mit dem von ihr festgesetzten Verhältnis von einem Ordner je 25 Teilnehmer hierüber hinaus. Insbesondere aber haben diesen Entscheidungen anders zu bewertende Fallkonstellationen zugrunde gelegen, die - wegen einer konfliktträchtigen politischen Ausrichtung der angezeigten Versammlung bzw. zusätzlich einer komplexen Versammlungslage mit einer mehrere tausend Teilnehmer zählenden Gegenveranstaltung oder im Hinblick auf eine besonders gefahrenträchtige Routenführung des Aufzugs - eine weitergehende Gefahrenprognose gerechtfertigt hatten. Hiermit ist die Versammlung der Klägerin vom 13. Mai 2015, wie zuvor ausgeführt, nicht vergleichbar gewesen.

Für die Entscheidung über die Klage kommt es deswegen auf die weitere zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob die Beklagte einen ihr nach § 8 Abs. 1 NVersG eröffneten Ermessensspielraum nicht erkannt hat (sog. Ermessensnichtgebrauch), nicht an. Schon aus dem Geschehen im Zusammenhang mit der Versammlung vom 7. April 2015, aber auch hinsichtlich der in Rede stehenden Versammlung am 13. Mai 2015 zeigt sich aber anhand des Verwaltungsvorgangs, des Umstands, dass die streitgegenständliche Anordnung der wesentliche Gegenstand des Kooperationsgesprächs am 12. Mai 2015 gewesen ist, sowie anhand der Begründung des streitgegenständlichen Bescheids hinreichend deutlich, dass sich die Beklagte bewusst gewesen ist, über einen Entscheidungsspielraum hinsichtlich der Anzahl der einzusetzenden Ordner zu verfügen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 Sätze 1 und 2 ZPO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich insoweit an der Empfehlung des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. NVwZ 2013, Beilage Heft 2, 57 ff. Nr. 45.4).