Die zulässige Klage ist begründet.

Der Kläger hat Anspruch auf Festsetzung von 5,72 Zahlungsansprüchen für Ackerland statt, wie festgesetzt, für Dauergrünland. Insoweit ist der Bescheid der Beklagten rechtswidrig und diese zu verpflichten, entsprechende Zahlungsansprüche zuzuteilen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Festsetzung von Zahlungsansprüchen nach der erstmals für das Jahr 2005 geltenden Betriebsprämienregelung ist die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABl. L 270 v. 21.10.2003, S. 1) mit den Durchführungsverordnungen der Kommission zur Betriebsprämienregelung in der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 vom 21. April 2004 (ABl. L 141 v. 30.04.2004, S. 1) und zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem in der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 vom 21. April 2004 (ABl. L 141 v. 30.04.2004, S. 18). Die VO (EG) Nr. 1782/2003 wird hinsichtlich der einheitlichen Betriebsprämie durch das Betriebsprämiendurchführungsgesetz -BetrPrämDurchfG- (vom 21. Juli 2004, BGBl I S. 1763) umgesetzt; dieses wird durch die Betriebsprämiendurchführungsverordnung -BetrPrämDurchfV- (vom 3. Dezember 2004, BGBl I S. 3204) konkretisiert.

Bei der Festsetzung des Wertes von Zahlungsansprüchen ist § 5 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 2 des BetrPrämDurchfG in der Fassung des Dritten Änderungsgesetzes vom 28. März 2008 (BGBl I S. 495) Grundlage für die Berücksichtigung von beihilfefähigen Flächen als Ackerflächen und nicht als Dauergrünlandflächen.

Neben der Anzahl ist der Wert der Zahlungsansprüche maßgeblich für die jährlich zu beantragende Betriebsprämie, da diese im Rahmen der Betriebsprämienregelung auf der Grundlage zugeteilter Zahlungsansprüche für eine entsprechende Hektarzahl beihilfefähiger Flächen gezahlt wird (Art. 33 Abs. 1a und Art. 36 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003). Dass Ackerflächen einen anderen Wert als Dauergrünlandflächen haben, beruht darauf, dass die Bundesrepublik Deutschland von der Möglichkeit nach Art. 59 VO (EG) Nr. 1782/2003 Gebrauch gemacht hat, den Gesamtbetrag der regionalen Obergrenze nach Art. 58 VO (EG) Nr. 1782/2003 teilweise auf alle Betriebsinhaber der jeweiligen Region aufzuteilen. Deshalb war sie nach Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 ermächtigt, für Dauergrünland und sonstige förderfähige Hektarflächen (insbesondere Ackerland) unterschiedliche Werte pro Einheit festzusetzen. In Umsetzung des gewählten Kombinationsmodells bestimmt § 5 Abs. 1 BetrPrämDurchfG, dass sich der Wert des Zahlungsanspruchs aus einem flächenbezogenen Betrag und einem betriebsindividuellen Betrag (BIB) zusammensetzt. Letzterer berechnet sich für das Jahr 2005 nach § 5 Abs. 3 BetrPrämDurchfG, indem zunächst die Summe der betriebsindividuellen Beträge für jede Region von der jeweiligen regionalen Obergrenze abgezogen und sodann der nach dem Abzug verbleibende Teil der regionalen Obergrenze nach Art. 59 Abs. 3 Unterabsatz 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 aufgeteilt wird. Dabei wird unterschieden zwischen Flächen, die am 15.05.2003 als Dauergrünland genutzt wurden, und anderen Flächen. Hierzu ist in Anlage 2 zu § 5 BetrPrämDurchfG für die Regionen Niedersachsen und Bremen für Dauergrünland ein Wertverhältnis von 0,391 festgelegt, was zu einem entsprechend niedrigeren Basiswert des Zahlungsanspruchs je Hektar Dauergrünland (99,75 EUR) gegenüber Ackerland (255,12 EUR) führt.

Ob eine Fläche als Dauergrünland i.S.d. Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 i.V.m. § 5 Abs. 3 Nr. 2 BetrPrämDurchfG einzuordnen ist, richtet sich nach Art. 32 Abs. 4 Satz 1 VO (EG) Nr. 795/2004 in der Fassung der VO (EG) Nr. 1974/2004 der Kommission vom 29. Oktober 2004 (ABl. L 345/85. Danach gelten als für die Anwendung von Art. 54 Abs. 2 und Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 im Jahr 2003 als Dauergrünland genutzte Flächen a) die von einem Betriebsinhaber in seinem Beihilfeantrag für 2003 als Dauergrünland angemeldeten Flächen, und b) die von einem Betriebsinhaber in seinem Beihilfeantrag für 2003 nicht angemeldeten Flächen, es sei denn, es kann nachgewiesen werden, dass diese Flächen im Jahr 2003 nicht als Dauergrünland genutzt wurden.

Art. 32 Abs. 4 VO (EG) Nr. 795/2004 geht aufgrund der Verweisung auf den vorliegend einschlägigen Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 als spezialgesetzliche Regelung dem Art. 2 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 vor. Anders als diese Vorschrift, nach der für die Dauer von fünf Jahren der Fruchtfolge entzogene, grasbewachsene Flächen als Dauergrünland einzuordnen sind, stellt Art. 32 Abs. 4 Satz 1 Buchstabe a VO (EG) Nr. 1974/2004 allein auf die Anmeldung der Fläche als Dauergrünland im Antrag auf Agrarförderung 2003 ab. Insoweit enthält die Regelung eine gesetzliche Vermutung (nach Ansicht des VG Hannover eine Fiktion), die der Behörde die entsprechenden Feststellungen erleichtern soll. Die Kammer folgt damit der Rechtsprechung zahlreicher anderer niedersächsischer Verwaltungsgerichte (vgl. VG Braunschweig, Urteil v. 05.07.2007, 2 A 13/07, n.v.; VG Hannover, Urteile vom 12.3.2008 -11 A 3210/06- und vom  23.5.2008 -11 A 6143/07 -; VG Oldenburg), Urteile vom 16.10.2007 -12 A 2553/06 - und vom  20.11.2007 -12 A 2676/06 -; VG Lüneburg, Urteil vom 22.4.2008 -4 A 140/06 -, sämtlich zitiert nach der Internetentscheidungssammlung des Nds. Oberverwaltungsgerichts). Das VG Hannover führt in seinen Entscheidungen weiter aus:

"Maßgeblich ist damit in erster Linie die Anmeldung der betreffenden Flächen als Dauergrünland im Antrag auf Agrarförderung 2003. Auf die Dauer der Nutzung außerhalb der Fruchtfolge kommt es jedenfalls dann, wenn die betreffende Fläche im GFN 2003 angemeldet war - was hier der Fall ist -, nicht an. Dass dies zu Härten führen kann, hat der deutsche Verordnungsgeber in Kauf genommen, als er von der Möglichkeit des Art. 32 Abs. 4 Satz 2 VO (EG) Nr. 795/2004 keinen Gebrauch gemacht hat. Nach dieser Vorschrift können die Mitgliedstaaten abweichend von Satz 1 regeln, dass Flächen, die im Beihilfeantrag für 2003 und in den Beihilfeanträgen für mindestens fünf Jahre vor 2003 durchgehend als für den Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzte Flächen angemeldet wurden, als im Jahr 2003 als Dauergrünland genutzte Flächen gelten. Im Rahmen der Beratungen über die Betriebsprämiendurchführungsverordnung beantragte das Land Rheinland-Pfalz, die Option des Art. 32 Abs. 4 Satz 2 VO (EG) Nr. 795/2004 auszuüben und in die Betriebsprämiendurchführungsverordnung folgenden § 2a einzufügen:

"Flächen, die im Beihilfeantrag für 2003 und in den Beihilfeanträgen für mindestens fünf Jahre vor 2003 durchgehend als für den Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzte Flächen angemeldet wurden, gelten als im Jahr 2003 als Dauergrünland genutzte Flächen."

In der Begründung des Änderungsantrags (BR-Drs. 728/2/04 v. 02.11.2004) heißt es hierzu:

"[...] Die Anwendung dieser Option hätte dagegen den Vorteil, dass durch eine 5-jährige "Rückschau" über alle Flächen die in den Ländern z.T. doch erheblich unterschiedlichen "Codierungsgewohnheiten" bei den Flächennachweisen ausgeglichen werden können.

Wird diese Option nicht angewandt, hat dies aufgrund der o.a. "Codierungsgewohnheiten" im Übrigen auch zur Folge, dass es von der gewählten Angabe des Landwirts im Flächennachweis 2003 abhängt, ob ein Härtefall gemäß § 13 der vorliegenden Verordnung begründet wird oder nicht. Dies hat zur Folge, dass bei völlig identischen Sachverhalten (z.B. Teilnahme mit 1 ha Ackerfläche an einem Agrarumweltprogramm mit Umwandlung von Ackerfläche in extensiv zu nutzendes Dauergrünland) in Abhängigkeit der Codierung in 2003 völlig voneinander abweichende Verwaltungsverfahren mit entsprechend abweichenden Ergebnissen in Gang gesetzt werden müssen. Hat nämlich der Landwirt in 2003 die Kulturart "Wiese" für die umgewandelte Fläche gewählt, muss er einen Antrag auf "Härtefall" stellen und der Verrechnung gemäß § 13 Abs. 1 zustimmen. Hat er dagegen "Wechselgrünland" gewählt, erhält er "automatisch" einen Zahlungsanspruch für Ackerland und kann die Prämie aus der Agrarumweltmaßnahme weiterhin ungeschmälert erhalten.

Eine solche Ungleichbehandlung kann nicht gewollt sein."

Der Änderungsantrag fand keine Mehrheit. Der Verordnungsgeber hat - wohl im Sinne der Verwaltungsvereinfachung - die mit der Anwendung des Art. 32 Abs. 4 Buchstabe a VO (EG) Nr. 795/2004 im Einzelfall einhergehende Härte in Kauf genommen, die aus einer falschen Codierung als Dauergrünland in 2003 erwächst.

Diese Härte trifft vorliegend den Kläger."

Dem schließt sich die Kammer dem Grundsatz nach an. Sie teilt nicht die rechtlichen Bedenken des Klägers, der einwendet, eine Kommissionsverordnung dürfe eine Ratsverordnung inhaltlich nicht zu seinen Lasten verändern. Da die streitbefangenen Flächen im GFN 2003 mit Codenummern versehen worden waren, die für Dauergrünland gelten, unterliegen sie der o.a. Fiktion, dass es sich auch tatsächlich um Dauergrünland handelt. Dass der Kläger handschriftliche Änderungen in seinem GFN vorgenommen hat, steht dem zunächst nicht entgegen, weil maßgeblich die im automatisierten Verfahren vorgesehene Codenummer ist.

Indes handelt es sich bei Art. 32 Abs. 4 Satz 1a) VO (EG) Nr. 795/2004 rechtstechnisch nach Ansicht der Kammer nicht um eine unwiderlegliche Fiktion, sondern eine widerlegliche Vermutung. Sie schließt sich damit dem VG Oldenburg (Urteil vom 20.11.2007, a.a.O.) an. Das Gericht führt in seiner Entscheidung aus:

"Wie die Regelung in Art. 32 Abs. 4 lit. a VO (EG) Nr. 795/2004 zeigt, ist die Fiktion bei vom jeweiligen Antragsteller vorgenommenen Codierungen in der Regel nicht widerlegbar. Ein Nachweis wird nur bei im Antrag für 2003 nicht angemeldete Flächen zugelassen. Allerdings hält die Kammer wegen der Regelung der Fiktion auch in lit. a eine Widerlegmöglichkeit nicht für ausgeschlossen. Hätte diese Möglichkeit ausgeschlossen sein sollen, hätte der Verordnungsgeber allein auf die Angaben im Antrag 2003 abgestellt und nicht die Formulierung "gelten" gewählt. Allerdings handelt es sich bei dieser Widerlegung um eine nur unter engen Voraussetzungen zuzulassende Ausnahme. Es wird nämlich angeknüpft an die Angaben des Antragstellers im Antrag für 2003 zur Nutzung bestimmter Flächen. Es ist davon auszugehen, dass diese Angaben regelmäßig den tatsächlichen Verhältnissen entsprechen. Der Verordnungsgeber muss keine Regelung für Falschangaben vorsehen. Dies entspricht auch der oben angeführten Absicht des Verordnungsgebers, das Verfahren zur Ermittlung der Nutzung von Flächen in der langjährigen Vergangenheit zu erleichtern. Das bedeutet gleichzeitig, dass eine ausnahmsweise zuzulassende Widerlegung nur Fälle betreffen kann, in denen der Behörde die tatsächliche Nutzung im Jahre 2003 bekannt ist oder durch präsente Beweismittel wie etwa Urkunden, Bescheinigungen etc. nachgewiesen ist. Eine bloße Behauptung der im Antrag für 2003 abweichenden tatsächlichen Nutzung reicht auch bei angebotenem Zeugenbeweis wegen noch durchzuführender Ermittlungen nicht aus."

Vorliegend ist die gesetzliche Vermutung des Art. 32 Abs. 4 Satz 1a) VO (EG) Nr. 795/2004 widerlegt und es steht fest, dass es sich bei den streitigen Flächen um Ackerlandflächen gehandelt hat. Dies ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

Gerade weil der Gesetzgeber die mit der dargestellten Fiktionswirkung im Einzelfall einhergehenden Härten für den Landwirt im Interesse einer praktikablen Handhabbarkeit der Vorschrift, also im Sinne der Verwaltungsvereinfachung, bewusst in Kauf genommen hat, muss die Möglichkeit, die gesetzliche Vermutung zu widerlegen, jedenfalls dort eröffnet sein, wo die Verwaltung nicht auf die Verfahrensvereinfachung angewiesen ist und eine solche Berufung gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstoßen würde. Andernfalls würde der betroffene Normadressat zum bloßen Objekt staatlichen Handelns degradiert. In diesem Sinne ist auch Art. 19 VO (EG) Nr. 796/2004 zu verstehen. Danach kann ein Beihilfeantrag nach seiner Einreichung jederzeit berichtigt werden, wenn die zuständige Behörde offensichtliche Irrtümer anerkennt. Zwar liegt ein solcher Irrtum hier auf Seiten des Klägers nicht vor, denn er hat die Kulturcodenummern bewusst und gewollt mit 452 und 454 angegeben. Die Irrtumsregelung zeigt indes, dass es sich nach der gesetzlichen Systematik bei Art. 32 Abs. 4 Satz 1a) VO (EG) Nr. 795/2004 gerade nicht um eine unwiderlegliche Fiktion handelt. Denn für die Fälle offensichtlicher Irrtümer wird eine Ausnahme auch von dieser Regelung zugelassen.

Auf Gesichtspunkte der Verwaltungspraktikabilität kann sich die Agrarverwaltung nicht berufen, wenn sie die tatsächlichen Nutzungsverhältnisse einzelner Flächen im Jahre 2003 aus eigener Anschauung kennt. Den Grundsatz von Treu und Glauben muss sie sich entgegen halten lassen, wenn der betroffene Landwirt mit ihrer Kenntnis aus Gründen, die in der Organisationssphäre der Agrarverwaltung liegen, gehindert war, im Agrarförderantrag 2003 eine korrekte Flächennutzungsangabe zu machen, die der tatsächlichen Nutzung seiner Flächen als Ackerflächen entsprach. Beide Voraussetzungen sieht die Kammer als erfüllt an.

Aufgrund des im Jahre 2003 vor Ort geführten Gesprächs des Klägers mit Herrn L., das eine Fortsetzung bereits im Jahre 2002 geführter Gespräche war, war der Beklagten die tatsächliche Nutzung der streitbefangenen Flächen im Jahr 2003 als Ackerflächen, d.h. als Flächen für den Anbau landwirtschaftlicher Kulturpflanzen, bekannt. Ebenso kannte sie die Umstände, die dazu geführt haben, dass der Kläger die Flächen im GFN 2003 mit der Codenummer 452 bzw. 454 deklariert hat, obwohl richtiger Weise die Angabe der Kulturcodenummer 418 angezeigt gewesen wäre. Sie hat diese Deklaration durch Herrn L. selbst initiiert, weil allen Beteiligten bekannt war, dass die Angabe der Kulturcodenummer 418 nicht zu der vom Kläger begehrten Extensivierungshilfe hätte führen können. Dies wiederum hatte seinen Grund in Programmierungsproblemen des edv-gestützten Bearbeitungssystems der Beklagten. Diese Probleme fallen in die Organisationsmacht der Beklagten und können dem Kläger nicht angelastet werden. Die Beklagte muss deshalb sowohl diese Ursache für das klägerische Antragsverhalten als auch ihre durch eine Vor-Ort-Kontrolle erlangte Kenntnis der tatsächlichen Nutzungsverhältnisse ausnahmsweise entgegen Art. 32 Abs. 4 Satz 1a) VO (EG) Nr. 795/2004 gegen sich gelten lassen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit stützt sich auf §§ 167 VwGO i.V.m. 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Berufung gegen diese Entscheidung wird gemäß §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil die Frage, ob die Vermutung des Art. 32 Abs. 4 Satz 1a) VO (EG) Nr. 795/2004 widerlegt werden kann, oder ob es sich um eine unwiderlegliche Fiktion handelt, rechtsgrundsätzliche Bedeutung hat.