Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig, da es sich bei Verkehrszeichen um Dauerverwaltungsakte in Form von Allgemeinverfügungen im Sinne des § 35 S. 2 VwVfG handelt (vgl. BVerwG, DVBl. 1993, 612 f. [BVerwG 27.01.1993 - BVerwG 11 C 35/92]; Nds. OVG Lüneburg, Urteil vom 4. November 1993 - 12 L 39/90 -). Der Kläger ist auch klagebefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO, da er durch die angegriffenen Verkehrszeichen qualifiziert betroffen ist. Der Kläger ist aktiver Touren- bzw. Radrennfahrer, der im näheren und weiteren Umfeld seines Wohnortes (P.) Rad fährt. Seine vorgelegten Dokumentationen zeigen, dass er von den angegriffenen Radwegebenutzungspflichten individuell und unmittelbar betroffen ist. Da im angegriffenen Widerspruchsbescheid des Landkreises R. die Einwendungen des Klägers sachlich beschieden worden sind, kann dahinstehen, ob der Kläger die beanstandeten Verkehrszeichen durch den eingelegten Widerspruch rechtzeitig im Sinne der §§ 70 Abs. 2, 58 Abs. 2 VwGO angefochten hat (vgl. BVerwG, NVwZ-RR 1989, 85 f.).

Die Klage ist in dem aus dem Urteilstenor ersichtlichen Umfang auch begründet (nachfolgend 2.). Die angegriffenen Verkehrszeichen 241 sind in dem dort genannten Bereich rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Die Beklagte hat insoweit von dem ihr eingeräumten Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht (§ 114 S.1 VwGO). Im Übrigen ist die Klage aber unbegründet. Die sonstigen mit Verkehrszeichen 240 und 241 angeordneten Radwegebenutzungspflichten in der O.-Straße sind rechtlich nicht zu beanstanden (nachfolgend 1.).

1. Rechtsgrundlage für die Aufstellung der Verkehrszeichen 240 und 241 zu § 41 Abs. 2 Nr. 5 StVO sind die §§ 39 Abs. 1, 45 Abs. 1 S. 1 und Abs. 9 S.1 und 2 StVO.

Für die rechtliche Beurteilung von Verkehrszeichen als Verwaltungsakten mit Dauerwirkung kommt es maßgebend auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung an (vgl. BVerwG, DVBl. 1993, 612 f. [BVerwG 27.01.1993 - BVerwG 11 C 35/92]; Nds. OVG Lüneburg, Urt. vom 4. November 1993 - 12 L 39/90 -). Nach Aufhebung der allgemeinen Radwegebenutzungspflicht durch die seit dem 1. Oktober 1998 geltende Neufassung des § 2 Abs. 4 StVO ist es grundsätzlich zulässig, dass Radfahrer nicht einen vorhandenen Radweg, sondern die Fahrbahn benutzen. Die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht durch die Verkehrszeichen 237, 240 oder 241 zu § 41 Abs. 2 Nr. 5 StVO stellt sich damit nicht nur als Gebotsregelung, sondern - durch den Ausschluss der Nutzung der Fahrbahn - zugleich als Verbotsregelung und damit als eine die Straßenbenutzung durch den fließenden (Fahrrad-)Verkehr beschränkende Maßnahme dar. Denn die durch die vorgenannten Verkehrszeichen angeordnete Radwegebenutzungspflicht verbietet dem zuvor in zulässiger Weise die Fahrbahn benutzenden Radfahrer, weiter auf der Fahrbahn zu fahren (§ 2 Abs. 4 S. 2 StVO).

Nach § 45 Abs. 1 S. 1 StVO können die Verkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten. Hinsichtlich der Anforderungen an die im pflichtgemäßen Ermessen der Verkehrsbehörde stehende Entscheidung bestimmt § 45 Abs. 9 StVO, dass Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nur dort anzuordnen sind, wo dies aufgrund besonderer Umstände zwingend geboten ist (Satz 1). Insbesondere Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs dürfen nur angeordnet werden, wenn aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt (Satz 2). Bei ihrer Entscheidungsfindung nach diesen Regelungen hat die Straßenverkehrsbehörde die das Ermessen für solche Anordnungen bundeseinheitlich bindenden Verwaltungsvorschriften zu den §§ 2 Abs. 4 S. 2, 41 StVO zu beachten. Die in diesen Verwaltungsvorschriften enthaltenen Vorgaben beruhen auf den Hinweisen der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen zur Beschilderung von Radverkehrsanlagen nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrsordnung, Ausgabe 1998 (im Nachfolgenden Hinweise 98), in denen ergänzend auch auf die Empfehlungen für Radverkehrsanlagen der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, Ausgabe 1995 (im Nachfolgenden: ERA 95) verwiesen wird. Bei diesen Hinweisen bzw. Empfehlungen handelt es sich um ein anerkanntes fachliches Regelwerk, das bei der Entscheidungsfindung - soweit die Verwaltungsvorschriften keine anderslautenden und abschließenden Vorgaben enthalten - ergänzend heranzuziehen ist.

Bei einer Beschränkung des fließenden Verkehrs ist die betreffende Ermessensentscheidung der Verkehrsbehörde gemäß § 45 Abs. 9 S. 2 StVO zunächst danach zu überprüfen, ob aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt, und damit eine Radwegebenutzungspflicht aus Verkehrssicherheitsgründen erforderlich ist. Die Verwaltungsvorschriften zu § 2 Abs. 4 S. 2 StVO besagen insoweit, dass die Anlage von Radwegen im Allgemeinen dort in Betracht kommt, wo es die Verkehrssicherheit, die Verkehrsbelastung, die Verkehrsbedeutung der Straße und der Verkehrsablauf erfordern. Die Kennzeichnung mit den Verkehrszeichen 237, 240 oder 241 trennt dann den Fahrzeugverkehr und dient damit dessen Entmischung sowie dem Schutz des Radverkehrs vor den Gefahren des Kraftfahrzeugverkehrs. Diese Vorgaben sind bereits in den Hinweisen 98 so wiedergegeben und näher konkretisiert worden. Dort wird zur Arbeitsvereinfachung empfohlen, zunächst eine einfache Vorbewertung aufgrund von Ortskenntnissen vorzunehmen. Danach ist innerorts auf stark belasteten Hauptverkehrsstraßen in der Regel eine Radwegebenutzungspflicht erforderlich. Auf Erschließungsstraßen, insbesondere auf Straßen in Tempo 30 - Zonen, sind Radverkehrsanlagen mit Benutzungspflicht im Allgemeinen nicht erforderlich. Außerorts ist in der Regel von einer erforderlichen Benutzungspflicht auszugehen. Dann wird empfohlen, eine differenziertere Prüfung nach Innerorts - und Außerortsstraßen vorzunehmen, die sich vorrangig an Kfz-Stärken und einem Geschwindigkeitsniveau orientieren soll. Als zusätzlich zu berücksichtigende Kriterien werden aufgeführt das Unfallgeschehen, die verfügbaren Flächen im Straßenraum unter Berücksichtigung aller Nutzungsansprüche, die Funktion der Radverkehrsanlage im Netz, die Art und Dichte der Knotenpunkte und der stark befahrenen Grundstückseinfahrten und anderer Problem- und Engstellen, die Art und Intensität der Umfeldnutzung, die Stärke und die Zusammensetzung des Radverkehrs, die Längsneigung sowie ggf. andere ortsbezogene Faktoren (vgl. S. 14 f. der Hinweise 98).

Ist nach diesen Vorgaben aus Verkehrssicherheitsgründen die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht erforderlich, haben die Verkehrsbehörden nach den Verwaltungsvorschriften zu § 2  Abs. 4 S. 2 StVO zu überprüfen, ob die Benutzung eines Radweges nach der Beschaffenheit und dem Zustand zumutbar sowie die Linienführung eindeutig, stetig und sicher ist. Zu diesen baulichen und sicherheitstechnischen Anforderungen an einen benutzungspflichtigen Radweg geben die Verwaltungsvorschriften zu den §§ 2 Abs. 4 S. 2,  41 Abs. 2 Nr. 5 StVO detaillierte Vorgaben. Erst wenn die betreffenden Voraussetzungen bejaht werden können, ist eine Anordnung durch die Verkehrszeichen 237, 240 oder 241 vorzunehmen.

Die Verkehrszeichenregelungen in der O.-Straße erweisen sich als rechtmäßig, soweit es die Anordnung von Radwegebenutzungspflichten durch die Verkehrszeichen 240 und 241 von der B.-Straße bis zur S.-Straße in Fahrtrichtung P. und durch die Verkehrszeichen 240 und 241 von dem Beginn der O.-Straße (Einmündung in die B 27) bis zur Q. in Gegenrichtung  betrifft. Die Beklagte hat in rechtlich nicht zu beanstandender Weise für diese Bereiche eine Radwegebenutzungspflicht als erforderlich angesehen. Es liegen aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse in der O.-Straße erhebliche Gefahren im Sinne des § 45 Abs. 9 S. 2 StVO vor, die eine Radwegebenutzungspflicht erfordern. Nach den Hinweisen 98 kann bei Innerortsstraßen mit Verkehrsstärken von 5.000 bis 10.000 Fahrzeugen pro Tag unter bestimmten Randbedingungen ein Erfordernis der Benutzungspflicht bestehen. Auch bei Verkehrsstärken unter 5.000 Fahrzeugen kann dies geboten sein (so etwa bei Radwegen, die wichtige Teilstrecken im Gesamtnetz, insbesondere für den Schulverkehr, darstellen; vgl. S. 15 der Hinweise 98). Nach diesen Vorgaben hat die Beklagte die Erforderlichkeit einer Radwegebenutzungspflicht in nicht zu beanstandender Weise maßgeblich darauf gestützt, dass die O.-Straße durch Schüler aus dem Ortsteil S., die die Kooperative Gesamtschule in P. besuchen, benutzt wird. Nach den nicht in Zweifel zu ziehenden Angaben der Beklagten sind dies derzeit ca. 160 Schüler/Schülerinnen der Jahrgangsstufen 5 bis 10. Dabei wird von dem betreffenden Schulradverkehr der rechtsseitig der O.-Straße verlaufende getrennte bzw. gemeinsame Fuß- und Radweg vor  Unterrichtsbeginn befahren. Allein dieser Schülerradverkehr rechtfertigt auch zur Überzeugung des Gerichts die Radwegebenutzungspflicht. Auf die Verkehrsbelastung kommt es insoweit nicht mehr maßgebend an. Soweit der Kläger die von der Beklagten angegebene Verkehrsbelastung von ca. 6.500 Fahrzeugen pro 24 Stunden bezweifelt, geht das Gericht davon aus, dass sich diese Belastung auch heute noch im Wesentlichen so darstellt. Auch wenn der betreffende Wert bei einer Verkehrszählung im Jahre 1996 festgestellt worden ist, spricht vieles dafür, dass die jetzige Verkehrsbelastung von diesem Wert nicht beachtlich abweicht. Denn die O.-Straße ist auch heute noch eine wichtige innerörtliche Verbindungsstraße des Ortsteiles S. zur B 27 zum Innenstadtbereich und wird dementsprechend stark durch Kraftfahrzeuge genutzt.

Soweit es die Beschaffenheit, den Zustand und die Linienführung des rechtsseitig verlaufenden Radweges in der O.-Straße angeht, so sind die baulichen und sicherheitstechnischen Anforderungen nach den Verwaltungsvorschriften und den Hinweisen 98 (noch) eingehalten. Die Benutzung eines Radweges ist nach seiner Beschaffenheit und seinem Zustand zumutbar, wenn die Verkehrsfläche nach den allgemeinen Regeln der Baukunst und Technik in einem den Erfordernissen des Radverkehrs genügenden Zustand gebaut und unterhalten wird (vgl. II. 2 b der VwV zu § 2 Abs. 4 S. 2 StVO). An die Verkehrsfläche von Radwegen sind hohe Anforderungen zu stellen. Der Zustand der Oberfläche wirkt sich auf die Fahrsicherheit (u. a. Sturzgefahr, verlängerte Bremswege, Bindung der Aufmerksamkeit auf die Fahrfläche statt auf das Verkehrsgeschehen), auf den Fahrkomfort (u. a. Stöße und Erschütterungen) und auf den Kraftaufwand (u. a. Rollwiderstand) aus. Schlecht befahrbare Bordabsenkungen, starke Unebenheiten, Kanten, Rillen oder unerwartete Hindernisse im Verkehrsraum der Radverkehrsanlagen können zu folgenschweren Alleinunfällen führen. Gefährlich sind auch Aufbrüche und Aufwölbungen durch Baumwurzeln, Absackungen durch unterirdische Tiergänge, Längsrillen bei gefasstem Betonsteinpflaster oder Beläge aus Wildpflaster bzw. unbehauenem Natursteinpflaster (vgl. S. 23 der Hinweise 98).

Unter Beachtung dieser Grundsätze und Vorgaben erweist sich die Benutzung des rechtsseitig verlaufenden Radweges in der O.-Straße in Einrichtungsverkehr nach dem Ergebnis der durchgeführten Beweisaufnahme vor Ort noch als zumutbar. Allerdings weist der Radweg zwischen der B.-Straße bis zur Q., der von seiner Breite ausreichend bemessen ist und in dessen Verlauf gute Sichtverhältnisse bestehen, teilweise bauliche Mängel auf. So befinden sich in einigen gepflasterten Grundstückszufahrten Löcher. An zwei Stellen existieren beachtliche Aufwölbungen von Baumwurzeln. Im Radweg befinden sich auch mehrere Deckel von Kanalschächten, die Absätze zum angrenzenden Belag aufweisen. Insbesondere zu Beginn des Radweges von der B.-Straße aus ist in der ersten Einfahrt ein Schachtdeckel sehr schlecht eingebaut worden. Hinzu kommt ein Bereich, in dem eine Versorgungsleitung repariert oder erneuert worden ist, ohne dass die Teerdecke ordnungsgemäß an den angrenzenden Belag angepasst wurde. Die Fahrt über die vielen Grundstückszufahrten ist unruhig, da die dortigen Pflasterungen zum angrenzenden Teerbelag leicht abgesenkt sind. All dies führt zur Überzeugung des Gerichts aber noch nicht zur Unzumutbarkeit der Benutzung des Radweges. Hier ist zunächst zu berücksichtigen, dass die Beklagte in der mündlichen Verhandlung die Beseitigung der Löcher und Unebenheiten im Fahrbahnbelag angekündigt hat. Auch bezüglich der Wurzelaufwölbungen wird sich die Beklagte um Abhilfe bemühen. Zu einer entsprechenden Schadensbeseitigung ist die Beklagte im Rahmen der ihr obliegenden regelmäßigen Überwachung der Radwege auch verpflichtet (vgl. S. 23 der Hinweise 98). Bis zur Beseitigung der angesprochenen Mängel kann der Radfahrer in Einrichtungsverkehr hierauf reagieren und fast überall den Löchern und Unebenheiten wegen der ausreichenden Breite des Radweges ausweichen. Soweit es die leichten Absenkungen im Bereich der Grundstückszufahrten angeht, führt dies wohl zu einer unruhigeren Fahrt. Die Fahrsicherheit wird hierdurch jedoch nicht erheblich berührt. Die kurzzeitigen Auswirkungen auf den Fahrkomfort sind hinnehmbar und nicht wesentlich.

Soweit es die Beschaffenheit und den Zustand des rechtsseitig angelegten getrennten und gemeinsamen Fuß- und Radweges im weiteren Verlauf bis zum Ende der O.-Straße (Einmündung in die B 27) betrifft, ist die Benutzung für den Radverkehr nach dem Ergebnis der durchgeführten Beweisaufnahme vor Ort ebenfalls nicht zu beanstanden. Der Radweg weist die erforderliche Breite auf, befindet sich in einem zumutbaren baulichen Zustand und ist sicher befahrbar. Soweit es die im gemeinsamen Fuß- und Radweg nach dem Försterweg festgestellten Löcher im Belag angeht, hat die Beklagte deren Beseitigung angekündigt. Bis dahin kann den Löchern mit Blick auf die ausreichende Breite des gemeinsamen Fuß- und Radweges auch ausgewichen werden. Auch die Fahrt über die sogenannte Freundschaftsbrücke ist für den Radverkehr zumutbar. Bei einer angepassten Geschwindigkeit können die dort eingebauten Gitterroste, die etwas mehr als die Hälfte des gemeinsamen Fuß- und Radweges ausmachen, gefahrlos befahren werden. Außerdem kann der Radverkehr auch den daneben verlaufenden betonierten Bereich des Weges benutzen. Dessen Breite und Ausgestaltung ist hierfür ausreichend (vgl. die Fotos auf S.1 des Bildbandes Beiakte C).

Soweit es die Erforderlichkeit einer Benutzungspflicht des linksseitig verlaufenden gemeinsamen und getrennten Fuß- und Radweges in Gegenrichtung vom Beginn der O.-Straße von der B 27 aus bis zur Einmündung der Q. betrifft, ist die verkehrsbehördliche Entscheidung der Beklagten ebenfalls nicht zu beanstanden.

Nach den Verwaltungsvorschriften zu § 2 Abs. 4 S. 3 StVO ist die Benutzung von in Fahrtrichtung links angelegten Radwegen in Gegenrichtung mit besonderen Gefahren verbunden und deshalb aus Gründen der Verkehrssicherheit grundsätzlich nicht erlaubt. Links angelegte Radwege können allerdings, wenn eine sorgfältige Prüfung nicht Entgegenstehendes ergeben hat, durch die Straßenverkehrsbehörden im Einzelfall mit Verkehrszeichen zur Benutzung durch die Radfahrer auch in Gegenrichtung freigegeben werden. Davon soll außerorts bei nur einseitig angelegten Radwegen in der Regel und innerorts nur in besonderen Ausnahmefällen Gebrauch gemacht werden. Die Freigabe linker Radwege für die Gegenrichtung kann die Zahl der Fahrbahnüberquerungen für den Radverkehr senken. Andererseits entstehen neue Konflikte mit dem entgegenkommenden Radverkehr und an den Kreuzungen, Einmündungen und verkehrsreichen Grundstückszufahrten. Die Prüfung auch anderer Maßnahmen ist deshalb unabdingbar. Zu denken ist hier auch daran, den Bedarf zum Linksfahren, z. B. durch ein verbessertes Angebot von Überquerungsmöglichkeiten usw., zu verringern. Voraussetzung für die Freigabe ist, dass der Radweg baulich angelegt ist, für den Radweg in Fahrtrichtung rechts eine Radwegebenutzungspflicht besteht, die lichte Breite des Radweges einschließlich der seitlichen Sicherheitsräume durchgehend in der Regel 2,40 m, mindestens 2 m beträgt und die Führung an den Kreuzungen, Einmündungen und verkehrsreichen Grundstückszufahrten eindeutig und besonders gesichert ist (vgl. II. 1 bis 3 der VwV zu § 2 Abs. 4 S. 3 StVO).

Ein besonderer Ausnahmefall im Sinne dieser Verwaltungsvorschriften ist für den vorgenannten Bereich gegeben. Denn die betreffende Benutzungspflicht dient der wichtigen und wegen der verbotenen Weiterfahrt auf der B 27 zwingend erforderlichen Übernahme und Führung des in der S.-Straße linksseitig verlaufenden Radverkehrs in die O.-Straße, insbesondere des Schülerradverkehrs nach dem Unterrichtsende. Wie die Beweisaufnahme vor Ort ergeben hat, ist die Benutzung des gemeinsamen und später getrennten Fuß- und Radweges bis zur Q. von dem baulichen und sicherheitstechnischen Zustand des Radweges (auch im Bereich der sogenannten Freundschaftsbrücke) her zumutbar. Insbesondere besitzt er die erforderliche Breite und kann gefahrlos befahren werden.

2. Allerdings erweist sich die durch Verkehrszeichen 241 angeordnete Benutzungspflicht für den getrennten Fuß- und Radweg in Gegenrichtung für den Bereich zwischen der Q. und der B.-Straße als rechtswidrig, da die Voraussetzungen eines besonderen Ausnahmefalles für eine solche verkehrsbehördliche Anordnung innerorts nicht gegeben sind. Auch der Schülerradverkehr im Bereich der O.-Straße vermag daran nichts zu ändern. Die bereits dargelegten baulichen Mängel in diesem Bereich des Radweges stehen einer Benutzungspflicht  in Gegenrichtung entgegen.  Bei einem Begegnungsverkehr von Radfahrern sind die damit verbundenen Gefahren nicht hinnehmbar, insbesondere weil die Ausweichmöglichkeiten wie bei einem reinen Einrichtungsverkehr beschränkt sind. Hinzu kommen auch die vielen Grundstückszufahrten, die den Radweg kreuzen und bei einer Nutzung durch Radfahrer gegen die Fahrtrichtung gefährlich sind. Von daher ist die Benutzung der rechten Fahrbahn der O.-Straße durch den Radverkehr in diesem Bereich wesentlich gefahrloser. Dort münden nach der Q. nur zwei Anliegerstraßen ein. Die von der Beklagten angestellten Erwägungen zu einer Gefährdungslage durch parkenden Fahrzeuge sind nicht einschlägig, da sich die betreffenden Parkbuchten auf der gegenüber liegenden Straßenseite befinden. Es sind auch keine Sicherheitsbedenken bezüglich des Radverkehrs ersichtlich, die einer Querung der O.-Straße im Einmündungsbereich der Q. entgegen stehen könnten.

Soweit die Anordnung der Benutzungspflicht für den linksseitig verlaufenden Radweg zwischen der Q. und der B.-Straße in Gegenrichtung rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt, sind die betreffenden Verkehrszeichenregelungen aufzuheben. In diesem Umfang ist auch der Antrag des Klägers nach § 113 Abs. 1 S. 2 VwGO bezüglich der Verpflichtung der Beklagten zur Entfernung der Verkehrszeichen (zur Beseitigung der Vollzugsfolgen) begründet.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO und berücksichtigt das anteilige Obsiegen und Unterliegen der Beteiligten.

Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.