Verwaltungsgericht Göttingen
Urt. v. 14.01.2020, Az.: 2 A 912/17

Agrarumweltmaßnahme; Grünland, artenreiches; Zuwendungsempfänger

Bibliographie

Gericht
VG Göttingen
Datum
14.01.2020
Aktenzeichen
2 A 912/17
Entscheidungsform
Urteil
Referenz
WKRS 2020, 71475
Entscheidungsname
[keine Angabe]
ECLI
[keine Angabe]

Tatbestand:

Der Kläger wendet sich gegen die Rückforderung von Zuwendungen für Niedersächsische und Bremer Agrarumweltmaßnahmen durch die Beklagte.

Am 6. Mai 2014 beantragte der Kläger bei der Beklagten Leistungen für Agrar-umweltmaßnahmen. Konkret beantragte er Maßnahmen auf Grünland (GL 5). Hinsichtlich der Flächengröße nahm er Bezug auf Anlage 2 seines Sammelantrages für die Gewährung von Direktzahlungen.

Mit Bescheid vom 29. Dezember 2014 bewilligte die Beklagte dem Kläger für die Teilnahme an den Niedersächsischen/Bremer Agrarumweltmaßnahmen 2014 (NiB-AUM) eine Zuwendung in Höhe von jährlich maximal 532,10 Euro für die Teilnahme an der Maßnahme GL 5, artenreiches Grünland. Aufgrund dieser Grundlagenbewilligung zahlte die Beklagte dem Kläger Förderleistungen für Agrarumweltmaßnahmen im Jahr 2015 in Höhe von 525,76 Euro und im Jahr 2016 in Höhe von 373,03 Euro aus. Die gekürzte Auszahlung für das Jahr 2016 beruhte auf von der Beklagten vorgenommene Flächenkürzungen gegenüber dem Ursprungsantrag. Der entsprechende Bescheid vom 14. März 2017 war Gegenstand des bei Gericht anhängig gewesenen Verfahrens 2 A 306/17, das nach Rücknahme mit Beschluss vom 21. November 2019 eingestellt worden ist.

Infolge der Uneinigkeit über die förderungsfähige Flächengröße nahmen Mitarbeiter der Beklagten am 1. Juni 2017 auf den klägerischen Flächen eine Vor-Ort-Kontrolle vor. Dabei stellten die Mitarbeiter der Beklagten fest, dass der Kläger über keine landwirtschaftlichen Maschinen zur Bewirtschaftung von Grünland verfüge. Er habe lediglich eine Maschine zum Mulchen der Flächen. Die tatsächliche Flächenbewirtschaftung erfolge durch einen Dritten. Dies geschehe aufgrund eines zwischen dem Kläger und Herrn C. am 17. Juni 2013 abgeschlossenen notariellen Kaufvertrages über ein anderes, Ackerland betreffendes Grundstück. In diesem Kaufvertrag verpflichtet sich der Käufer, Herr C., gegenüber dem Kläger und dessen Rechtsnachfolgern, bestimmte Flurstücke einmal im Jahr bis spätestens zum 15. Juli eines jeden Jahres abzumähen und abzuernten. Diese Verpflichtung ist als Grunddienstbarkeit für das verkaufte Ackerland eingetragen.

Daraufhin widerrief die Beklagte nach vorheriger Anhörung den Bewilligungsbescheid vom 29. Dezember 2014 im Umfang einer Fläche von 3,2851 ha. Bei dieser Fläche handelte es sich um die mit einer Pflegeauflage versehenen Flurstücke des notariellen Kaufvertrages vom 17. Juni 2013. Gleichzeitig widerrief sie die Auszahlungsmitteilungen für 2015 in Höhe von 525,76 Euro und für 2016 in Höhe von 373,03 Euro und forderte den zu viel bewilligten Betrag in Höhe von 898,79 Euro vom Kläger zurück.

Hiergegen hat der Kläger am 1. November 2017 Klage erhoben.

Zu deren Begründung trägt er im Wesentlichen vor, er sei alleiniger Betriebsinhaber und Bewirtschafter der streitbefangenen Fläche. Er sei selbst kein aktiver Landwirt, was nach den einschlägigen europarechtlichen Bestimmungen für die Förderfähigkeit der Flächen jedoch auch nicht nötig sei. Er habe den Landwirt C. durch den notariellen Kaufvertrag vom 17. Juni 2013 verpflichtet, die streitbefangenen Flächen abzuernten. Das wirtschaftliche Risiko hierfür trage jedoch er, der Kläger, weil er für den Verkauf des Ackerlandes infolge der Mähverpflichtung in § 6 des notariellen Kaufvertrages lediglich einen geringeren Kauferlös habe erzielen können. Die von Mitarbeitern der Beklagten durchgeführte Vor-Ort-Kontrolle am 1. Juni 2017 habe ergeben, dass alle inhaltlichen Anforderungen an die Fördermaßnahme GL 5 erfüllt worden seien. Dies sei ihm und nicht dem Landwirt C., der lediglich seine Hilfsperson sei, zuzurechnen. Zudem besitze er seit 2012 einen kleinen Traktor mit Balkenmäher zur Bewirtschaftung des Dauergrünlandes. Er mähe die streitbefangenen Flächen zusätzlich zu dem Landwirt C. einmal im Jahr und lasse den Grünschnitt entweder auf der Fläche liegen oder harke ihn in die umliegenden Landschaftselemente.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 23. Oktober 2017 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie bezieht sich im Wesentlichen auf die Begründung des Rückforderungsbescheides und führt aus, dass die Zuwendung nach der Maßnahme GL 5 nur an denjenigen erfolge, der das Dauergrünland landwirtschaftlich nutze. Die Nutzung sei vom Förderungsempfänger selbst vorzunehmen. Hier sei es so, dass nicht der Kläger, sondern Herr C. die Flächen bewirtschafte. Dies erfolge nicht etwa aufgrund eines Bewirtschaftervertrages, sondern aufgrund eines Überlassungsvertrages. Der Kläger habe keine Möglichkeit auf den Bewirtschafter einzuwirken. Seine Bewirtschaftungstätigkeit beschränke sich auf die Aberntung der auf den Flächen stehenden Obstbäume.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid der Beklagten vom 23. Oktober 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Der Widerruf des Bewilligungsbescheides vom 29. Dezember 2014 mit Bescheid vom 23. Oktober 2017 über die Fördermaßnahme GL 5 ist rechtmäßig. Aus den in dem angefochtenen Bescheid (S. 4 f.) genannten Gründen kann dahinstehen, ob es sich um eine Rücknahme nach § 48 VwVfG (anwendbar bei ursprünglich rechtswidrigen Verwaltungsakten) oder einen Widerruf nach § 49 VwVfG (anwendbar bei ursprünglich rechtmäßigen Verwaltungsakten) handelt. Entscheidend ist, dass der Kläger einen Anspruch auf Förderung von Agrarumweltmaßnahmen nicht hat.

Die Förderung von Maßnahmen auf Dauergrünland beruht auf Art. 28 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.12.2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 487; mehrfach geändert; im Folgenden VO (EU) 1305/2013) i. V. m. mit der seit dem 01.01.2015 geltenden Richtlinie NiB-AUM (Fassung vom 15.07.2015, Nds. MBl. 2015, 909, mehrfach geändert; vgl. dort Nr. 1.1). Sie gehört zu den Agrarumweltmaßnahmen zur Förderung des ländlichen Raums.

An der Einschätzung der Beklagten, der Kläger sei nicht berechtigter Empfänger der Fördermaßnahmen nach der Richtlinie NiB-AUM, ist nichts zu erinnern.

Bei der Richtlinie NiB-AUM handelt es sich um eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift. Wie bei Subventionen üblich, besteht kein Anspruch auf Gewährung der Zuwendung. Vielmehr entscheidet die Bewilligungsbehörde auf Grund ihres pflichtgemäßen Ermessens im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel (vgl. Nr. 1.2 der Richtlinie NiB-AUM). Deshalb ist die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts einschlägig, wonach ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften keiner eigenständigen richterlichen Auslegung unterliegen. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden sind. Das gilt besonders für Fälle, in denen der Wortlaut einer Verwaltungsvorschrift unklar und darum auslegungsbedürftig ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.01.1996 - 11 C 5/95 -, juris, Rn. 21).

Aus dem Bericht der Vor-Ort-Kontrolle am 01. Juni 2017, Abschnitt 1.2. f) der Anlage A – Allgemeine betriebliche Voraussetzungen (Bl. 20 R der Beiakten 003) ergibt sich, dass es nach der ständigen, in dem Vordruck zum Ausdruck kommenden Verwaltungspraxis der Beklagten darauf ankommt, ob der Antragsteller der Agrarumweltmaßnahme die beantragte Fläche selbst bewirtschaftet. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass diese ständige Verwaltungspraxis willkürlich oder europarechtswidrig ist - falls es darauf überhaupt ankommen sollte. Die europarechtliche Agrarumwelt- und Klimamaßnahme dient dazu, umwelt- und klimaschonende Verfahren in der Landwirtschaft einzuführen und beizubehalten, die mit zusätzlichen Kosten verbunden sind und denjenigen zu entlasten, der diese Maßnahmen durchführt. Dieses Auslegungsergebnis findet seinen Niederschlag auch in der Richtlinie NiB-AUM.

Nach Abschnitt 119 der Richtlinie wird bei der Maßnahme GL 5, artenreiches Grünland, die Erhaltung von Pflanzen genetisch wertvoller Grünlandvegetation auf Dauergrünland gefördert. Nach Abschnitt 122.4 der Richtlinie ist jede Form der Bodenbearbeitung untersagt. Pflegemaßnahmen wie Walzen, Schleppen oder Nachmaht sind grundsätzlich zulässig. Nach Abschnitt 122.5 sind die betreffenden Dauergrünlandflächen mindestens einmal jährlich innerhalb der Vegetationszeit ab dem 1. Mai bis einschließlich 30. September zu nutzen (z.B. durch Schnittnutzung oder Beweidung). Aus den allgemeinen Bestimmungen in Abschnitt 3 der Richtlinie ergibt sich, wer Zuwendungsempfänger der Förderung ist. Abschnitt 3.1 bestimmt, dass Zuwendungsempfänger grundsätzlich Betriebsinhaber i.S.d. Art. 4 Abs. 1a der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013, unabhängig von ihrer Rechtsform, sind, die eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausüben und den Betrieb selbst bewirtschaften. Nach Abschnitt 3.4 ist Bewirtschafter, wer aufgrund Eigentums, privatrechtlicher Vereinbarung oder im Rahmen einer naturschutzrechtlichen Anordnung berechtigt ist, ein Grundstück zu nutzen und es nutzt. Gemessen an diesen Vorgaben ist der Kläger nicht Zuwendungsempfänger dieser Agrarumweltmaßnahme.

Es ergibt sich schon aus Abschnitt 122.5 der Richtlinie NiB-AUM, dass die betreffenden Dauergrünlandflächen zu nutzen sind. Als Beispiel dieser Nutzung wird in der Richtlinie die Schnittnutzung oder die Beweidung aufgeführt. Die Nutzung in diesem Sinne ist nicht schon das vom Kläger zusätzlich zu dem vom Landwirt C. vorgenommen Schnitt durchgeführte Mulchen der Flächen. Hier wird der Schnitt nicht genutzt, sondern auf den Flächen liegen gelassen bzw. zur Seite geharkt. Dies genügt für eine Nutzung im Sinne der Richtlinie nicht. Bestätigt wird diese Annahme durch Abschnitt 3.4 der Richtlinie. Hiernach ist Bewirtschafter, wer berechtigt ist, ein Grundstück zu nutzen und es nutzt. Auch hier stellen die Richtlinien mithin auf die tatsächliche Nutzung ab. Schließlich bestätigt auch Abschnitt 3.1 der Richtlinie die Annahme, der Kläger sei kein berechtigter Zuwendungsempfänger. In diesem Abschnitt wird für die Definition des Zuwendungsempfängers grundsätzlich auf den Begriff des Betriebsinhabers i.S.d. Art. 4 Abs. 1a der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 abgestellt. In dieser Vorschrift ist definiert, dass Betriebsinhaber eine natürliche oder juristische Person, eine Vereinigung natürlicher oder juristischer Personen, unabhängig davon ist, welchen rechtlichen Status diese Vereinigung und ihre Mitglieder aufgrund nationalen Rechts haben, deren Betrieb sich im Geltungsbereich der EU Verträge befindet und die eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausübt. Nach Art. 4 Abs. 1c, i ist die landwirtschaftliche Tätigkeit die Erzeugung, die Zucht oder der Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren sowie Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke. Eine derartige landwirtschaftliche Tätigkeit übt der Kläger in Bezug auf die streitbefangenen Streuobstflächen lediglich hinsichtlich des dort geernteten Obstes aus. Das durch Schnitt gewonnene Gras nutzt der Kläger demgegenüber nicht. Hier erfolgt eine Nutzung durch den Landwirt C.. Entgegen der Rechtsauffassung des Klägers ist es zur Überzeugung des Gerichts auch nicht so, dass der Landwirt C. lediglich als Hilfsperson des Klägers tätig wird. Zwar hat er gegenüber dem Kläger die Verpflichtung zum jährlichen Schnitt der streitbefangenen Flächen in § 6 des notariellen Kaufvertrages vom 17. Juni 2013 übernommen; wie und wann er diesen Schnitt durchführt, ist ihm jedoch völlig unbenommen. Ein Weisungsrecht des Klägers gegenüber dem Landwirt C. ist aus dem notariellen Kaufvertrag nicht abzuleiten. Auch der wirtschaftliche Erfolg der Maßnahme, nämlich die Verwendung des gewonnenen Grünschnitts, kommt dem Landwirt C. und nicht dem Kläger zugute. Der Landwirt C. kann somit nicht als bloße Hilfsperson des Klägers mit der Folge angesehen werden, dass der Kläger Nutzer und damit Leistungsempfänger der Förderung für die Maßnahme GL 5 ist. Insoweit sind die tatsächlichen Verhältnisse im Hinblick auf die Grünlandnutzung andere, als im Hinblick auf die Nutzung der Obstbäume. Infolge dessen geht die rechtliche Betrachtung der Förderung nach der Richtline NiB-AUM einerseits und diejenige für die Direktzahlungsansprüche nach EU-Recht andererseits auseinander.

Es bleibt damit festzuhalten, dass die Rechtsauffassung der Beklagten weder willkürlich noch europarechtswidrig ist. Da sie ihrer ständigen Verwaltungspraxis entspricht, ist rechtlich dagegen nichts einzuwenden.

Der Widerruf ist auch ermessensfehlerfrei ergangen.

Die unionsrechtlichen Vorschriften räumen der Beklagten kein Ermessen ein. Denn nach Art. 63 Abs. 1 der VO (EU) Nr. 1306/2013 und Art. 35 Abs. 1 der Del. VO (EU) Nr. 640/2014 sind Beihilfen zurückzunehmen, wenn sich herausstellt, dass der Begünstigte die Förderkriterien für die Beihilfe nicht erfüllt. Diese Voraussetzungen liegen vor; ein Ausnahmefall ist nicht gegeben. Es kommt nicht darauf an, ob gleichzeitig ein Verstoß gegen Europarecht oder lediglich gegen nationale Verwaltungsvorschriften vorliegt. Denn entscheidend ist, dass die Finanzierung der Agrarumweltmaßnahmen mit Mitteln der Europäischen Union erfolgt. Wegen der vorrangigen unionsrechtlichen Rückabwicklungsregelung ist der Widerruf vorliegend zwingend, steht also nicht im Ermessen der Beklagten. Außerdem genügt die Zweckverfehlung in einem Jahr, um die Förderung für den gesamten fünfjährigen Verpflichtungszeitraum zu widerrufen (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 21.04.2015 - 10 LB 37/13 -, juris, Rn. 60 ff., 82 ff. m.w.N.).

Die einjährige Widerrufsfrist des § 49 Abs. 3 S. 2 VwVfG i.V.m. § 48 Abs. 4 VwVfG hat die Beklagte ebenfalls eingehalten, sofern sie sie überhaupt beachten musste. Die Beklagte hat frühestens am 01.06.2017 durch die Vor-Ort-Kontrolle von den den Widerruf rechtfertigenden Tatsachen (Bewirtschaftung durch den Landwirt C.) erfahren. Den Widerruf verfügte sie binnen eines Jahres ab diesem Zeitpunkt.

Aus Art. 7 Abs. 1 der Durchführungs-VO (EU) Nr. 809/2014 der Kommission vom 17.07.2014 (ABl. L 227/69) folgt die Pflicht des Klägers zur Rückzahlung der ihm zu Unrecht ausgezahlten Beträge.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit stützt sich auf §§ 167 VwGO i.V.m. 708 Nr. 11, 711 ZPO.