I.

Der Kläger bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb mit Milchviehhaltung. Er lieferte an die Molkerei-Genossenschaft Bremervörde eG 1981 177.359 kg und 1983 371.324 kg Milch. Aufgrund der Milchlieferungen errechnete die Molkerei für seinen landwirtschaftlichen Betrieb eine Anlieferungs-Referenzmenge von 325.000 kg. Der Betrieb des Klägers ist einem Milchkontrollverband angeschlossen. Er erzielte im Jahre 1983 mit durchschnittlich 54 Milchkühen eine Milchleistung von 6.250 kg/Kuh.

Unter dem 25. Juli 1984 beantragte der Kläger bei der Beklagten, ihm gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MGVO iVm § 6 Abs. 4 MGVO zu bescheinigen, daß bei ihm die Voraussetzungen für die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge gegeben seien. Zur Begründung machte er geltend, er habe durch eine vom Landkreis Rotenburg (Wümme) mit Bescheid vom 18. Mai 1981 genehmigte Baumaßnahme die Zahl der Kuhplätze von 50 vor Beginn der Baumaßnahme auf 130 nach Abschluß der Baumaßnahme erhöht. Die Anzahl der im Zeitpunkt der Antragstellung vorhandenen Milchkühe gab er mit 74 Stück an. Aufgrund seines Antrags erteilte die Außenstelle Zeven der Beklagten dem Kläger am 20. September 1984 einen Bescheid mit u.a. folgendem Inhalt:

"Ihr Antrag vom 25. Juli 1984 auf Änderung der Anlieferungs-Referenzmenge bei besonderen Situationen

1. Wir bescheinigen hiermit, daß die Voraussetzungen nach § 6 Abs. 4 MGVO erfüllt sind. Anstelle der bisherigen Anlieferungsmenge von 371.324 kg Milch tritt eine Anlieferungsmenge von 406.400 kg Milch (in Worten: vierhundertsechstausendvierhundert). Diese Menge ist für die Referenzmengenberechnung ab 1. Juli 1984 anzuwenden.

2. Begründung:

Die dem Antrag zugrundeliegenden Bauantragsunterlagen vom 18. Mai 1981 weisen 130 Kuhplätze aus.

Durch die Baumaßnahme wurde die Zahl der Kuhplätze um mindestens 20 % erhöht. Es sind so viel Kühe aufgestallt worden, wie für die Erzeugung der zu erwartenden Anlieferungs-Referenzmenge erforderlich sind. Das Investitionsvolumen von mindestens 50.000,-- DM (ohne MWSt) wurde nachgewiesen. ...

3. ..."

Gegen den Bescheid vom 20. September 1984 legte der Kläger Widerspruch ein und machte geltend: Die Begrenzung der Anlieferungs-Milchmenge unter Berücksichtigung von 80 Kuhplätzen sei verfassungswidrig. § 6 Abs. 6 MGVO verstoße gegen den Gleichheitssatz und den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Die Begrenzung der Anlieferungs-Milchmenge habe bei ihm zur Folge, daß er nur rd. 60 Kühe halten könne, obwohl der vorhandene Stall für 130 Kühe gebaut worden sei. Mit Widerspruchsbescheid vom 30. Mai 1985 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte sie aus, gemäß § 6 Abs. 6 Satz 1 MGVO könne nur eine Anlieferungs-Milchmenge von 406.400 kg unter Berücksichtigung von 80 Kuhplätzen und dem Landesdurchschnitt von 5.080 kg/Kuh berücksichtigt werden.

Der Kläger hat am 14. Juni 1985 Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen: Die Bescheide der Beklagten seien rechtswidrig. Eine Rechtsgrundlage sei dafür nicht vorhanden. Der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten sei zum Erlaß der Milch-Garantiemengen-Verordnung nicht ermächtigt gewesen. Die Kappungsgrenze in § 6 Abs. 6 MGVO sei verfassungswidrig. Der Berechnung seiner Anlieferungs-Milchmenge seien 130 Kuhplätze und das um 10 v.H. verminderte Milchkontrollergebnis von 5.625,7 kg zugrunde zu legen.

Der Kläger hat beantragt,

den Bescheid der Außenstelle Zeven der Beklagten im Landkreis Rotenburg (Wümme) vom 20. September 1984 und den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 30. Mai 1985 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihm gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MGVO zu bescheinigen, daß bei ihm die Voraussetzungen für die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge nach einer Zielmenge von 731.250 kg unter Berücksichtigung von 130 Kuhplätzen und dem um 10 v.H. verminderten Milchkontrollergebnis von 5.625 kg gegeben sind.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat die Auffassung vertreten, die angefochtenen Bescheide seien rechtmäßig.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 11. Juni 1986 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Dem Kläger könne nur eine Anlieferungs-Milchmenge von 406.400 kg bescheinigt werden. Seinem darüber hinausgehenden Begehren stehe § 6 Abs. 6 Satz 1 MGVO entgegen. Diese Vorschrift und die Begrenzung der zu berücksichtigenden Milchkühe auf 80 Stück verstoße nicht gegen das Gemeinschaftsrecht und das nationale Verfassungsrecht.

Gegen diese Entscheidung führt der Kläger Berufung.

Während des Berufungsverfahrens hat die Beklagte dem Kläger nach der Änderung der Milch-Garantiemengen-Verordnung durch die 12. Änderungsverordnung vom 19. Juli 1984 durch Bescheid vom 30. Oktober 1989 die Voraussetzungen für die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge nach einer Milchmenge von 443.460 kg ab 2. April 1984 bescheinigt. Der Berechnung der Anlieferungs-Milchmenge hat die Beklagte 80 Kuhplätze und die um 10 v.H. verminderte Milchkontrolleistung von 5.625 kg abzüglich 15 % (= 6.540 kg) zugrunde gelegt. Daraufhin hat der Kläger die Hauptsache für eine Anlieferungs-Milchmenge von 443.460 kg für erledigt erklärt.

Zur Begründung der Berufung trägt der Kläger vor: Die 12. Änderungsverordnung sei verfassungswidrig, soweit sie einen Abzug von 15 % vorsehe. Er habe sich von Anfang an gegen die Mengenbegrenzung in § 6 Abs. 6 MGVO gewendet. Er könne daher nicht mit Landwirten gleichgestellt werden, die gegen die Begrenzung der Milchmenge nichts einzuwenden gehabt hätten. Eine solche Gleichstellung verstoße gegen den Gleichheitssatz. Der Berechnung der Zielmenge müßten 130 Kuhplätze zugrunde gelegt werden. Durch den vom Landkreis Bremervörde genehmigten Bau des Boxenlaufstalls hätten die vorhandenen 50 Kuhplätze um weitere 80 Kuhplätze erweitert werden sollen. In die Stellungnahme der Landbauaußenstelle zum Bauantrag habe sich ein Hör- oder Schreibfehler eingeschlichen. Anstelle "auf" müsse es richtig heißen, daß "der Milchviehbestand um 80 Kühe erhöht werden" solle. Bei der Stellungnahme der Landbauaußenstelle handele es sich auch nur um eine fachbehördlich erforderliche Stellungnahme zu dem in Frage kommenden Bauabschnitt aus dem Jahre 1981 und der geplanten Erweiterung der bereits vorhandenen Kuhplätze um weitere 80 Kuhplätze. Durch eine spiegelbildliche Erweiterung des 1981 genehmigten Boxenlaufstalls mit 80 Kuhplätzen habe die Anzahl der Kuhplätze auf 160 erhöht werden sollen. In ihrem Bescheid vom 20. September 1984 sei die Beklagte ebenfalls von 130 Kuhplätzen ausgegangen. An diese Erklärung sei sie nunmehr gebunden.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung der angefochtenen Bescheide zu verpflichten, ihm zu bescheinigen, daß bei ihm die Voraussetzungen für die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge nach einer Anlieferungs-Milchmenge von 731.250 kg unter Berücksichtigung von 130 Kuhplätzen und dem um 10 v.H. verminderten Milchkontrollergebnis von 5.625 kg gegeben sind.

Die Beklagte schließt sich der Erledigungserklärung des Klägers an und beantragt im übrigen,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie vertritt die Ansicht, die Milch-Garantiemengen-Verordnung in der Fassung der 12. Änderungsverordnung verstoße nicht gegen das nationale Verfassungsrecht. Bei der Berechnung der Anlieferungs-Milchmenge könnten nur 80 Kuhplätze berücksichtigt werden. Aus der Stellungnahme der Landbauaußenstelle Osterholz vom 26. März 1981, die Bestandteil der amtlichen Baugenehmigungsunterlagen sei, ergebe sich, daß der Kläger eine Aufstockung seines Milchviehbestandes auf bis zu 80 Kühen geplant habe. Somit sei urkundlich nachgewiesen, daß sich der Kläger auf einen Gesamtbestand mit 80 Milchkühen habe beschränken wollen. Die Anbindeplätze im alten Kuhstall könnten daher nicht berücksichtigt werden. Der Kläger könne die von ihm begehrte Bescheinigung auch nicht auf den Bescheid vom 20. September 1984 stützen. Der Regelungsgehalt dieses Bescheides erfasse nicht die in der Begründung erwähnten 130 Kuhplätze.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt ihrer Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten einschließlich der Bauantragsunterlagen zur Baugenehmigung des Landkreises Rotenburg (Wümme) vom 18. Mai 1981 sowie der vom Senat eingeholten Stellungnahme des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 23. Januar 1990 Bezug genommen. Diese waren mit ihrem wesentlichen Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

II.

Das Verfahren ist einzustellen und das Urteil des Verwaltungsgerichts für unwirksam zu erklären (§ 269 Abs. 3 ZPO), soweit die Beteiligten übereinstimmend die Hauptsache für erledigt erklärt haben.

Im übrigen hat die Berufung des Klägers keinen Erfolg. Dem Kläger steht ein Anspruch auf Bescheinigung der Voraussetzungen für die Anerkennung einer Anlieferungs-Referenzmenge nach einer Anlieferungs-Milchmenge von insgesamt 731.250 kg nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der Milch-Garantiemengen-Verordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. August 1989 (BGBl I S. 1654) und der 15. Änderungsverordnung vom 26. März 1990 (BGBl I S. 592) - MGVO - in Verbindung mit § 6 Abs. 4 MGVO nicht zu.

Entgegen seiner Auffassung können der Berechnung der Anlieferungs-Milchmenge nicht 130, sondern nur 80 Kuhplätze nach § 6 Abs. 4 MGVO zugrunde gelegt werden. Im übrigen steht seinem Begehren § 6 Abs. 6 Satz 1 MGVO entgegen. Danach wird die nach § 6 Abs. 4 MGVO berechnete Zielmenge um 15 % gekürzt, soweit sie die in dem betreffenden Bundesland 1983 durchschnittlich angelieferte Milchmenge für 80 Milchkühe übersteigt. Entgegen der Auffassung des Klägers bestehen gegen diese Regelung keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

Die Bescheide vom 20. September 1984 und 30. Mai 1985 in der Fassung des Bescheides der Beklagten vom 30. Oktober 1989 sind rechtmäßig. Die Voraussetzungen für die Bescheinigung eines Härtefalls nach § 6 Abs. 4 MGVO in dem vom Kläger begehrten Umfang liegen nicht vor. Nach dieser Vorschrift, auf die der Kläger sein Begehren stützt und die als Rechtsgrundlage für die von ihm beantragte Bescheinigung in Betracht kommt, weil er eine baubehördlich genehmigte Baumaßnahme im Bereich der Milcherzeugung zur Erhöhung der Anzahl der Kuhplätze durchgeführt hat, können nur die Kuhplätze bei der Berechnung der Zielmenge (Anlieferungs-Milchmenge) berücksichtigt werden, die sich unmittelbar aus den (Bauantrags-)Unterlagen ergeben. Mit der Anforderung, daß sich die Anzahl der Kuhplätze "unmittelbar aus den Unterlagen" des Bauvorhabens ergeben muß, verlangt § 6 Abs. 4 MGVO eine urkundliche Beweisführung, die andere Nachweise und Erläuterungen nicht zuläßt (st. Rspr. d. Sen., vgl. u.a. Urt. v. 1. 9. 1988 - 3 OVG A 343/86 -, v. 14. 1. 1988 - 3 OVG A 325/87 -; v. 14. 4. 1988 - 3 OVG A 30/87 -, v. 23. 3. 1989 - 3 OVG A 36/87 - ebenso VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 6. 4. 1987, AgrarR 1987, 243). Erforderlich ist mithin, daß sich die Anzahl der Kuhplätze, für die der Milcherzeuger im Zusammenhang mit der von ihm durchgeführten Investition Vertrauensschutz begehrt, zeichnerisch oder verbal unmittelbar aus den Bauantragsunterlagen ergibt. Aus der den Bauantragsunterlagen beigefügten Bauzeichnung, die Gegenstand der Baugenehmigung des Landkreises Rotenburg (Wümme) vom 18. Mai 1981 gewesen ist, ergeben sich nur 77 Kuhplätze, die die Beklagte bei der Berechnung der Anlieferungs-Milchmenge auch berücksichtigt hat. Die in der Bauzeichnung vorgesehenen 77 Kuhplätze stimmen auch mit den übrigen Angaben des Klägers in den Bauantragsunterlagen überein. Nach der Stellungnahme der Landwirtschaftskammer Hannover, Landbauaußenstelle Osterholz, vom 26. März 1981 zu dem geplanten Bauvorhaben im Zusammenhang mit der Güllebeseitigung sollte nach den Plänen des Klägers aus betriebswirtschaftlichen Gründen der Rindviehbestand auf bis zu 240 Stück und dabei der Milchviehbestand auf 80 Kühe erhöht werden. Diese Ausführungen der Landwirtschaftskammer Hannover - Landbauaußenstelle Osterholz -, die nach vorheriger Rücksprache mit dem Kläger und auf seinen damaligen Angaben beruhen, sind eindeutig und lassen eine Auslegung im Sinne des Klägers oder den von ihm behaupteten Hör- bzw. Schreibfehler nicht zu. Im übrigen ergibt sich aus den weiteren Bauantragsunterlagen, daß die Kuhplätze im Altstall nach der Fertigstellung des Boxenlaufstalls als solche keine Verwendung mehr finden sollten. Nach der von der Baugenehmigungsbehörde verfügten Auflage hatte der Kläger zwischen dem Alt- und Neubau eine Brandwand bis zur Dachhaut zu errichten. In der Brandwand durften nur T 90-Türen und sonst keine weiteren Öffnungen vorhanden sein. Im Zusammenhang mit der Errichtung der von der Baugenehmigungsbehörde zwischen dem Alt- und Neubau geforderten Brandwand hat der Kläger entsprechend dem Vermerk der Baugenehmigungsbehörde vom 25. Juli 1983 (S. 36 der Baugenehmigungsakte) erklärt, daß er den Abbruch der vorhandenen alten Gebäude plane und danach den Boxenlaufstall spiegelbildlich erweitern wolle. Zur Zeit würden ihm dafür die finanziellen Mittel fehlen. Diese Erklärungen des Klägers vor Inkrafttreten der Milch-Garantiemengen-Regelung können nur so verstanden werden, daß die Kuhplätze im alten Kuhstall keine Verwendung mehr finden und durch einen neuen Boxenlaufstall, an dessen Bau der Kläger nach dem Inkrafttreten der Milch-Garantiemengen-Regelung möglicherweise gehindert worden ist, ersetzt werden sollten. Zukünftige Baumaßnahmen genießen im Rahmen der Härtefallregelungen aber keinen Vertrauensschutz. Danach steht auch der Zweck der Milch-Garantiemengen-Verordnung einer Anerkennung der vom Kläger begehrten 130 Kuhplätze entgegen. Der Normzweck der Milch-Garantiemengen-Verordnung würde nämlich verfehlt, wenn die Übergangsregelungen und die Bestimmungen über den Vertrauensschutz dazu führen, daß latente Milcherzeugungskapazitäten, die - aus welchen Gründen auch immer - bisher stillgelegt, nur unvollkommen genutzt oder ausgebaut waren, nunmehr - in der Krise der Überproduktion - mobilisiert werden sollten (vgl. BVerwG, Urt. v. 24. 3. 1988 - AgrarR 1988, 326; = DVBl 1988, 1021 = DÖV 1988, 884 = NVwZ 1988, 925).

Schließlich kann der Kläger die Berücksichtigung von 130 Kuhplätzen auch nicht auf die Ausführungen der Außenstelle Zeven der Beklagten in der deutlich vom Entscheidungstenor abgesetzten Begründung des Bescheides vom 20. September 1984 stützen. Als Teil der Begründung nehmen die erwähnten 130 Kuhplätze nicht am Regelungsgehalt des Bescheides teil. Nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MGVO hat der Milcherzeuger dem Käufer durch eine von der zuständigen Landesstelle ausgestellte, mit Gründen versehene Bescheinigung nachzuweisen, daß in den Fällen des § 6 Abs. 2 bis 5 MGVO die Voraussetzungen für die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge gegeben sind und welche Ziel menge zu berücksichtigen ist. Die Voraussetzungen einer besonderen Situation im Sinne des § 6 Abs. 2 bis 5 MGVO sind gegeben, wenn der Milcherzeuger neben den in den Absätzen 2 bis 5 im einzelnen geregelten besonderen Erfordernissen die für alle Fallgruppen gleichermaßen geltende Voraussetzung erfüllt, nämlich die Anzahl der (vorhandenen) Kuhplätze durch eine Baumaßnahme um mindestens 20 v.H. erhöht hat. Nach dem Wortlaut des § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MGVO ist die Anzahl der berücksichtigungsfähigen Kuhplätze nicht als Voraussetzung einer besonderen Situation im Sinne des § 6 Abs. 2 bis 5 MGVO zu bescheinigen; am Regelungsgehalt der zu erteilenden Bescheinigung nimmt sie allenfalls indirekt dadurch teil, daß sie in die Berechnung der ebenfalls zu bescheinigenden Zielmenge eingeht. Folgerichtig erscheinen im vorliegenden Fall die von der Beklagten seinerzeit anscheinend (irrig) für berücksichtigungsfähig gehaltenen 130 Kuhplätze auch lediglich in der Begründung des Bescheides vom 20. September 1984. Bindungswirkung kann nur der regelnde Teil eines Bescheides für die Beklagte erzeugen, nicht aber dessen Begründung. Diese kann weder die Beklagte noch das Gericht präjudizieren. Für die zu berücksichtigenden Kuhplätze hat die Beklagte mithin in dem Bescheid vom 20. September 1984 noch keine endgültigen Regelungen getroffen, die nur unter den Voraussetzungen nach § 1 Abs. 1 des Vorläufigen Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Niedersachsen (Nds. VwVfG) vom 3. Dezember 1976 (Nds. GVBl S. 311 iVm §§ 48, 49 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (VwVfG) vom 25. Mai 1976 (BGBl I S. 1253) zurückgenommen werden können. Der Senat hält daher an seiner Auffassung im Urteil vom 25. September 1989 - 3 OVG A 225/87 - nicht mehr fest.

Entgegen der Auffassung des Klägers ist auch der von der Beklagten nach der Neuregelung des § 6 Abs. 6 MGVO vorgenommene 15 %ige Abzug verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Im Urteil vom 8. Dezember 1988 hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG 3 C 6.87 - E 81, 49 = DVBl 1989, 570 = NVwZ-RR 1989, 470 = AgrarR 1989, 224 = RdL 1989, 71) ausgeführt, die Begrenzung der Berechnung der Anlieferungs-Milchmenge unter Berücksichtigung von 80 Milchkühen und dem Landesdurchschnitt in § 6 Abs. 6 MGVO a.F. verstoße gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG. Die Mengenbegrenzungsregelung erweise sich als Vermarktungsverbot für die davon erfaßte Milch und schränke die Milcherzeuger an der Nutzung ihres Eigentums an den Betriebsgegenständen unverhältnismäßig ein. Der Zweck der Mengenbegrenzung sei zwar an sich nicht zu beanstanden. Sie solle kleinere und mittlere Betriebe gegenüber den größeren begünstigen. Unter Berücksichtigung der Zweck-Mittel-Relation im engeren Sinne sei die Regelung jedoch unverhältnismäßig. Das in der Mengenbegrenzung liegende Vermarktungsverbot treffe die Milcherzeuger unzumutbar hart. Es fehle jede Übergangsregelung, die die Härte des Vermarktungsverbots mildere. Der Ausschluß des Investitionsschutzes habe typischerweise zur Folge, daß sich Baumaßnahmen zur Vermehrung der Kuhplatzzahl in den von § 6 Abs. 6 MGVO erfaßten Fällen als Fehlinvestitionen erweisen würden. Der Normgeber dürfe individuelle Rechtspositionen nur durch eine angemessene und zumutbare Überleitungsregelung gestalten. Der Milcherzeuger könne freilich nicht erwarten, daß ihm für umfängliche Baumaßnahmen, die auf die Haltung einer hohen Zahl von Milchkühen abzielten, der gleiche Schutz gewährt werde wie den kleineren oder mittleren Betrieben mit entsprechend bescheideneren Investitionen zur Erhöhung der Kuhplatzzahl. Deshalb sei gegen eine gewisse Degression des Vertrauensschutzes, die sich an der Größe des Betriebes orientiere, nichts einzuwenden.

Diesen Anforderungen trägt die Milch-Garantiemengen-Verordnung in der Fassung der 12. Änderungsverordnung Rechnung. Entgegen der Auffassung des Klägers verstößt der 15 %ige Abzug nicht gegen nationales Verfassungsrecht. Der Senat folgt den Ausführungen von Prof. Dr. Schenke in seinem Rechtsgutachten zur "Verfassungswidrigkeit des Art. 5 S. 1 der 12. Verordnung zur Änderung der Milch-Garantiemengen-Verordnung" (vgl. auch Schenke, Verfassungsrechtliche Grenzen der Rückwirkung von Gesetzen - Die Verfassungswidrigkeit der Novellierung des § 6 Abs. 6 MGVO, AgrarR 1990, 33 ff.) nicht. Wie der Senat bereits im Urteil vom 5. Dezember 1986 (3 OVG A 188/86 - AgrarR 1987, 115) ausgeführt hat, hatte sich die Milchproduktion innerhalb der Europäischen Gemeinschaften und in der Bundesrepublik Deutschland von 1981 bis 1983 beträchtlich erhöht. Der gestiegenen Produktion stand ein rückläufiger Verbrauch mit sich daraus ergebenden Überschüssen gegenüber. Aufgrund des Ungleichgewichts zwischen Produktion und Absatz sowie den Einlagerungskosten für Butter und Magermilchpulver war eine die Milchproduktion einschränkende Regelung, wie sie mit der Milch-Garantiemengen-Verordnung auf der Grundlage des Gemeinschaftsrechts getroffen worden ist, unumgänglich. Dabei liegt auf der Hand, daß diejenigen Milcherzeuger höheren Beschränkungen unterworfen werden, die durch eine Steigerung der Milchproduktion in den Jahren von 1981 bis 1983 und durch die von ihnen insgesamt abgelieferten Milchmengen in einem stärkerem Maße zu der Überproduktion beigetragen hatten. Davon geht auch das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 8. Dezember 1988 aaO aus. Diesem Bedürfnis trägt die Berechnung der Referenzmengen in § 4 Abs. 2 MGVO unter Berücksichtigung der Produktionssteigerung von 1981 bis 1983 und der abgelieferten Milchmengen Rechnung. Den gleichen Erwägungen entspricht auch der in § 6 Abs. 6 MGVO n.F. vorgesehene 15 %ige Abzug. Bedenken dagegen bestehen nicht. Der Abzug entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Haltung von Beständen mit mehr als 80 Milchkühen entsprach, wie sich aus den landwirtschaftlichen Förderungsmaßnahmen nach der Richtlinie des Rates vom 17. April 1972 über die Modernisierung landwirtschaftlicher Betriebe (72/159/EWG) - ABl EG Nr. L 90/1 - ergibt, nicht der allgemeinen agrarpolitischen Zielsetzung. Im Rahmen einer Eigentums- und Vertrauensschutz gewährenden Überleitungsregelung konnte mithin kein Milcherzeuger, der aufgrund seines hohen Milchviehbestandes schon in besonderem Maße zur Überproduktion beigetragen hatte und der im übrigen nicht der agrarpolitischen Zielsetzung entsprach, erwarten, daß, wie das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 8. Dezember 1988 aaO ausgeführt hat, ihm für umfängliche Baumaßnahmen, die auf eine weitere Erhöhung der Zahl der Kuhplätze und Steigerung der Milchproduktion abzielten, der gleiche Schutz gewährt werde wie kleineren und mittleren Betrieben mit entsprechend bescheideneren Investitionen zur Erhöhung der Kuhplatzzahl. Anhaltspunkte dafür, daß die Höhe des Abzuges von 15 % den Kläger übermäßig belastet und für ihn deshalb unzumutbar ist, sind von ihm nicht vorgetragen und auch sonst nicht erkennbar. Das Gegenteil ist vielmehr der Fall. Es entspricht einem allgemeinen betriebswirtschaftlichen Grundsatz, daß die Kosten je Kuhplatz regelmäßig mit zunehmender Zahl abnehmen und die Rentabilität und der Gewinn, worauf der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in seiner Stellungnahme vom 23. Januar 1990 hingewiesen hat, steigen. Größere Betriebe mit einer höheren Kuhplatzzahl konnten daher auch entsprechend stärker belastet werden. Entsprechend dem nationalen Verfassungsrecht hatte der nationale Verordnungsgeber nur durch eine Überleitungsvorschrift sicherzustellen, daß die Anwendung der Milch-Garantiemengen-Verordnung nicht zu einem Eingriff in das durch Art. 14 GG geschützte Eigentum führte und die Milcherzeuger in unzumutbarer Weise belastete. Diesen Anforderungen entspricht die hier getroffene Regelung. Im Rahmen des ihm bei dem Erlaß der Überleitungsvorschrift zustehenden gesetzgeberischen Ermessens ist es nicht zu beanstanden, wenn er unter Berücksichtigung der Kostendegression und der Gewinnsteigerung einen Abzug von 15 % vorgesehen hat. In der Stellungnahme des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 23. Januar 1990 heißt es dazu u.a.:

Größere Betriebe können die Vorteile einer Kostendegression in bezug auf den Kapital- und Arbeitsaufwand besser ausschöpfen als kleinere Betriebe. So liegt nach wissenschaftlichen Untersuchungen die Kapital- und Arbeitskostenersparnis bei Erhöhung des Kuhbestandes von 80 auf 100 Kühe bei 1 Pf/kg Milch. Hieraus ergibt sich eine Steigerung des Gewinns pro Kilogramm Milch um ca. 3 %. Bei einem angenommenen Gewinn von 1.000 DM/Kuh würde somit der Gewinn eines Betriebes bei einer Aufstockung beispielsweise von 80 auf 100 Kühe unter Berücksichtigung der Kostendegression nicht von 80.000 DM auf (nur) 100.000 DM, sondern auf 103.000 DM steigen. Die über 20.000 DM hinausgehende zusätzliche Gewinnsteigerung um 3.000 DM entspricht einem Prozentsatz von etwa 15 v.H., bezogen auf die Gewinndifferenz von 23.000 DM.

Die durch Kostendegression begründete zusätzliche Gewinnsteigerung um 15 % wird durch eine Vorabkürzung der berücksichtigungsfähigen Milchmenge um 15 % kompensiert. Größere Betriebe können daher entsprechend stärker belastet werden.

Entgegen der Auffassung des Klägers verstößt die in § 6 Abs. 6 MGVO n.F. getroffene Regelung auch nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG), weil er in der Neuregelung mit Landwirten gleichgestellt wird, die sich im Gegensatz zu ihm nicht gegen die Begrenzung der Milchmenge gewendet haben. Insofern verkennt der Kläger, daß die gleichmäßige Anwendung des Rechts nicht davon abhängig ist, ob der Bürger von zulässigen Rechtsmitteln Gebrauch gemacht hat.

Schließlich ist auch die durch Art. 5 der 12. ÄnderungsVO angeordnete Rückwirkung des Art. 1 auf den 2. April 1984 nicht zu beanstanden. Der Kläger hat nicht vorgetragen, daß er nach dem 2. April 1984 eine Milchmenge erzeugt hat, die über die ihm zunächst bescheinigte Anlieferungs-Milchmenge von 406.400 kg hinausgeht; schon deshalb ist nicht ersichtlich, daß er in seinen Rechten verletzt ist. Jedenfalls bestehen gegenüber der Rückwirkung keine generellen verfassungsrechtlichen Bedenken. Durch die Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl d. EG Nr. L 90/10) - VO (EWG) Nr. 856/84 - wurde zum 2. April 1984 eine Abgabe eingeführt, die von jedem Milcherzeuger oder von jedem Käufer von Milch oder Milcherzeugnissen auf die eine jährliche Referenzmenge übersteigenden Milchmengen zu entrichten ist. Gemäß Art. 2 Abs. 1 und 2 VO (EWG) Nr. 857/84 war die Referenzmenge nach der vom Erzeuger im Kalenderjahr 1981 oder nach der Entscheidung des Mitgliedstaates nach der im Kalenderjahr 1982 oder 1983 gelieferten Milch- oder Milchäquivalenzmenge zu berechnen. Mithin war die abgabefreie Milchlieferung des Klägers seit dem 2. April 1984 auf die nach der im Kalenderjahr 1983 gelieferten Milchmenge und nach § 4 Abs. 2 MGVO berechneten Referenzmenge beschränkt. Davon machen die auf der gemeinschaftsrechtlichen Grundlage (Art. 3 Nr. 1 Satz 1 und 2 VO (EWG) Nr. 857/84) erlassenen Eigentums- und Vertrauensschutz gewährenden, die Milcherzeuger begünstigenden Härtefallregelungen in § 6 Abs. 2 bis 5 MGVO in den Grenzen des § 6 Abs. 6 MGVO eine Ausnahme. Solche rückwirkenden Begünstigungen sind in jedem Fall möglich (BVerfGE 25, 85 ff., 93) [BVerfG 15.01.1969 - 1 BvR 323/66].

Die Rückwirkung des § 6 Abs. 6 MGVO n.F. auf den 2. April ist aber auch aus anderen Gründen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Im Verwaltungsrecht muß das Vertrauen, das der Bürger in den Fortbestand der jeweiligen Rechtslage setzt, schutzwürdig sein. Daran fehlt es, wenn die betroffenen Kreise mit einer Rechtsänderung rechnen mußten (vgl. BVerfGE 13, 261 ff., 272 [BVerfG 19.12.1961 - 2 BvL 6/59];  14, 288 ff., 298 [BVerfG 11.10.1962 - 1 BvL 22/57];  30, 367 ff., 387)oder wenn es darum geht, nichtiges Recht durch gültiges Recht zu ersetzen (vgl. BVerfGE 13, 261 ff., 272 [BVerfG 19.12.1961 - 2 BvL 6/59];  18, 429 ff., 439, 19, 187 ff., 195, 197 [BVerfG 31.03.1965 - 2 BvL 17/63];  30, 567 ff., 388). Ein damit vergleichbarer Fall lag hier vor. Kein Milcherzeuger konnte berechtigterweise damit rechnen und darauf vertrauen, daß die bisherige Milchmarktordnung für alle Zeiten beibehalten und die erzeugte Milch trotz ständig gestiegener Milchüberschüsse uneingeschränkt weiter zu durch Interventionen gestützten Richtpreisen abgenommen würde. Bereits mit der Verordnung (EWG) Nr. 1079/77 des Rates vom 17. Mai 1977 hatte der EG-Verordnunggeber eine Mitverantwortungsabgabe für alle Milcherzeuger eingeführt, um den strukturellen Überschüssen in der EG entgegenzuwirken. Dem gleichen Zweck diente die Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 des Rates vom 17. Mai 1977 zur Einführung einer Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung der Milchkuhbestände (ABl EG Nr. L 131/1) - VO (EWG) Nr. 1078/77, nach der Milcherzeugern für eine zeitweilige Einstellung der Milchproduktion Prämien in nicht unerheblicher Höhe gewährt wurden. Die rapide zunehmenden Interventionslasten des Gemeinschaftsrechts ließen seit Jahren die Grenzen der Finanzierbarkeit dieses Systems erkennen. Unter diesen Umständen mußten die Milcherzeuger bei Investitionsentscheidungen damit rechnen, daß die bisherige Marktordnung mit letztlich garantierten Preisen und Abnahmen langfristig keinen Bestand haben konnte und daß damit vorgenommene Investitionen jedenfalls teilweise nicht rentierlich sein konnten.

Schließlich ist die Rückwirkung des § 6 Abs. 6 MGVO n.F. auf den 2. April 1984 auch deshalb verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, weil der Eigentums- und Vertrauensschutz in der ursprünglichen Fassung der Milch-Garantiemengen-Verordnung von vornherein durch § 6 Abs. 6 MGVO a.F. auf die Milchmenge von 80 Kühen beschränkt war und diese verfassungswidrige Regelung durch eine dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dem Eigentums- und dem Vertrauensschutz Rechnung tragende Neuregelung ersetzt worden ist.

Danach konnte die Berufung, soweit unter den Beteiligten noch eine Referenzmenge im Streit ist, keinen Erfolg haben.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO; der Ausspruch über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 2 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1, 713 ZPO.

Die Revision kann nicht zugelassen werden, weil dafür die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Eichhorn hat Urlaub und kann deshalb nicht unterschreiben. Dr. Berkenbusch

Dr. Berkenbusch

Heeren