II.

Die zulässige Berufung der Kläger ist im Ergebnis unbegründet.

Die Klage der Klägerin zu 1) ist zwar zulässig (A 1), aber nicht begründet (A 2). Die Klage des Klägers zu 2) (B) ist nicht zulässig.

A)

1.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bestehen gegen die Zulässigkeit der an erster Stelle klagenden Landeshauptstadt Hannover keine Bedenken.

a)

Die Klägerin zu 1) ist als kommunale Gebietskörperschaft - (Stadt-) Gemeinde - im Anfechtungsprozeß gegen eine Beanstandungsverfügung (§ 130 NGO), die die Bezirksregierung als Kommunalaufsichtsbehörde wegen eines gesetzesverletzenden Beschlusses der Gemeinde erläßt, prozeßführungsbefugt. Richtiger Adressat kommunalaufsichtlicher Maßnahmen ist die Gemeinde als solche, nicht das - insoweit unselbständige - Gemeindeorgan, dessen Beschluß oder sonstige Maßnahme das Einschreiten der Kommunalaufsicht veranlaßt hat. Die Beklagte hat die umstrittene Beanstandungsverfügung entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichts mit Recht an die Klägerin zu 1) gerichtet. Diese hat als Gemeinde in einer die Zulässigkeit der Klage begründenden Weise geltend gemacht, daß sie selbst durch die Beanstandungsverfügung der Beklagten in ihren eigenen Rechten verletzt wird (§ 42 Abs. 2 VwGO). Denn nach außen, gegenüber der Kommunalaufsichtsbehörde, hat die Gemeinde sich das Handeln ihrer Organe, insbesondere ihres Rates, zurechnen zu lassen; dabei wird die Gemeinde, auch wenn es sich um ein das Verhalten eines ihrer Organe betreffendes Kommunalaufsichtsverfahren handelt, gemäß § 63 Abs. 1 NGO vom Gemeindedirektor - Oberstadtdirektor - vertreten (Vertretungsmacht). So der Senat in ständiger Rechtspr., vgl. z.B. OVGE 18, 365 - für eine Klage gegen die kommunalaufsichtliche Beanstandung der Besoldungssatzung eines Landkreises, sowie Urt. v. 20. Juli 1976 - 2 OVG A 157/74 u.a., ebenso nunmehr auch OVG Münster, Urt. v. 5. September 1980 DVBl 1981, 227 unter Aufgabe von OVGE 28, 185, 188). Das alles muß auch dann gelten, wenn diesem die gemeindeinterne Entscheidungszuständigkeit (Geschäftsführungsbefugnis) fehlt, also insbesondere auch dann, wenn sich der Rat eine - grundsätzlich keine Außenwirkung entfaltende - Geschäftsordnung gibt (§ 50 NGO), für deren Erlaß, Änderung und Aufhebung er allein zuständig ist, und wenn Bestimmungen dieser Geschäftsordnung von der Kommunalaufsicht wegen Gesetzesverletzung nach § 130 NGO beanstandet werden (vgl. auch Thiele, NGO, Komm., § 127 Erl. 5 und 6).

b)

Ferner ist hinsichtlich der Klägerin zu 1) auch die Urteilsvoraussetzung des Vorverfahrens (§§ 68 ff VwGO) offensichtlich erfüllt.

2.

Die danach zulässige Klage der Klägerin zu 1) ist jedoch nicht begründet. Die kommunalaufsichtliche Beanstandungsverfügung vom 22. Mai 1978 ist in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. August 1978 rechtmäßig. Die Beklagte hat die Vorschrift des § 34 Abs. 5 der Geschäftsordnung des Klägers zu 2) in der Fassung vom 1. November 1977 mit Recht beanstandet. Sie verletzt zwingende Gesetzesvorschriften des niedersächsischen Kommunalrechts und des niedersächsischen Personalvertretungsrechts.

a)

Die Regelung des § 4 Abs. 5 GO ist mit den gesetzlichen Vorschriften des § 51 Abs. 7 Satz 1 NGO wie auch des allgemein gefaßten § 51 Abs. 1 NGO nicht vereinbar. Nach der erstgenannten Bestimmung ist es dem Rat verboten, Gemeindebedienstete zu Mitgliedern seiner Ausschüsse zu berufen; dieses Verbot ist generell gesehen auch § 51 Abs. 1 NGO zu entnehmen, wonach der Rat zur Vorbereitung seiner Beschlüsse "aus seiner Mitte" Ausschüsse bilden kann. Entgegen dem bezeichneten Verbot erhalten aufgrund der Bestimmung des § 34 Abs. 5 GO die Vertreter des Gesamtpersonalrats bei der Landeshauptstadt Hannover, die sämtlich Gemeindebedienstete sind, institutionell weitgehend faktisch die Stellung von beratenden Personalausschußmitgliedern, zumal die vorgesehene Teilnahmemöglichkeit ausdrücklich der Beratung ("...beraten...") und nicht etwa nur einem gelegenheitlichen gegenseitigen Informationsaustausch dienen soll. Auf diese Weise wird Angehörigen der Gemeindeverwaltung die Möglichkeit eines dauernden Einflusses auf die Willensbildung eines wenn auch nur vorbereitenden, selbst nicht entscheidungsbefugten Ratsausschusses eingeräumt, der als ein grundsätzlich die Stärkeverhältnisse im Ratgeber widerspiegelnder (§ 51 Abs. 2 und 3 NGO) "kleiner Rat" das Plenum der Gemeindevertretung möglichst von entbehrlichen Erörterungen und Erläuterungen in den Ratssitzungen zu entlasten bestimmt ist (vgl. OVG Lüneburg OVGE 6, 4, 37).

Das in Rede stehende Verbot (§ 51 Abs. 7 Satz 1/§ 51 Abs. 1 NGO) ist, wie auch § 35 a Abs. 1 NGO (i.V.m. Art. 137 Abs. 1 GG, Art. 47 Vorl. Nieders. Verfassung) ergibt, wonach Beamte und Angestellte im Dienst der Gemeinde nicht Ratsherren sein dürfen, Ausdruck des Grundsatzes der organisatorischen Gewaltenteilung, der vor den Gefahren schützen soll, die durch ein Zusammentreffen von Exekutivamt und Abgeordnetenmandat entstehen können (BVerfGE 12, 73, 77 [BVerfG 17.01.1961 - 2 BvR 547/60]) [BVerfG 17.01.1961 - 2 BvR 547/60]. "Mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung ist es nicht vereinbar, wenn dieselbe Person in einem bestimmten Gemeinwesen ein Amt inne hat und gleichzeitig der Vertretungskörperschaft desselben Gemeinwesens als Mitglied angehört" (BVerG, Beschl. v. 27. Oktober 1964 DÖV 1965, 93 [BVerfG 27.10.1964 - 2 BvR 319/61]). Dieser kommunalverfassungsrechtliche Grundsatz ist auch dann verletzt, wenn - wie hier - Gemeindebedienstete zwar nicht die formelle Stellung von Mitgliedern, wohl aber prinzipiell auf Dauer faktisch die Stellung von die Willensbildung mitbestimmt Beratern in einem Organ der Gemeindevertretung erlangen, mag ihnen auch ein von ihnen erzwingbares Recht auf Teilnahme an den Ausschußsitzungen nicht eingeräumt sein. Es läßt sich nicht ausschließen, daß die beratende Teilnahme von Personalausschußmitgliedern das Ergebnis der Entscheidungsempfehlung des Personalausschusses entscheidend beeinflußt. Da den Gemeindebediensteten nach dem Gesetz aus den genannten Gründen die allgemeine Mitwirkung bei der Willensbildung in den Ausschüssen der Gemeindevertretung untersagt ist, muß die Einräumung einer uneingeschränkten, ständigen Möglichkeit der beratenden Teilnahme von Personalratsmitgliedern an den Sitzungen des Personalausschusses als unzulässig angesehen werden (ebenso im Ergebnis Engelhard/Ballerstedt, PersVG f.d.Ld. Nds., 3. Aufl. § 12 RdNr. 8). Sollte beispielsweise auch durch die der Vorschrift des § 51 Abs. 7 Satz 1 NGO entsprechenden Verbotsbestimmung des Art. 33 Abs. 1 Satz 6 der Bayer. Gemeindeordnung wie sich aus den Beratungen im Verfassungsausschuß des Bayer. Landtages ergibt, vor allem verhindert werden, daß Dienstkräfte der Gemeinde einem Personalausschuß angehören (Widtmann, Bayer. Gemeinde Ordnung Komm., 4. Aufl. Art, 33 Anm. 6). Darüber, ob eine Anhörung von einzelnen Mitgliedern des Personalrats, etwa auf Einladung des Personalausschusses zum Zwecke der Auskunftserteilung, von Fall zu Fall möglich ist (vgl. zur Heranziehung - nicht zu Ausschußmitgliedern berufener - sachkundiger Bürger zur Beratung der Gemeindevertretung und ihren Ausschüssen: Gönnewein, Gemeinderecht 1963, S. 294), braucht im vorliegenden Fall nicht entschieden zu werden, weil die vom Rat der Klägerin zu 1) geschaffene Geschäftsordnungsregelung ersichtlich eine dauernde, beratende Teilnahme der Vertreter des Gesamtpersonalpersonalrats an den Sitzungen des Personalausschusses - und nicht nur eine Heranziehung zur Auskunftserteilung im Einzelfall - ermöglichen will und deswegen über eine Heranziehung zur Auskunfsterteilung im Einzelfall weit hinausgeht.

Mit der Regelung des § 34 Abs. 5 GO in der vorliegenden Fassung überschreitet der Rat bei der Ausübung seines grundsätzlich weiten Ermessens hinsichtlich der Gestaltung seiner internen Verfahrensordnung die durch zwingendes Kommunalrecht gesetzten Gesetzesschranken. Der zwingende Charakter der Regelungen der Absätze 1 und 7 des § 51 NGO ergibt sich aus Abs. 10 dieser Vorschrift, die lediglich in bezug auf die Regelungen der Absätze 2 bis 4, 6 und 8 ein abweichendes Verfahren aufgrund eines einstimmigen Ratsbeschlusses zuläßt.

b)

Die umstrittene Geschäftsordnungsregelung verletzt ferner die durch das Nieders. Personalvertretungsgesetz, und zwar insbesondere durch dessen § 102 Nr. 2, abgesteckten Grenzen der Befugnisse und rechtlichen Möglichkeiten der Personalvertretung, mit der Dienststelle oder der im Kommunalbereich an ihre Stelle tretende oberste bzw. höhere kommunalen Dienstbehörde (insbes. Rat/Verwaltungsausschuß) beteiligungspflichtige Personalangelegenheiten zu erörtern.

Nach nieders. Personalvertretungsrecht (§ 42 Nds. PersVG) ist im Grundsatz davon auszugehen, daß die gesetzliche festgelegte Partnerschaft allein zwischen Dienststelle (Dienststellenleiter) und Personalrat besteht (vgl. hierzu und zum Folgenden insbes. BVerwG, Beschl. v. 14. Januar 1983 ZBR 1983, 213). Eine von diesem Grundsatz abweichende Regelung ist wegen der besonderen Verhältnisse im kommunalen Bereich für diesen wie die unten noch näher angeführten Gesetzesmaterialien ergeben, bewußt eng und abschließend - nur im Rahmen des § 102 Nr. 2 Nds.PersVG getroffen worden. Satz 1 dieser Vorschrift lautet:

"Die oberste Dienstbehörde und die kraft Gesetzes zur Entscheidung befugten Ausschüsse haben die bei ihnen anstehenden Angelegenheiten, die der Mitwirkung oder Mitbestimmung unterliegen, auf Verlangen der Personalvertretung mit dieser zu erörtern."

Aus dem Wortlaut, der ersichtlich bewußt engen Fassung der Erörterungsregelung, dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Nieders. Personalvertretungsgesetzes (insbes. §§ 72 Abs. 2, 81 Abs. 2) und dem Zweck der angeführten Bestimmung ergibt sich, daß die Personalvertretung weder das Recht haben noch auch nur die rechtliche Möglichkeit erhalten sollte, ständig an den internen Beratungen der lediglich vorbereitenden Ausschüsse des Rates (§ 51 NGO), wie insbesondere des Personalausschusses, über beteiligungspflichtige Angelegenheiten teilzunehmen. Wie bereits aus dem Gesetz unmittelbar hervorgeht, darf die Personalvertretung schon an den eigentlichen Beratungen selbst des Rates "eberste Dienstbehörde" und den "kraft Gesetzes zur Entscheidung befugten Ausschüsse", zu denen vor allem der Verwaltungsausschuß, keineswegs aber der Personalausschuß gehört, nicht teilnehmen. Denn schon insoweit ist der Personalvertretung gesetzlich lediglich die Möglichkeit eingeräumt worden, "auf (ihr) Verlangen", also im Einzelfall, die bei den entscheidungsbefugten kommunalen Gremien anstehenden, beteiligungspflichtigen Personalangelegenheiten zu erörtern, wobei die Erörterung - wie die allgemeine, die Verhandlung zwischen Dienststelle und Personalrat betreffende Vorschrift des § 72 Abs. 2 Satz 2 Nds. PersVG zeigt - ersichtlich nur eine (bereits) "beabsichtigte Maßnahme" zum Gegenstand hat. Beabsichtigt ist aber eine Maßnahme erst dann, wenn der betreffende Willensbildungsprozeß abgeschlossen ist (vgl. BVerwGE 57, 151, 154) [BVerwG 06.12.1978 - 6 P 2/78]. Ist schon hinsichtlich der entscheidungsbefugten kommunalen Gremien eine - noch dazu etwa ständige - Beteiligung an der internen Beratung und der erst zu der beabsichtigten Maßnahme führenden Willensbildung jener Gremien vom Personalvertretungsgesetz nicht vorgesehen, so gilt das erst recht für den lediglich im Vorfeld der Vorbereitung tätigen Personalausschuß, der vom Gesetzgeber eindeutig aus dem Anwendungsbereich des § 102 Nr. 2 Nds.PersVG ausgeschlossen worden ist. Diese Auslegung wird durch die Entstehungsgeschichte jener durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Nds. PersVG (Neufassung vom 20. März 1972, Nds. GVBl 145) eingefügte Bestimmung bestätigt: Danach ist die ausdrücklich im Ausschuß des Nieders. Landtages für öffentliches Dienstrecht in der 23. Sitzung am 15. Oktober 1971, Prok. S. 25/27) aufgeworfene Frage, ob die Personalvertretung ständig auch im Personalausschuß vertreten sein und auch die gesetzlich zur Vorbereitung befugten Ausschüsse in die Regelung des § 102 Nr. 2 (im Entwurf: Nr. 3) Nds.PersVG einbezogen werden sollte, klar verneint worden. Das geschah im wesentlichen einmal deswegen, weil Personalratsmitglieder, die ständig an Sitzungen des Personalausschusses teilnähmen, praktisch Ausschußmitglieder seien, was wegen ihrer Eigenschaft als Gemeindebedienstete kommunalrechtlich unzulässig erscheine (insoweit wird auf das Vorstehende zu 2 a verwiesen) und zum anderen deswegen, weil angesichts des Grundsatzes der gleichberechtigten Partnerschaft zwischen Personalvertretung und Dienststelle jeder Seite - im Vorbereitungsstadium - ein von der anderen Seite freier, interner Willensbildungsprozeß möglich sein müsse.

Der vorstehenden Auslegung des § 102 Nr. 2 Nds. PersVG steht auch nicht der Grundsatz der vertrauensvollen - und deswegen, wie die Kläger vortragen möglichst frühzeitigen (vgl. hierzu BVerwGE 41, 30) - Zusammenarbeit zwischen der Dienststelle bzw. dem entscheidungsbefugten Kommunalorgan einerseits und der Personalvertretung andererseits (§ 1 a Nds.PersVG) entgegen. Denn dieser Grundsatz erweitert nicht den durch das Gesetz genau abgegrenzten Aufgaben- und Zuständigkeitsbereich der Personalvertretung (vgl. BVerwGE 57, 151, 176) [BVerwG 06.12.1978 - 6 P 2/78]. Dabei ist die gesetzliche Abgrenzung des Aufgaben- und Zuständigkeitsbereichs als abschließend und zwingend anzusehen; für eine gesetzesabweichende Regelung, mag sie nun im Wege einer sog. Dienstvereinbarung oder in der Form der Geschäftsordnung eines Rates erfolgen, ist kein Raum (vgl. § 81 Abs. 2 Nds. PersVG; zum abschließenden, zwingenden Charakter der personalvertretungsrechtlichen Aufgabenabgrenzung siehe ferner auch BVerfG, Beschl. v. 26. Mai 1970, PersV 1970, 260 sowie Beschluß des Fachsenats des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg für Personalvertretungssachen des Landes Niedersachsen vom 21. September 1983 - 18 OVG L 16/82 (Nds)).

c)

Angesichts der vorstehend festgestellten beiden Gesetzesverletzungen kann offenbleiben, ob die von der Beklagten beanstandete Geschäftsordnungsregelung des Klägers zu 2) darüber hinaus auch gegen die kommunalrechtlichen Regeln über die Öffentlichkeit bzw. Nichtöffentlichkeit von Sitzungen des Rates und seiner Ausschüsse (§§ 45, 52 Abs. 1 Satz 1 NGO) und/oder - bei richtiger Auslegung des § 34 Abs. 2 GO - auch gegen die personalvertretungsrechtlichen Vorschriften (§§ 78, 80 Nds.PersVG) verstoßen, die die Mitwirkung oder Mitbestimmung der Personalvertretung auf ganz bestimmte Fälle beschränken.

Die Klage des Klägers zu 2) ist nicht zulässig, weil ihm in diesem Verfahren nach dem Dargelegten (A 1 a) die Befähigung zu einer selbständigen Prozeßführungsbefugnis fehlt.

Die Kosten des Berufungsverfahrens fallen den Klägern als Unterlegenen gemäß § 154 Abs. 2, § 159 VwGO i.V.m. § 100 ZPO zur Last. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen im zweiten Rechtszug sind nach § 162 Abs. 3 VwGO nicht erstattungsfähig, da Billigkeitsgründe dafür fehlen, sie den Klägern als Unterlegenen oder der Staatskasse aufzuerlegen. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGOi.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

Ein Grund, die Revision zuzulassen, ist nicht gegeben (§ 132 Abs. 2 VwGO).