Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg.

Sie ist zulässig. Die Klägerin verfügt über das notwendige Rechtschutzinteresse, auch wenn die streitbefangenen Haushaltsjahre inzwischen abgelaufen sind. Denn die vom Beklagten beanstandeten Auszahlungen für Investitionen sind gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 GemHKVO auf die Haushaltsjahre 2015 (soweit es um für 2013 geplante Auszahlungen geht) bzw. 2016 (soweit es um für 2014 geplante Auszahlungen geht) übertragbar. Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 GemHKVO  bleibt die Ermächtigung für Auszahlungen für eine Investition oder Investitionsförderungsmaßnahme bis zur Abwicklung der letzten Auszahlung für ihren Zweck verfügbar, wenn mit der Investition oder Investitionsförderungsmaßnahme vor Ablauf des übernächsten Haushaltsjahres begonnen wird.

Die Klage ist unbegründet. Die angegriffene Beanstandungsverfügung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Beanstandungsverfügung sind §§ 170 Abs. 1 Sätze 1 und 2, 173 Abs. 1 Satz 1 und Absatz 2 NKomVG. Gemäß § 170 Abs. 1 Sätze 1 und 2 NKomVG schützen die Aufsichtsbehörden die Kommunen in ihren Rechten und sichern die Erfüllung ihrer Pflichten. Sie stellen sicher, dass die Kommunen die geltenden Gesetze beachten (Kommunalaufsicht) und die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises rechtmäßig und zweckmäßig ausführen (Fachaufsicht). Bei der Kommunalaufsicht handelt es sich um eine reine Rechtskontrolle. Die angefochtene Verfügung des Beklagten stellt eine Maßnahme der Kommunalaufsicht dar. Sie betrifft eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft, die gemäß §§ 5 Abs. 1 Nr. 4 i. V. m. 112 Abs. 1 NKomVG zum eigenen Wirkungskreis der Klägerin gehört. Im eigenen Wirkungskreis sind die Kommunen nur an die Rechtsvorschriften gebunden (§ 5 Abs. 2 NKomVG). Der Beklagte führt nach § 171 Abs. 2 NKomVG die Kommunalaufsicht über die Klägerin als Samtgemeinde. Nach § 173 Abs. 1 Satz 1 NKomVG kann die Kommunalaufsichtsbehörde Beschlüsse und andere Maßnahmen einer Kommune sowie Bürgerentscheide beanstanden, wenn sie das Gesetz verletzen. Enthalten Haushaltssatzungen Rechtsverletzungen in nicht genehmigungsbedürftigen Teilen, so kann die Kommunalaufsichtsbehörde die Wirkung der Beanstandung auf diese Teile beschränken (Absatz 2).

Das Handeln der Kommunalaufsichtsbehörden unterliegt dem Opportunitätsprinzip. Bei der Prüfung, ob und ggf. wie die Kommunalaufsicht einschreiten will, muss sie in jedem Einzelfall zwischen den Interessen der Allgemeinheit an der Beseitigung rechtswidriger Zustände und dem Selbstverwaltungsinteresse der Kommune abwägen. Da die Aufsichtsbehörde den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 57 Abs. 5 i. V. m. Art. 2 Abs. 2 Nds. Verfassung) zu beachten hat, ist der Spielraum nur sehr eng und bei eindeutigen Rechtsverstößen ein Einschreiten erforderlich (OVG Lüneburg, Beschluss vom 15.08.2007 - 10 LA 271/05 -, zitiert nach juris; s. auch Smollich in: Blum u. a., Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, Stand: November 2014, § 170 NKomVG, Rn. 6 ff.). Nach diesen Vorgaben erweist sich die Beanstandungsverfügung des Beklagten als rechtmäßig.

Bei dem Beschluss, mit dem die Klägerin ihre Haushaltssatzung beschlossen hat, handelt es sich um die Entscheidung eines kollegialen Beschlussorgans der Samtgemeinde, die grundsätzlich Gegenstand einer Beanstandungsverfügung sein kann. Dieser Beschluss ist rechtswidrig, soweit er vom Beklagten beanstandet wurde.

Die Haushaltssatzung verstößt gegen § 110 Abs. 4 Satz 3 zweiter Halbsatz NKomVG. Nach dieser Vorschrift haben die Kommunen im Haushalt die Finanzierung ihrer Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen sicherzustellen. Diese Voraussetzung wird hier nicht vollständig erfüllt. Die Klägerin hat in ihrem Haushaltplan für das Haushaltsjahr 2013 Ausgaben für Investitionen in Höhe von 432.800 Euro eingestellt  (§ 1 Abs. 1 Nr. 2.2.2), die nur im Umfang von 266.700 Euro finanziert sind (57.600 Euro aus Einzahlungen für Investitionen und 209.100 Euro aus Einzahlungen für Finanzierungstätigkeit, Nr. 2.1.2 und Nr. 2.1.3). Damit bleibt ein Betrag von 166.100 Euro ungedeckt. Für das Haushaltsjahr 2014 sind im Haushaltsplan Ausgaben für Investitionen in Höhe von 345.000 Euro eingestellt (Nr. 2.2.2), die nur im Umfang von 233.000 Euro finanziert sind (32.000 aus Einzahlungen für Investitionen und 201.000 Euro aus Einzahlungen für Finanzierungstätigkeit, Nr. 2.1.2 und Nr. 2.1.3). Damit bleibt ein weiterer Betrag von 112.000 Euro ungedeckt. Insgesamt sind damit 278.000 Euro nicht gedeckt.

Daran ändert nichts, dass dieser Betrag – ohne dass dies im Haushaltsplan auftaucht – aus Zahlungsüberschüssen aus laufender Verwaltungstätigkeit finanziert werden soll. Dies ist nach § 17 Abs. 1 Nr. 3 GemHKVO zwar grundsätzlich möglich. Danach dienen, soweit in dieser Verordnung nichts anderes bestimmt ist, die Zahlungsüberschüsse aus laufender Verwaltungstätigkeit und die Einzahlungen aus Investitionenstätigkeit sowie die Einzahlungen aus Aufnahme von Krediten und inneren Darlehen insgesamt zur Deckung der Auszahlungen für die Investitionstätigkeit. Diese Vorschrift ist jedoch im Zusammenhang mit § 122 NKomVG (Liquiditätskredite) zu betrachten. Nach § 122 Absatz 1 Satz 1 NKomVG können die Kommunen zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen Liquiditätskredite bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag aufnehmen, soweit der Kasse keine anderen Mittel zur Verfügung stehen. Liquiditätskredite können demnach nur in Anspruch genommen werden, wenn keine anderen freien Finanzmittel vorhanden sind. Nach der gesetzlichen Definition handelt es sich um reine Kassenverstärkungsmittel, die nur kurzfristig und wenn der Kasse keine anderen Mittel zur Verfügung stehen, in Anspruch genommen werden können. Sie dienen lediglich zur Überbrückung des verzögerten Eingangs von Deckungsmitteln (§ 59 Nr. 36 GemHKVO). Liquiditätskredite sind keine Deckungsmittel des Finanzhaushalts (§ 3 GemHKVO). Als solche würden sie hier aber indirekt eingesetzt. Denn in dem Umfang, in dem die Klägerin die Zahlungsüberschüsse nicht zur Rückführung ihrer Liquiditätskredite, sondern zur Finanzierung ihrer Investitionen einsetzt, muss sie (weiterhin) Liquiditätskredite in Anspruch nehmen. Dies widerspricht     § 122 Absatz 1 Satz 1 NKomVG und rechtfertigt die Annahme des Beklagten, dass Zahlungsüberschüsse nur dann gemäß § 17 Abs. 1 Nr. 3 GemHKVO zur Finanzierung von Investitionen eingesetzt werden können, wenn keine Liquiditätskredite in Anspruch genommen werden. Andernfalls könnten Investitionen dauerhaft über (nicht zurückgeführte) Liquiditätskredite finanziert werden. Die Kommune würde für ihre Investitionen nicht in dem notwendigen Umfang (ordentliche) Kredite aufnehmen und hierdurch die Genehmigungspflicht für Kredite nach § 120 Abs. 2 NKomVG umgehen. Auch dies spricht dafür, dass die Zahlungsüberschüsse vorrangig zur Rückführung von Liquiditätskrediten einzusetzen sind. Demnach stehen der Klägerin gar keine Zahlungsüberschüsse zur Verfügung, die sie gemäß § 17 Abs. 1 Nr. 3 GemHKVO zur Finanzierung ihrer Investitionen einsetzen könnte.

Der Beklagte hat auch sein Ermessen im Rahmen des § 173 Abs. 1 Satz 1 NKomVG fehlerfrei ausgeübt. Hier liegt zwar kein Fall des sog. „intendierten Ermessens“ im Sinne der Rechtsprechung des Nds. OVG vor. Danach erfordert ein eindeutiger Rechtsverstoß der Kommune ein Einschreiten der Kommunalaufsicht; das Ermessen sei dann auf ein Einschreiten der Kommunalaufsicht gerichtet. Begründet wird dies mit den Regelungen in Art. 20 Abs. 3 GG, 2 Abs. 2, 57 Abs. 5 Nds. Verfassung, wonach die Kommunalaufsicht des Landes sicherzustellen habe, dass die Gemeinden die geltenden Gesetze beachten. Bei eindeutigen Rechtsverstößen bedürfe die Beanstandungsverfügung in der Regel keiner weitergehenden Begründung. Liege kein vom Regelfall abweichender Sachverhalt vor, verstehe sich das Ergebnis der Abwägung von selbst und müsse nicht weiter erläutert werden (Nds. OVG; Beschluss vom 15.08.2007, a.a.O.). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Der Rechtsverstoß der Klägerin gegen § 110 Abs. 4 Satz 3 NKomVG ist nicht eindeutig. Er ergibt sich erst durch eine Zusammenschau weiterer haushaltsrechtlicher Vorschriften. Gegen die Eindeutigkeit spricht auch, dass das Nds. Ministerium für Inneres und Sport eine Änderung des § 17 Gemeindehaushalts- und Kassenverordnung plant, die eine Klarstellung und Anpassung der Vorschrift im Sinne der Regelung des § 122 Abs. 1 KomVG vorsieht (s. Schreiben des Nds. Ministeriums für Inneres und Sport vom  04.08.2014 an Beklagten, Bl. 59, 60 GA).

Die Ermessensentscheidung war hier aber deshalb auf Null im Sinne eines Einschreitens reduziert, weil der Rechtsverstoß der Klägerin besonders schwerwiegend ist. Er betrifft den zwingenden Haushaltsgrundsatz, dass die Finanzierung von Investitionen im Haushaltsplan sichergestellt sein muss, und zugleich die grundsätzliche Frage, wie Haushaltsmittel richtig zu veranschlagen sind. Dabei ging es auch nicht um zu vernachlässigende Beträge, sondern um die Finanzierung von mehr als einem Drittel (278.000 Euro) der insgesamt eingeplanten Investitionen (777.800 Euro, 1/3 = 259.267 Euro). Vor diesem Hintergrund war ein Einschreiten der Kommunalaufsicht auf jeden Fall geboten. Es ist deshalb unschädlich, dass der Beklagte im angefochtenen Bescheid sein Ermessen nur äußerst knapp ausgeübt hat und nicht auf die von der Klägerin vorgebrachten Gesichtspunkte eingegangen ist. Darüber hinaus hat der Beklagte    im gerichtlichen Verfahren seine Ermessenserwägungen gemäß § 114 Satz 2 VwGO in zulässiger Weise ergänzt. Insoweit wird auf den Beklagtenvortrag  im Tatbestand verwiesen. Damit ist der Einwand der fehlerhaften Ermessensausübung hinfällig geworden und die Verfügung des Beklagten ist auch insoweit nicht zu beanstanden.