Entscheidungsgründe

Das Verfahren ist einzustellen, soweit es die Beteiligten in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben. Im Übrigen ist die Klage zulässig, aber unbegründet.

Dies gilt zunächst insoweit, als der Kläger mit der Klage eine Befreiung von dem Verbot erreichen möchte, das Grünland auf dem Flurstück 4/2, Flur 7, Gemarkung D. umzubrechen. Dabei bezieht sich sein Befreiungsantrag sowohl auf den süd-westlichen Teil der Fläche, den er bereits umgebrochen hat und der unstreitig mittlerweile für den Maisanbau genutzt wird, als auch auf die restliche auf dem Flurstück noch verbliebene Grünlandfläche.

Die auf Erteilung einer Befreiung gerichtete Klage ist zulässig, aber unbegründet. Als Rechtsgrundlage für die begehrte Befreiung kommt allein § 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG (i. d. F. d. Gesetzes v. 29.7.2009, BGBl. I 2542, zuletzt geändert durch Gesetz v. 21.1.2013, BGBl. I S. 95) in Betracht. Danach kann u.a. von den Geboten und Verboten dieses Gesetzes auf Antrag Befreiung gewährt werden, wenn dies aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer und wirtschaftlicher Art, notwendig ist (§ 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG) oder wenn die Durchführung der Vorschriften im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen würde und die Abweichung mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar ist (§ 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG).

Für die Maßnahme, die der Kläger durchführen möchte bzw. schon durchgeführt hat, nämlich das Grünland auf dem betroffenen Flurstück umzubrechen, wäre eine solche Befreiung notwendig. Einem derartigen Umbruch steht § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG entgegen. Nach § 5 Abs. 2 BNatSchG sind bei der landwirtschaftlichen Nutzung neben den Anforderungen, die sich aus den für die Landwirtschaft geltenden Vorschriften und aus § 17 Absatz 2 des Bundes-Bodenschutzgesetzes ergeben, insbesondere die in den Ziffern 1 - 6 genannten Grundsätze der guten fachlichen Praxis zu beachten. Nach § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ist auf erosionsgefährdeten Hängen, in Überschwemmungsgebieten, auf Standorten mit hohem Grundwasserstand sowie auf Moorstandorten ein Grünlandumbruch zu unterlassen. Die Vorschrift des § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG beinhaltet dabei ein gesetzliches Verbot. Der von dem Kläger durchgeführte bzw. noch geplante Umbruch der Fläche ist mit diesem Verbot nicht vereinbar. Die Kammer hat im Hinblick auf die verbliebene Grünlandfläche in ihrem Urteil vom heutigen Tag in der Sache 1 A 1676/12 ausgeführt:

"Die Vorschrift des § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG begründet dabei ein gesetzliches Verbot, dessen Einhaltung durch die zuständige Naturschutzbehörde auf der Grundlage von § 17 Abs. 8 BNatSchG bzw. von § 3 Abs. 2 BNatSchG durchgesetzt werden kann (so auch Agena, Der Vollzug der landwirtschaftlichen Grundsätze der guten fachlichen Praxis nach § 5 Abs. 2 BNatSchG, NuR 2012, 297; Fischer/Hüftle, in Schuhmacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, § 5 Rn. 16; Vagedes in Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 5 Rn. 15; Möller, Umweltrecht und Landnutzungsrecht, Band IV, Naturschutzrecht, 5. Aufl. 2013, S. 88; Louis, Das neue Bundesnaturschutzrecht, NuR 2010, 77 ff). Dies folgt aus dem klaren Wortlaut der Vorschrift, wonach ein Grünlandumbruch auf den genannten Standorten 'zu unterlassen ist' in Verbindung mit dem Umstand, dass sich diese Vorgabe nunmehr - anders als noch § 5 Abs. 4 BNatSchG a.F. - direkt an den Normanwender richtet (vgl. insbesondere Agena, a.a.O). Die entgegenstehende Auffassung (Messerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, § 5 Rn. 30; wohl auch Gellermann, Naturschutzrecht nach der Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes, NuR 2010, 73), wie sie auch von dem Bundesumweltministerium in dem Vermerk vom 16. April 2011 sowie von dem Niedersächsischen Ministerium für Umwelt und Klimaschutz vertreten wird (hierzu: LT-Drs. 16/0000 S. 40) überzeugt vor diesem Hintergrund nicht.

§ 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG regelt die sich hieraus ergebenden Verhaltenspflichten auch hinreichend bestimmt, denn die darin enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe können mit Hilfe naturwissenschaftlicher Methoden ausgelegt und konkretisiert werden; auch ist es möglich, die notwendige räumliche Abgrenzung vorzunehmen (vgl. Agena, a.a.O., S. 306.).

Die Maßnahmen, die der Kläger beabsichtigt hat, sind mit § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG nicht vereinbar. Zunächst ist die umstrittene Fläche eine Grünlandfläche, hierzu gehören Wiesen und Weiden, die als solche dauerhaft genutzt werden (Kolodziejcok/Reken/Apfelbacher/Iven, Naturschutz, Landschaftspflege, Stand 1/12 zu § 5 BNatSchG Rn. 27). Es ist zwischen den Beteiligten weiter unstreitig, dass sich die noch vorhandene Grünlandfläche auf einem Moorstandort, nämlich im Hochmoor befindet. Als Moorboden wird dabei - unabhängig vom Wasserstand - Boden mit einer Torfschicht von mehr als 30 cm im Oberboden definiert (hierzu: Umweltgutachten des Sachverständigenrates für Umweltfragen für das Jahr 2012; SRU 2012, Rn. 401 m.w.N.).

Der Tiefumbruch des Bodens mittels eines Baggers stellt auch einen Grünlandumbruch im Sinne des § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG dar. Der Kläger beruft sich insoweit ohne Erfolg darauf, er wolle die Fläche nach Neueinsaat mit Gras erneut als Grünlandfläche nutzen. Angesichts des Umstands, dass der Kläger den bereits umgebrochenen Teil des Flurstücks im Süd-Westen seit Mai 2012 als Maisacker nutzt, ebenso wie den auf der anderen Seite der Grünlandfläche gelegenen Teil des Flurstücks, glaubt die Kammer dieses Vorbringen nicht. Im Übrigen läge ein Verstoß gegen § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG auch dann vor, wenn der Kläger tatsächlich nur eine sog. Grünlanderneuerung beabsichtigt hätte. Anders als im Rahmen der Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland (v. 6.10.2009, Nds.GVBl. S. 362), die lediglich die Umwandlung von Grünland zu Ackerland als Grünlandumbruch im Sinne der Verordnung ansieht, kann im Sinne des § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG auch die Grünlanderneuerung 'Grünlandumbruch' sein (so auch Vagedes, in Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 5 Rn. 29). Dafür spricht zunächst der Wortlaut, denn § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG benennt mit der Formulierung 'Grünlandumbruch' eine Tätigkeit ohne Hinweis auf die Zwecksetzung. 'Umbruch' bedeutet dabei eine grundlegende Änderung bzw. Umwandlung, wobei auch eine 'Neugestaltung' oder 'Erneuerung' einen Umbruch darstellen können (Duden online, http://www.duden.de/rechtschreibung/Umbruch). Weiter verfolgen § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG einerseits und die Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland andererseits unterschiedliche Ziele. Während die Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland die Erhaltung der Gesamtgrünlandfläche in der Förderregion (Niedersachsen und Bremen) bezweckt und dementsprechend den 'Umbruch' erlaubt, wenn sich der Betroffene verpflichtet, im gleichen Umfang neues Dauergrünland in der Förderregion anzulegen (§ 2 Abs. 2 der Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland, vgl. auch VG Stade, Urt. v. 15.12.2011 -6 A 1546/10-) soll § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG auch Bestandsschutz für einzelne Grünlandflächen bewirken (hierzu Kolodziejcok/Reken/Apfelbacher/Iven, Naturschutz, Landschaftspflege, Stand 1/12 zu § 5 BNatSchG Rn. 27).

Grund ist die besondere Bedeutung von Grünlandflächen für den Natur- und Landschaftsschutz. Durch das Verbot des Grünlandumbruches nach § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG sollen einmal Lebensräume für bestimmte Tier- und Pflanzenarten gesichert werden, zum anderen sollen stoffliche Umweltbelastungen vermieden werden, die mit dem Umbruch einhergehen (vgl. die Begründung zum BNatSchG a.F., BT-Drs. 14/6378 S. 39). Derartige stoffliche Umweltbelastungen entstehen aber nicht allein durch die Folgenutzung der Fläche als Acker, sondern bereits durch die Beseitigung der Grasnarbe an sich, die zu Mineralisationsschüben und dadurch zur Nitratfreisetzung führt, was zu einer Belastung für das Grundwasser führen kann (vgl. hierzu Landwirtschaftskammer Niedersachsen, 'Grünlandbewirtschaftung, ein Beitrag zum Wasserschutz', Stand 2007 sowie 'Grünlanderneuerung ordnungsgemäß und effizient durchführen', Stand 19.7.2013, www.lwk-niedersachsen.de). Gerade in Mooren wird schon durch die Bodenbearbeitung und die Beseitigung der Grasnarbe selbst ein Teil des im Boden gespeicherten Kohlenstoffes freigesetzt (vgl. hierzu NABU, 'Position Grünlandschutz', Stand 2009, www.nabu.de). Mit Blick auf Wortlaut und Zweck des Gesetzes ist deswegen ein Grünlandumbruch im Sinne des § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG jedenfalls die Ausschaltung der etablierten Grasnarbe in Verbindung mit einer wendenden Bodenbearbeitung, auch wenn anschließend eine Neueinsaat von Gras erfolgt. Inwieweit der Einsatz von Totalherbiziden zum Abtöten der Grasnarbe mit anschließender Direktsaat oder eine Grünlanderneuerung durch Fräsen einer Grünlandfläche mit Rücksicht auf den beabsichtigten Lebensraumschutz einen Grünlandumbruch nach § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG darstellt, kann hier offen bleiben, denn der Kläger hat auf dem streitigen Flurstück unstreitig mit einer wendenden Bodenbearbeitung begonnen."

Die Kammer ist dabei davon überzeugt, dass es sich auch bei dem süd-westlichen Teil des Flurstückes, den der Kläger im Januar 2012 umgebrochen hat und der von dem Beklagten auf dem Luftbild, das sich in den Verwaltungsvorgängen befindet, mit Ziffer 4 gekennzeichnet wurde, um einen Moorstandort im Sinne des § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG gehandelt hat und dass deswegen auch der erfolgte Umbruch dieser Fläche einen Verstoß gegen § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG darstellt. Als Moorboden wird dabei - unabhängig vom Wasserstand - Boden mit einer Torfschicht von mehr als 30 cm im Oberboden definiert (hierzu: Umweltgutachten des Sachverständigenrates für Umweltfragen für das Jahr 2012; SRU 2012, Rn. 401 m.w.N.). Der sachkundige Mitarbeiter G. des Beklagten hat im Termin zur mündlichen Verhandlung anhand der Fotografien, die sich im Verwaltungsvorgang befinden, nachvollziehbar und überzeugend erläutert, dass auch der süd-westlich gelegene Teil der ehemaligen Grünlandfläche Hochmoor gewesen ist. Der Kläger hat dem substantiiert nichts entgegengesetzt. Er hat auch im Termin zur mündlichen Verhandlung nicht mehr bestritten, dass sich überhaupt Moorboden auf diesem Teil des Grundstückes befunden hat. Vielmehr hat er geltend gemacht, es habe sich hier um einen Übergangsbereich zwischen Sand und Moor gehandelt und der Beklagte habe nicht festgestellt, wo genau die Grenze verlaufen sei. Soweit sich der Kläger auf das von ihm vorgelegte Gutachten der Planungsgruppe grün GmbH beruft, in dem der fragliche Teil als "sonstiger Acker" kartiert wurde, weist der Beklagte ebenfalls überzeugend darauf hin, dass diese Kartierung erfolgt ist, nachdem der Kläger den Oberboden mit dem darunter liegenden Sand vermischt und planiert hat. Mit Rücksicht auf diesen Umstand ist auch die von dem Kläger hilfsweise beantragte Beweiserhebung nicht durchzuführen. Sie ist nämlich auf Unmögliches gerichtet, da nicht ersichtlich ist, wie nach dem erfolgten Tiefumbruch und der Durchmischung des Bodens mittels eines Baggers sowie der nachfolgenden Nutzung als Maisacker noch festgestellt werden kann, ob sich in der Vergangenheit dort eine Torfschicht von mehr als 30 cm im Oberboden befunden hat.

Die Voraussetzungen, unter denen nach § 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG eine Befreiung von dem gesetzlichen Verbot des Grünlandumbruches erteilt werden kann, liegen hier nicht vor. Dabei kann sich der Kläger bereits nicht mit Erfolg auf den in § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG geregelten Befreiungstatbestand berufen, wonach Befreiung gewährt werden kann, wenn dies aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer und wirtschaftlicher Art, notwendig ist. Diese Regelung besteht lediglich im öffentlichen Interesse und ist nicht dazu bestimmt, rechtlich geschützte Interessen privater Dritter zu schützen. Ein subjektives Recht des von einem naturschutzrechtlichen Verbot Betroffenen auf ermessensfehlerfreie Entscheidung kann sich hieraus nicht ergeben (so auch Möller, Umweltrecht und Landnutzungsrecht, Band IV, Naturschutzrecht, 5. Aufl. 2013, S. 943; a.A. Fischer-Hüftle in Schuhmacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, § 67 Rn. 40).

Auch die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung auf der Grundlage des § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG liegen nicht vor. Insbesondere kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Anwendung des § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG für den Kläger zu einer unzumutbaren Härte führt. Eine unzumutbare Härte liegt dabei dann vor, wenn sich die Belastung des Betroffenen im Rahmen einer Abwägung mit den öffentlichen Interessen, die mit dem betreffenden Verbot verfolgt werden, wegen ihrer Besonderheit und Schwere als unangemessen erweist (Heugel, in Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 67 Rn. 1; vgl. auch Möller, Umweltrecht und Landnutzungsrecht, Band IV, Naturschutzrecht, 5. Aufl. 2013, S. 945 m.w.N.). Der Kläger hat nicht hinreichend substantiiert Umstände vorgetragen, aus denen sich eine derartige schwere und unangemessene Belastung ergeben könnte. Solche sind auch nicht ersichtlich.

Die Klage bleibt auch ohne Erfolg, soweit sich der Kläger gegen die Anordnungen wendet, die der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides getroffen hat, und die nach der Teilerledigung des Rechtsstreits noch Streitgegenstand sind, d.h. gegen die Anordnung, den bereits umgebrochenen Bereich im Süd-Westen des Grundstückes bis zum 30. April 2012 wieder einzuebnen und mit Gras einzusäen, eine Ackernutzung künftig zu unterlassen und eine Grünlanderneuerung nur ohne wendende Bodenbearbeitung (ohne Pflug) durchzuführen.

Soweit dem Kläger dabei eine Frist für die Wiedereinsaat mit Gras bis zum 30. April 2012 gesetzt worden war, hat sich diese Fristsetzung ebenso wie die darauf bezogene Zwangsgeldandrohung erledigt, weil beides durch Zeitablauf gegenstandslos geworden ist (Nds.OVG, Urt. v. 25.4.2002 - 8 LB 47/01, [...]).

In formeller Hinsicht sind die getroffenen Anordnungen im Übrigen nicht zu beanstanden. Zunächst sind sie den Anforderungen des § 1 NdsVwVfG i.V. mit § 39 VwVfG entsprechend hinreichend begründet. Insoweit enthält zwar der Ausgangsbescheid keinerlei Ausführungen, der ursprüngliche Mangel ist allerdings im Widerspruchsbescheid geheilt worden (§ 1 NdsVwVfG i.V. mit § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG). Die getroffenen Anordnungen sind auch hinreichend bestimmt, insbesondere wird aus dem Widerspruchsbescheid ersichtlich, dass der Beklagte im Hinblick auf die bereits umgebrochene Fläche anordnen möchte, dass dieser Bereich wieder eingeebnet wird und mit Gras eingesät werden muss. Ebenso ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang, dass sich die Anordnungen, künftig eine Ackernutzung zu unterlassen und bei der Grünlanderneuerung auf eine wendende Bodenbearbeitung zu verzichten, auf die gesamte ehemalige Grünlandfläche des Flurstücks 4/2, Flur 7 der Gemarkung D. beziehen.

Die getroffenen Anordnungen sind auch materiell rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Rechtsgrundlage hierfür ist § 17 Abs. 8 BNatSchG. Nach § 17 Abs. 8 BNatSchG soll die zuständige Behörde die weitere Durchführung eines Eingriffs untersagen, wenn ein Eingriff im Sinne des § 14 BNatSchG ohne die erforderliche Zulassung oder Anzeige vorgenommen wird (§ 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG). Soweit nicht in anderer Weise ein rechtmäßiger Zustand geschaffen werden kann, soll sie entweder Maßnahmen nach § 15 oder die Wiederherstellung des früheren Zustands anordnen (§ 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG). § 17 Abs. 8 BNatSchG begründet eine Kompetenz für die jeweils zuständige (Fach)Behörde im Rahmen von zulassungs- bzw. anzeigebedürftigen Vorhaben (vgl. Messerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, § 17 Rn. 7 ff; Fischer-Hüftle a.a.O., § 17 Rn. 43 ff). Soweit die erforderliche Zulassung von der Naturschutzbehörde zu erteilen wäre, kommt § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG dabei neben § 3 Abs. 2 BNatSchG i.V. mit § 2 NAGBNatSchG als Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung weiterer Maßnahmen in Frage. § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG ermöglicht neben der Anordnung einer Wiederherstellung auch die Anordnung von Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen (vgl. Messerschmidt, a.a.O., § 17 Rn. 79; Fischer-Hüftle, a.a.O., § 17 Rn. 45). Dabei ist auch die Entscheidung darüber, ob eine Befreiung von einem Verbot des BNatSchG zu erteilen ist, ein Zulassungsverfahren Sinne des § 17 BNatSchG (vgl. z.B. Messerschmidt, a.a.O., § 17 Rn. 28; Möller, Umweltrecht und Landnutzungsrecht, Band IV, Naturschutzrecht, 5. Aufl. 2013, S. 204).

Die Voraussetzungen für ein Eingreifen des Beklagten auf der Grundlage des § 17 Abs. 8 BNatSchG liegen vor. Dabei ist unerheblich, ob sich auf dem Grundstück ein Biotop befunden hat. Ein Umbruch der Fläche und damit auch die Ackernutzung sowie die Grünlanderneuerung durch wendende Bodenbearbeitung ist - wie bereits ausgeführt wurde - mit § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG nicht vereinbar, wobei der Kläger eine Befreiung von dem hier aufgestellten gesetzlichen Verbot nicht beanspruchen kann. Diese dem Kläger mit dem angefochtenen Bescheid untersagten Maßnahmen, sowie der von ihm vorgenommene Tiefumbruch stellen zugleich eine erhebliche Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts durch eine Veränderung der Gestalt von Grundflächen dar, die nicht nach § 14 Abs. 2 BNatSchG privilegiert ist und damit als Eingriff im Sinne von § 14 Abs. 1 BNatSchG anzusehen ist.

Die im Einzelnen von dem Beklagten getroffenen Anordnungen halten sich im Rahmen des nach § 17 Abs. 8 BNatSchG Möglichen; Gründe, sie zu beanstanden, gibt es nicht. Dabei geben die Anordnungen, wonach die Ackernutzung künftig unterbleiben müsse und eine Grünlanderneuerung nur ohne wendende Bodenbearbeitung (ohne Pflug) durchgeführt werden dürfe, lediglich Rechtsfolgen wieder, die sich bereits aus dem gesetzlichen Verbot des Grünlandumbruches ergeben. Die Anordnung, die bereits umgebrochene Fläche wieder einzuebnen und mit Gras einzusäen, ist auf die Wiederherstellung der bisherigen Grünlandfläche gerichtet.

Soweit die Zwangsgeldandrohung nicht gegenstandslos geworden ist, ist sie auf der Grundlage der §§ 64, 67, 70 NdsSOG ergangen und lässt Rechtsfehler zu Lasten des Klägers nicht erkennen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Es entsprach dabei der Billigkeit, die Kosten für den erledigten Teil dem Beklagten aufzuerlegen, weil er insoweit dem Begehren des Klägers nachgekommen ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V. mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Berufung ist nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 i.V. mit § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, weil die Frage, ob § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ein gesetzliches Verbot darstellt, grundsätzliche Bedeutung hat.