Die Klage der Kläger zu 1. und 2. ist jedenfalls als Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO zulässig.

Die Beklagte hat zutreffend darauf hingewiesen, dass der seitens des Prozessbevollmächtigten der Kläger mit Schreiben vom 15. Bzw. 22.09.1998 erhobene Widerspruch ausschließlich im Namen der Klägerin zu 1. erhoben worden ist und in Anbetracht des eindeutigen Wortlauts der Erklärungen auch nicht im Sinn einer gleichzeitigen Vertretung des Klägers zu 2. ausgelegt werden kann. Die seitens der Beklagten hieraus abgeleiteten Folgerungen auf die Unzulässigkeit der Klage des Klägers zu 2. sowie eine darauf beruhende fehlende Aktivlegitimation der Klägerin zu 1. können jedoch auf sich beruhen, da deren Klagen jedenfalls (auch) als Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO zulässig (geworden) sind, denn die Beklagte hat über den von der Klägerin zu 1. am 16.12.1998 ausdrücklich auch im Namen des Klägers zu 2. innerhalb der Rechtsbehelfsfrist erhobenen Widerspruch ohne zureichenden Grund innerhalb angemessener Frist sachlich nicht entschieden.

Die Beklagte hat den angegriffenen Zusammenlegungsbeschluss als Allgemeinverfügung gemäß § 41 Absatz 3 BVwVfG i.V.m. § 1 Absatz 1 NdsVwVfG durch Abdruck in der Tageszeitung vom 31.10.1998, einem Samstag, öffentlich bekannt gemacht. Auf Grund § 41 Absatz 4 Satz 3 BVwVfG gilt der Verwaltungsakt zwei Wochen nach der ortsüblichen Bekanntmachung als bekannt gegeben, wird mithin in diesem Zeitpunkt wirksam (§ 43 Absatz 1 Satz 1 BVwVfG) und setzt die Widerspruchsfrist von einem Monat in Lauf (§ 70 Absatz 1 Satz 1 VwGO). Die 2-Wochen-Frist des § 41 Absatz 4 Satz 3 BVwVfG berechnet sich gemäß § 31 BVwVfG i.V.m. §§ 187 Absatz 1, 188 Absatz 2 Satz 1 BGB (Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Auflage, § 41 Rn. 100, 102; Kopp, VwVfG, 6. Auflage, § 41 Rn. 52, § 31 Rn. 8 ff.), sodass die Frist am Montag, 16.11.1998 endete, die Allgemeinverfügung also als an diesem Tag bekannt gegeben gilt. Die an diesem Tag beginnende Widerspruchsfrist berechnet sich nach § 57 VwGO i.V.m. § 222 ZPO i.V.m. §§ 187 Absatz 1, 188 Absatz 2 Satz 1 BGB, endet demzufolge am Montag, 16.12.1998. Da der im Namen der Kläger zu 1. und 2. schriftlich erhobene Widerspruch an diesem Tag bei der Beklagten einging, haben die Kläger frist- und formgerecht Widerspruch erhoben. Ein zureichender Grund für die Nichtbescheidung dieses Widerspruchs ist - gerade bei Berücksichtigung des Standpunkts der Beklagten, wonach der Klägerin zu 1. für eine Geltendmachung des Elternrechts ohne Mitwirkung des Klägers zu 2. nicht möglich ist - nicht erkennbar. Dass der Beklagten ausweislich ihres Schreibens vom 22.12.1998 dies nicht vor Augen gestanden hat und diese zu diesem Zeitpunkt vielmehr selbst von einer Zulässigkeit des seitens des Prozessbevollmächtigten der Kläger im Namen der Klägerin zu 1. zuvor erhobenen Widerpruchs ausging und diesen entsprechend als unbegründet zurückwies, geschah insoweit rechtsirrtümlich, begründet aber keinen zureichenden Grund für die Nichtbescheidung.

Zum Zeitpunkt der Klageerhebung am 11.01.1999 mag eine Untätigkeitsklage trotz der im Schreiben der Beklagten zum Ausdruck kommenden Ablehnung erneuter Widerspruchsbescheidung mangels Verstreichens einer angemessenen Frist unzulässig gewesen sein, doch ist die Klage zwischenzeitlich jedenfalls infolge hinreichenden Zeitablaufs zulässig geworden (vgl. Kopp, VwGO, 11. Auflage, § 75 Rn. 11), da für die Beurteilung der Zulässigkeit der Klage auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen ist und die Beklagte sich trotz ihres nunmehrigen Vortrags zur Unzulässigkeit der Klagen der Kläger zu 1. und 2. sowie des diesbezüglichen Hinweises des Prozessbevollmächtigten der Kläger auf die erneute Widerspruchseinlegung nicht veranlasst gesehen hat, diesen Widerspruch zu bescheiden.

Die Klageerhebung erfolgte am 11.01.1999 innerhalb eines Monats nach Zustellung der Widerspruchsbescheide vom 09.12.1998 und somit innerhalb einer danach gemäß §§ 74 Absatz 1 Satz 1, 57 VwGO i.V.m. § 222 ZPO i.V.m. §§ 187 Absatz 1, 188 Absatz 2 Satz 1 BGB berechneten Klagefrist, sodass auch dahingestellt bleiben kann, ob die Klägerin zu 1. trotz des ihren Widerspruch als unbegündet zurückweisenden Widerspruchsbescheids zulässigerweise erneut Widerspruch einlegen konnte. Entweder ist ihre Klage mit Blick auf ihren ersten Widerspruch sowie den ergangenen Widerspruchsbescheid fristgerecht erhoben oder - wie dies auf Grund vorstehender Ausführungen jedenfalls hinsichtlich des Klägers zu 2. zutrifft - (ebenfalls) als Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO zulässig, weil ihr (erneuter) Widerspruch nicht beschieden worden ist.

Die Klagebefugnis der Erziehungsberechtigten von Schülern oder Schülerinnen, die eine von Zusammenlegung oder Auflösung betroffene Schule besuchen, ist mit der einschlägigen Verwaltungsrechtsprechung unter Bejahung des Verwaltungsaktscharakters des diesbezüglichen Beschlusses der zuständigen Behörde mit Blick auf die in Art. 6 GG grundrechtlich gesicherte subjektive Rechtsposition, sog. Erziehungsrecht der Eltern, zu bejahen (Woltering/Bräth, NSchG, 4. Auflage, § 106 Rn. 2, 3; Seyderhelm/ Nagel/Brockmann, NSchG, § 106 Anm. 9).

Die Klage des Klägers zu 3. ist bereits deshalb durch Prozessurteil als unzulässig abzuweisen, weil der das Klageverfahren auch insoweit führende Prozessbevollmächtigte es trotz Aufforderung des Gerichts unterlassen hat, seine Bevollmächtigung hinreichend unter Vorlage einer schriftlichen Vollmacht (§ 67 Absatz 3 Satz 1 VwGO) nachzuweisen (vgl. dazu Kopp, VwGO, 11. Auflage, § 67 Rn. 24). Ausweislich der einschlägigen Bestimmungen des Nds. Schulgesetzes (§§ 88 ff. NSchG) nimmt der Schulelternrat die ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben als Gremium kollektiv wahr. Die Funktion eines Vorsitzenden kennen die gesetzlichen Vorschriften als solche zwar (§ 90 Absatz 3, 4 NSchG), eine rechtliche Aussenvertretung des Schulelternrats durch diesen ist aber gesetzlich nicht vorgesehen. Eine prozessrechtliche Vertretung des Schulelternrats durch den Prozessbevollmächtigten setzte daher voraus, dass dieser die schriftliche Vollmacht sämtlicher Mitglieder des Schulelternrats bzw. einen diesbezüglichen schriftlich niedergelegten Beschluss des Schulelternrats über eine entsprechende Bevollmächtigung des Prozessvertreters zu den Akten reicht. Dies ist nicht geschehen. Auch ein Beschluss des Schulelternrats, seinen Vorsitzenden zur Führung des Klageverfahrens unter Bevollmächtigung eines Prozessbeistands zu ermächtigen, ist nicht ersichtlich. Darauf käme es jedoch bereits deshalb nicht an, weil der Prozessbevollmächtigte trotz diesbezüglichen richterlichen Hinweises auch insoweit lediglich eine ausdrücklich auf das Widerspruchsverfahren bezogene Vollmacht zu den Akten gereicht hat. Der diesbezügliche Vortrag des Prozessbevollmächtigten, diese bereits im Widerspruchsverfahren erteilte Vollmacht vom 29.09.1998 sei entgegen ihrem diesbezüglichen Wortlaut nicht auf das Widerspruchsverfahren beschränkt, sondern erstrecke sich auch auf das gerichtliche Verfahren, ist auf Grund Sinn und Zweck des gesetzlichen Erfordernisses der Vorlage einer schriftlichen Vollmachtserteilung naturgemäß nicht geeignet, den im Wege der Auslegung ermittelten beschränkten Erklärungsinhalt der Vollmachtsurkunde zu erweitern. Darüberhinaus liegt die Vollmachtsurkunde dem Gericht nicht im Original vor (dazu Kopp, VwGO, 11. Auflage, § 67 Rn. 26 m.w.N.).

Die Klage des Klägers zu 3. ist im Übrigen auch mangels einer wehrfähigen subjektiven Rechtsposition des Elternrats bezüglich der Zusammenlegung von Schulen mangels Beteiligtenfähigkeit unzulässig. Die allein in Betracht kommende Regelung des § 61 Nr. 2 VwGO setzt voraus, dass die Vereinigung in Bezug auf den für den Verfahrensgegenstand relevanten Normenkomplex allgemein Zuordnungsobjekt eines Rechtssatzes ist (vgl. Kopp, VwGO, 11. Auflage, § 61 Rn. 8 m.w.N.), ihr insoweit also nach materiellem Recht ein Recht zustehen kann. Die Aufgaben und Befugnisse des Elternrats bestimmen sich nach den Vorschriften des Nds. Schulgesetzes, insbesondere § 96 NSchG. Eigene Rechte des Schulelternrats vermögen nur insoweit zu bestehen, als sie von diesen Regelungen einfachgesetzlich ausgestaltet worden ist.

Hinsichtlich grundsätzlicher Entscheidungen über die Organisation der Schule postuliert § 96 Absatz 3 NSchG insoweit ein Informations- und Anhörungsrecht des Schulelternrats, weitere Mitwirkungsrechte dieser Art werden durch ministerielle Erlasse vorgesehen. Insoweit handelt es sich jedoch um die Mitwirkung an der schulinternen Willensbildung (sog. innere Schulangelegenheiten) als verwaltungsinterne Organisationsgliederung der jeweiligen Schule als öffentlich-rechtliche Einrichtung, ohne dass dadurch subjektive Rechte des Elternrats insbesondere gegenüber dem Schulträger als Verwalter eines bestimmten Aufgabenkreises (äußere Schulangelegenheiten) begründet würden, die zwischen diesem und dem Elternrat einer Schule justiziabel wären (vgl. Seyderhelm/Nagel/Brockmann, NSchG, § 96 Anm. 2 ff. [7, 8], § 101 Anm. 3). Vielmehr ist der Elternrat auf die Geltendmachung der ihm eingeräumten Mitwirkungsrechte beschränkt, ohne eine unter deren Beachtung zu Stande gekommene Sachentscheidung inhaltlich auf deren Rechtmäßigkeit überprüfen lassen zu können; so kann er schulorganisatiorische Anordnungen einer Schulbehörde nicht im Klagewege anfechten (OVG Lüneburg, 13 M 3373/93, B. v. 05.08.1993; Woltering/Bräth, NSchG, 4. Auflage, § 96 Rn. 7 unter Bezug auf OVG Lüneburg, B. v. 06.11.1980, 13 B 28/80; Kopp, VwGO, 11. Auflage, § 61 Rn. 10 m.w.N.).

Von Rechts wegen ist der Elternrat offensichtlich auch nicht dazu berufen, die subjektiven Rechte der Erziehungsberechtigten der Schüler und Schülerinnen seiner Schule - kollektiv und unabhängig vom Vorliegen eines homogenen Willens aller Erziehungsberechtigten - wahrzunehmen. Dies zeigt bereits die Bestimmung des § 96 Absatz 5 NSchG, wonach selbst die (schulinterne) Wahrnehmung der Interessen einzelner Erziehungsberechtigter durch Mitglieder des Schulelternrats eine Beauftragung im Einzelfall voraussetzt (Woltering/Bräth, NSchG, 4. Auflage, § 96 Rn. 12). Selbst soweit eine solche ausdrückliche Beauftragung erfolgt ist, erübrigt dies weder die Einlegung von Rechtsmitteln in förmlichen Verfahren noch ersetzt die Beauftragung eine Prozessvollmacht, wenn eine gerichtliche Klärung seitens der Erziehungsberechtigten erstrebt wird (Seyderhelm/Nagel/Brockmann, NSchG, § 96 Anm. 11, Woltering/Bräth, NSchG, 4. Auflage, § 96 Rn. 12). Ob dem Elternrat eine Übernahme der Prozessführung auf Grund individuell erteilter Vertretungsvollmacht seitens Erziehungsberechtigter angesichts der Ausgestaltung seines Zuständigkeits- und Aufgabenbereichs im Schulgesetz überhaupt rechtlich gestattet wäre, kann dahinstehen.

Eine solche Bevollmächtigung ist weder bezüglich des Klägers zu 3. noch bezüglich des ihn vertretenen Vorsitzenden behauptet oder sonst ersichtlich; im Übrigen handelte es sich in diesem Fall nicht um eine eigenständige Klage des Elternrats, sondern um eine Klage der von diesem vertretenen Erziehungsberechtigten.

Die zulässigen Klagen der Kläger zu 1. und 2. sind unbegründet, denn der Zusammenlegungsbeschluss der Beklagten ist - jedenfalls soweit er im vorliegenden Verfahren der gerichtlichen Überprüfung unterliegt - rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Absatz 1 Satz 1 VwGO). Ausgangspunkt der rechtlichen Prüfung ist, dass die angefochtene schulorganisatiorische Maßnahme der Beklagten ausschließlich darauf zu überprüfen ist, ob sie Rechte der Kläger verletzt (OVG Münster, U. v. 31.03.1995, 15 A 900/90, DVBl. 95, 1366).

Deren Grundrechte gewährleisten die Wahl zwischen den vom Staat zur Verfügung gestellten Schulformen.

Sie richten sich darauf, dass der Schulträger eine Schule der gewünschten Form in zumutbarer Schulwegentfernung durch Errichtung und Erhaltung zur Verfügung stellt. Die im Elternrecht gegründete Rechtsposition schließt dagegen nicht das Recht darauf ein, dass ein Schüler eine bestimmte Schule der gewählten Schulform besuchen kann und die besuchte Schule für die Dauer ihrer Schulzeit erhalten bleibt. Die Schulverwaltung ist auch nicht verpflichtet, Schülern, die nicht versetzt werden, für die Wiederholung eine Klasse in derselben Schule und demselben Schulgebäude zur Verfügung zu stellen. Es muss lediglich gesichert sein, dass die Schüler ihre weitere Schulausbildung an einer Schule derselben Schulform in zumutbarer Weise fortsetzen und beenden können (OVG Münster, U. v. 01.06.1984, 5 A 736/84, DVBl. 85, 73 = NVwZ 84, 806 m.w.N.; Woltering/Bräth, NSchG, 4. Auflage, § 96 Rn. 2, 3).

Diese Voraussetzungen sind für den Sohn der Kläger zu 1. und 2. gegeben. Eine am Standort der E. - Grundschule in der I. straße eingerichtete Grundschule ist auf Grund ihrer zentralen Innenstadtlage, die auch die Grundschule F. an ihrem bisherigen Standort auszeichnete, für deren Schüler und Schülerinnen in gleicher Weise zumutbar erreichbar, wie dies bezüglich der F. schule der Fall ist. Die mit einer zentralen Innenstadtlage auf Grund der verkehrlichen Situation verbundenen Probleme der Schulwegsicherheit stellen sich nicht grundsätzlich anders da. Zwar ist den Klägern zu 1. und 2. einzuräumen, dass sich der Schulweg gerade ihres Sohns auf Grund ihrer Wohnlage auf das doppelte verlängert und dabei auf halbem Weg am bisherigen Standort vorbei führt, sodass es nahe liegt, dass ihnen ein Verbleib der F. schule wünschenswert erscheint, doch ist nicht das Ausmaß oder eine - wie auch immer zu verstehende - Sinnhaftigkeit der eintretenden Veränderungen, sondern allein die Zumutbarkeit des neuen Schulwegs als solchen rechtserheblich zu prüfen. Insoweit ist aber zu berücksichtigen, dass sich der neue Schulweg des Sohnes der Kläger zu 1. und zu 2. auf Grund der Innenstadtnähe ihrer Wohnlage sowohl im Vergleich zu den im Allgemeinen üblichen innerstädtischen Schulwegen einer Stadt der Größenordnung der Beklagten wie im Vergleich mit den Schulwegen der anderen derzeit die F. schule besuchenden Schüler und Schülerinnen durchaus im Rahmen hält; vielmehr stellt sich deren Wohnlage in Bezug auf den derzeitigen Standort der F. schule als besonders günstig gelegen dar, ohne dass diese Verhältnisse deshalb für die objektive Bemessung der Zumutbarkeit eines Schulwegs geeignet wären. Hinzu kommt, dass die verlängerte Streckenführung des Schulwegs vollständig durch die zentrale Fussgängerzone führt und die einzige Querung einer für den allgemeinen Straßenverkehr freigegebenen Straße durch den Fußgängertunnel am Neumarkt gefahrlos möglich ist. Schließlich ist auch die im Rahmen des innerstädtischen öffentlichen Personennahverkehrs gewährleistete Schülerbeförderung in den Blick zu nehmen, sodass die Zumutbarkeit des Schulwegs selbst dann zu bejahen wäre, wenn der Sohn der Kläger zu 1. und 2. infolge der Streckenführung der Buslinien künftig an einer in der zentralen Fußgängerzone gelegenen Haltestelle umzusteigen gezwungen wäre. Im Rahmen der derzeitigen Linienführung dürfte dies jedoch kaum angezeigt sein, da der von der Haltestelle am K. zur I. straße zurückzulegende, ausschließlich durch die als Fußgängerzone gewidmete Johannisstraße führende restliche Schulweg sowohl unter dem Gesichtspunkt der Entfernung wie der Verkehrssicherheit auch Grundschülern und Grundschülerinnen als Fußweg zuzumuten ist.

Der Zusammenlegungsbeschluss verstößt auch nicht gegen einschlägige Bestimmungen des einfachen Rechts. Rechtsgrundlage des Zusammenlegungsbeschlusses ist § 106 Absatz 1 Satz 1 i.V.m. § 135 Absatz 2 Satz 1 NSchG. Gemäß § 106 Absatz 1 Satz 1 NSchG sind die Schulträger u.a. verpflichtet, Schulen nach Maßgabe des Bedürfnisses zusammenzulegen. Das Tatbestandsmerkmal "Bedürfnis" ist ein sog. "unbestimmter Rechtsbegriff", der der Behörde grundsätzlich keinen Beurteilungsspielraum bietet; seine Anwendung ist daher im Einzelfall gerichtlich voll nachprüfbar, soweit es nicht nur um reine Planungsfragen, wie z.B. Prognosen, geht (Seyderhelm/Nagel/Brockmann, NSchG, § 106 Anm. 4). Zur nordrheinwestfälischen Rechtslage hat das OVG Münster bezüglich des in vergleichbarem rechtlichen Zusammenhang verwendeten Begriffs "Bedürfnis" ausgeführt:

"Da die einzelne Schule an ihrem Standort als öffentliche Einrichtung grundsätzlich keinen organisationsrechtlichen Bestandsschutz genießt, der das Planungsermessen des Schulträgers einschränken könnte, besteht ein Bedürfnis für die Fortführung einer Schule, wenn sie nach dem Ausbildungsbedarf der Bevölkerung zur Gewährleistung eines leistungsfähigen Schulangebots erforderlich ist. Dieses muß in seiner lokalen Gliederung sowohl die örtliche Nachfragesituation als auch das Recht der Eltern, zwischen den verschiedenen Formen, Arten und - ggf. - Typen zu wählen, hinreichend berücksichtigen".

"§ 10 Abs. 2 Satz 5 SchVG konkretisiert die Eltern- und Schülergrundrechte, die sich in dem dort verwendeten Begriff "Bedürfnis" niederschlagen, mit dem die Notwendigkeit zur Erfüllung u.a. des Schulformwunsches gemeint ist."

Im Folgenden verneint das OVG die Frage, ob zur Deckung der auf die einschlägige Schulform bezogenen Nachfrage bei Berücksichtigung der örtlichen Nachfragesituation und der zu erwartenden Schulwege die Fortführung der aufzulösenden Schule erforderlich ist, mit der Erwägung, dass die für diese Schulform künftig angebotene Schule vierzügig geführt werden könne und keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich seien, dass diese Kapazität nicht ausreiche.

Diese Rechtsauslegung wie auch die tatsächlichen Erwägungen treffen auf die nach niedersächsischem Landesrecht zu beurteilenden Zusammenlegung der F. -, G. - und E. schule am Standort I. straße in gleicher Weise zu. Dabei kann offen bleiben, ob § 106 Absatz 1 NSchG den Erziehungsberechtigten der Schüler und Schülerinnen einer Schule überhaupt eine eigenständige und ggf. über die dargelegte, unmittelbar aus dem Grundrechtsschutz ableitbare hinausgehende subjektive Rechtsposition einräumt, weil die Voraussetzungen dieser Bestimmung erfüllt sind. Die Beklagte hat vorgetragen, den im innerstädtischen Bereich bestehenden und zu erwartenden Bedarf an Grundschulplätzen sei mit einer mehrzügigen bzw. bis zu vierzügigen Grundschule als Ganztagsschule unter Zusammenfassung der bislang für die E. - Grund- und Hauptschule bereitgestellten Gebäuderessourcen zu befriedigen, ohne dass die Kläger dem substantiiert entgegengetreten wären. Die im Widerspruchsverfahren ohne nähere Darlegung aufgestellte Behauptung, es sei "schon nicht ersichtlich, dass die Entwicklung der Schülerzahlen für eine Zusammenlegung aller drei Bekenntnisschulen sprechen könnten", stellt insoweit die Auffassung der Beklagten allgemein in Frage, ohne eine gegenteilige Auffassung einzunehmen oder eine solche ansatzweise substantiiert darzulegen. Ebenfalls ist nicht ersichtlich, dass die Auffassung der Beklagten mit dem im Schulentwicklungsplan ausgewiesenen mittel- und langfristigen Schulbedarf (§ 26 Absatz 2 Satz 1 NSchG) nicht vereinbar wäre. Diesbezüglich ist im Widerspruchsverfahren seitens der Klägerin zu 1. lediglich ohne weitere Substantiierung die Behauptung aufgestellt worden, dass der gegenwärtige Schulentwicklungsplan gegen die Zusammenlegung spreche, ohne dass erkennbar würde, unter welchem sachlichen Gesichtspunkt dieser Widerspruch - abgesehen von der zuvor erörterten unsubstantiierten Bezugnahme auf die Entwicklung der Schülerzahlen - bestehen sollte. Zudem fordert § 106 Absatz 3 NSchG nur die "Berücksichtigung" der "Ziele" des Schulentwicklungsplans, postuliert also weder eine inhaltliche Bindung noch eine Berücksichtigung aller Planelemente, sondern normiert lediglich die Einstellung und Abwägung der im Plan als solche ausgewiesenen oder erkennbaren "Ziele" der Planung im Rahmen der Feststellung des Bestehens des Bedürfnisses im Sinn des § 106 Absatz 1 NSchG, woraus folgt, dass auch bei einer Abweichung von Planinhalten regelmäßig keine vorherige Anpassung und Änderung des Schulentwicklungsplans erforderlich ist (vgl. Woltering/Bräth, NSchG, 4. Auflage, § 106 Rn. 6). Desweiteren wäre die Beklagte als Trägerin der Schulentwicklungsplanung (§ 26 Absatz 2 Satz 1 NSchG), die als kreisfreie Stadt kein Benehmen kreisangehöriger Gemeinden herzustellen hat (§ 26 Absatz 3 Satz 1 NSchG), im Bereich des regelmäßig keinen Abstimmungsbedarf mit benachbarten Landkreisen und kreisfreien Städten begründenden Grundschulwesens weitgehend frei, die im derzeitigen Schulentwicklungsplan enthaltenen planerischen Grundlagen für die Entwicklung des Bildungsangebots parallel zum Zusammenlegungsverfahren oder auch diesem immanent materiell fortzuschreiben (§ 26 Absatz 5 Satz 1 NSchG) und den Schulentwicklungsplan den Ergebnissen des Zusammenlegungsverfahrens anschließend formell anzupassen; dies gilt jedenfalls dann, wenn es sich - wie im vorliegenden Fall - um für die den Gegenstand der Schulentwicklungsplanung bildende Entwicklung eines regional ausgeglichenen Bildungsangebots im Lande sowie den Schulbau untergeordnete Auswirkungen in dem von überwiegend, wenn nicht ausschließlich örtlichen Gesichtspunkten geprägten Grundschulbereich handelt (vgl. Woltering/ Bräth, NSchG, 4. Auflage, § 106 Rn. 6). Bezüglich der hier in Rede stehenden Angabe von Schulstandorten und deren Einzugsbereich (§ 26 Absatz 2 Satz 2 NSchG) findet § 2 Absatz 1 Ziffer 1 der Verordnung zur Schulentwicklungsplanung Anwendung, wonach für Grundschulen Gemeinden oder Ortsteile als Schulstandorte zu bestimmen sind, falls eine Gemeinde aus mehreren geschlossenen Ortslagen besteht.

Demzufolge ist die Schulstandortplanung insoweit nicht derart engmaschig, dass eine Verlegung von Grundschulen oder deren Zusammenlegung innerhalb der "geschlossenen Ortslage" der Kernstadt der Stadt J. bzw. des Innenstadtbereichs die planerische Zielbestimmung berühren würde (vgl. Wöltering/ Bräth, NSchG, 4. Auflage, § 106 Rn. 8 mit Bezug auf J.); dies trifft auf Grund der zentralen innerstädtischen Lage gerade hinsichtlich der F. schule zu.

Der im Widerspruchsverfahren erhobene Einwand, das Interesse der Erziehungsberechtigten der betroffenen Schüler und Schülerinnen sei überhaupt nicht ermittelt worden, ist in dieser Form offenkundig nicht haltbar. Ausweislich der Verwaltungsvorgänge sind die zum Zusammenlegungsbeschluss führenden konzeptionellen Überlegungen in allen Schulen jeweils dem Kollegium und der gesamten Elternschaft vorgestellt und mit diesen erörtert, Berichte über diese Erörterungen sowie inhaltliche Stellungnahmen von Schulen bzw. Eltern sind in die Willensbildung der Gremien der Beklagten eingebracht worden. Insbesondere die aus der Elternschaft der Domschule erfolgten Reaktionen, die sich z.B. in einer Unterschriftenaktion und in der örtlichen Presse niedergeschlagen haben, zeugen von einer intensiven Einbindung in den Informationsfluss wie in den Willensbildungsprozess der Beklagten. Damit hat die Beklagte ihren Verpflichtungen zur Ermittlung der Interessen der Erziehungsberechtigten genüge getan. Im Rahmen des insoweit einschlägigen § 106 Absatz 3 Satz 1 Nr. 3 NSchG ist der Schulträger gehalten, das Interesse der Erziehungsberechtigten "zu ermitteln", damit diese Interessen bei der Feststellung des Bedürfnisses i.S.d. Absatz 1 Satz 1 der Bestimmung Berücksichtigung finden. Mangels weiterer gesetzlicher Ausgestaltung ist es der eigenen Entscheidung der Beklagten überlassen, auf welche Weise sie dabei vorgehen will (Seyderhelm/Nagel/Brockmann, NSchG, § 106 Anm. 4). Sachgerechterweise ist dabei der Zweck der Bedürfnisfeststellung zu berücksichtigen, da die in Absatz 1 Satz 1 des § 106 NSchG zusammengefassten Massnahmen in unterschiedlicher und unterschiedlich intensiver Weise die Belange der Erziehungsberechtigten berühren. Je nachhaltiger deren Belange betroffen sind desto intensiver sowie ggf. förmlicher und damit verlässlicher wird der Schulträger die Interessen (aller) Erziehungsberechtigten, die von der Massnahme betroffen werden, zu ermitteln haben. Ebenso ist insoweit von Bedeutung, ob die Interessen der Erziehungsberechtigten für die Behörden ausschlaggebende Grundlage für die Annahme eines Bedürfnisses ist, wie dies z.B. hinsichtlich der Einrichtung einer neuen Schulform anzunehmen wäre (vgl. dazu Wöltering/Bräth, NSchG, 4. Auflage, § 106 Rn. 15), oder ob die Behörde das Bedürfnis unter anderen Gesichtspunkten als gegeben ansieht, wie das vorliegend mit Blick auf die ausreichende Zügigkeit von Grundschulen sowie dem Ziel der Schaffung einer mehrzügigen Grundschule als Ganztagsschule im innerstädtischen Bereich unter kostengünstiger Nutzung der Schulstandorte von der Beklagten getan wird.

In einem solchen Fall der Aufrechterhaltung des Angebots der Schulform im Einzugsbereich dient die Ermittlung der Interessen der Erziehungsberechtigten jedenfalls vordringlich der Ermittlung etwaiger einer Zusammenlegung entgegenstehender oder bei deren Gestaltung zu berücksichtigender Gesichtspunkte.

Dass die von der Beklagten gewählte Vorgehensweise zu deren Ermittlung ungeeignet oder bestimmte weiter gehende Massnahmen erforderlich und aus Rechtsgründen geboten gewesen seien, ist weder von den Beklagten dargelegt noch sonst erkennbar.

Subjektive Rechte der Kläger zu 1. und 2. sind auch nicht deshalb verletzt, weil es sich bei den zusammengelegten Grundschulen durchweg um Bekenntnisschulen handelt und der Zusammenlegungsbeschluss der Beklagten vorliegend gegen § 135 NSchG verstieße.

Entgegen der Auffassung der Kläger ist die Regelung des § 135 Absatz 3 Satz 2 NSchG nicht einschlägig, sodass es des in dieser Bestimmung normierten zustimmenden Elternquorums für die Zusammenlegung der Grundschulen nicht bedarf, weil im vorliegenden Fall ausschließlich Bekenntnisschulen von der Zusammenlegung betroffen sind.

Die Bestimmung des § 135 NSchG geht in Absatz 1 von dem die Zusammenlegung von Schulen, von denen wenigstens eine Schule eine Bekenntnisschule i.S.d. § 129 NSchG oder eine "faktische Bekenntnisschule" i.S.d. § 135 Absatz 2 Satz 2 NSchG ist, leitenden Grundsatz aus, dass bei Maßnahmen zur Bildung besser gegliederter Schulen auf die bekenntnismäßige Zusammensetzung der Schülerschaft Rücksicht zu nehmen ist. Die nachfolgenden Regelungen verfolgen dessen Umsetzung, indem sie systematisch die im Rahmen von Zusammenlegungen von Schulen denkbaren Kombinationen von Bekenntnisschulen, faktischen Bekenntnisschulen und Schulen für Schüler und Schülerinnen aller Bekenntnisse (allgemeine Schulen) aufgreifen und die jeweiligen Voraussetzungen für eine Zusammenlegung bezüglich dieser "Schulkombination" unter Ausprägung dieses Grundsatzes normieren. Dabei wird das "Rücksichtnahmegebot" des Absatzes 1 in der Weise ausgestaltet, dass dem Ziel der "Bildung besser gegliederter Schulen" zunächst auf einer ersten Stufe Rechnung getragen werden muss, indem Bekenntnisschulen gleicher Konfession miteinander vereinigt werden (Absatz 2 Satz 1). Dieser Grundsatz findet auf Grund des Satzes 2 des Absatzes 2 in gleicher Weise auf faktische Bekenntnisschulen in dem Sinne Anwendung, dass auch eine solche Schule zunächst unter Aufrechterhaltung gerade dieses spezifischen Charakters mit faktischen Bekenntnisschulen vereinigt werden soll. Erst unter der engeren Voraussetzung, dass weitere Schulen der gleichen Art in zumutbarer Entfernung nicht vorhanden sind (Absatz 2 Satz 3), darf die Vereinigung einer rechtlichen mit einer faktischen Bekenntnisschule erfolgen, sofern diese - ausweislich des Sinn und Zwecks der Bestimmungen des Absatzes 2 sowie des Regelungszusammenhangs mit dem die Rechtsfolgen der Vereinigung bekenntnisverschiedener Schulen betreffenden Absatz 4 - eine gleichgerichtete Glaubensorientierung aufweisen. Mit dieser Bestimmung lässt der Gesetzgeber eine Ausnahme von den vorhergehenden Regelungen zu, um unter Aufrechterhaltung einer der Entscheidung der Erziehungsberechtigten für eine bekenntnisorientierte Beschulung Schule soweit als möglich entsprechenden Schule in zumutbarer Entfernung das Ziel der Bildung einer besser gegliederten Schule i.S.d. Absatzes 1 erreichen zu können.

Mit den in Absatz 3 des § 135 VwGO normierten Fallgestaltungen erfasst der Gesetzgeber demgegenüber die in den vorhergehenden Absätzen nicht erfassten Fälle der Zusammenlegung von rechtlichen oder faktischen Bekenntnisschulen mit "anderen Schulen". Derartige "andere Schulen" sind nach Wortlaut und Kontext innerhalb der Sätze 1 und 2 des Absatzes 3 wie auch der dem Verhältnis der Absätze 2 und 3 zueinander zu Grunde liegenden Systematik diejenigen Schulen, die weder rechtliche noch faktische Bekenntnisschulen des gleichen Glaubens sind. Dieses Begriffsverständnis erhärtet die an den Absatz 3 anschließende, inhaltlich wie systematisch auf ihn bezogene Bestimmung des Absatzes 4, der bezüglich der Fallgestaltungen des Absatzes 3 einerseits klarstellt, dass "andere Schulen" die allgemeinen Schulen - nämlich die Schulen für Schülerinnen und Schüler aller Bekenntnisse - sowie bekenntnisverschiedene Schulen - mithin rechtliche oder faktische Bekenntnisschulen anderer Glaubensrichtungen - sind, und andererseits die aus derartigen Zusammenlegungen resultierende Frage nach der Bekenntnisorientierung der so gebildeten Schule beantwortet. Ein weiter gehender, auch "andere" Schulen gleichen Bekenntnisses umfassender Begriffsinhalt des Tatbestandsmerkmals "mit anderen Schulen" verbietet sich auf Grund der Verwendung des Begriffs "auch" in Satz 1 des Absatzes 3. Mit diesem Wort nimmt der Gesetzgeber ausdrücklich auf die vorhergehenden Regelungen des Absatzes 2 in dem Sinn Bezug, dass in Erweiterung der von Absatz 2 vorrangig vorgesehenen Möglichkeiten die Vereinigung auch mit solchen Schulen möglich sein soll, die nicht zu den bereits von den Bestimmungen des Absatzes 2 erfassten gehören, die mithin keine rechtliche oder faktische Bekenntnisschule des gleichen Bekenntnisses sind.

Für einen weiter gehenden und damit von Satz 1 des Absatzes 3 unterschiedlichen Begriffsinhalt des Tatbestandsmerkmals "mit anderen Schulen" in Satz 2 des gleichen Absatzes gibt die Auslegung des § 135 NSchG keinen Anhalt (so aber Woltering/Bräth, NSchG, 4. Auflage, § 135 Rn. 2). Vielmehr belegt der in Satz 2 des Absatzes 3 die - mit Satz 1 identische - Rechtsfolgenregelung einleitende Begriff "dennoch", dass Sinn und Zweck des Satzes 2 vielmehr darin liegen, gerade für die auch von Satz 1 erfassten Schulkombinationen angesichts eines wegen vorhandener jahrgangsweisen Gliederung geringer gewichtigen öffentlichen Bedürfnisses mit den normierten Zustimmungserfordernissen besondere einengende Tatbestandsvoraussetzungen zu normieren, die mit Blick auf die Rechtsfolge der Zusammenlegung (Absatz 4) im Sinn einer gehobenen "Umwandlungsschwelle" den Verlust der Bekenntnisorientierung der Schule von der Erzielung eines weit gehenden Einvernehmens unter den davon Betroffenen abhängig macht.

Einer unter dem Gesichtspunkt der jahrgangsweisen Gliederung differenzierten Regelung - wie die des Absatzes 3 - bzw. einer solchen "Umwandlungsschwelle" bedurfte es in Absatz 2 nicht, weil der bekenntnisorientierte Charakter der betroffenen Schulen nicht infolge der Zusammenlegung verloren geht. Daraus ergibt sich zwanglos, dass die Regelungen des Absatzes 2 - insoweit dem Absatz 3 entsprechend - die Zusammenlegung sowohl bei fehlender als auch bei bestehender jahrgangsweiser Gliederung zulassen, wenn die Massnahme nur zur Bildung besser gegliederter Schulen führt. Demzufolge stellt sich die Tatbestandsvoraussetzung "zur Bildung besser gegliederter Schulen" des in Absatz 1 für die nachfolgenden Absätze 2 und 3 normierten Grundsatzes - in der Begrifflichkeit der Mengenlehre ausgedrückt - als Gesamtmenge der zulässigen Zusammenlegungsanlässe dar, die die Teilmengen "bestehende" und "nichtbestehende" jahrgangsmäßige Gliederung umfasst. Dies spricht gegen die Auslegung des Satzes 2 des Absatz 3 als eine die Zusammenlegung bei bestehender jahrgangsweisen Gliederung ausschließlich regelnden Sonderbestimmung, wie dies zur Begründung des erweiterten Begriffsverständnisses bezüglich des Merkmals "mit anderen Schulen" in Satz 2 angeführt wird (Woltering/Bräth, NSchG, 4. Auflage, § 135, insb. Rn. 2 zu Absatz 3).

Auch spricht die Auslegung des Absatzes 1 gegen ein Begriffsverständnis, das den Anwendungsbereich dieser Bestimmung auf die Fälle fehlender jahrgangsweiser Gliederung reduzieren würde. Der Wortlaut "besser gegliedert" für sich genommen geht begrifflich vielmehr vom Bestehen einer Gliederung der Schulen aus, die durch die Maßnahme über den Ist-Zustand hinaus verbessert werden kann. Ausgerechnet die jahrgangsweise gegliederten Schulen nicht als gegliederte Schulen in diesem Sinn anzusehen, widerspräche dem natürlichen Sprachgebrauch wie es ebenso wenig einsichtig wäre, anzunehmen, dass nicht auch deren Gliederung durch gezielte Maßnahmen im Sinn des Wortes "besser" werden könnte.

Aus dem Anwendungsbereich des Absatzes 1 ließen sich jahrgangsweise gegliederte Schulen daher nur mit der Begründung ausnehmen, dass eine "bessere" Gliederung dieser Schulen mit der gesetzlichen Regelung nicht verfolgt wird. Gegen eine solche Annahme streitet jedoch der Sinn und Zweck der Regelung.

Die Gliederung einer Schule gilt als ein Effizienz und Leistungsfähigkeit einer Schule maßgeblich (mit-)bestimmender Faktor; die Verbesserung der Gliederung wird dementsprechend als Maßnahme zur Optimierung des schulischen Betriebs begriffen, ohne dass Anhaltspunkte dafür ersichtlich wären, dass diese Entwicklung nach Erreichen der einzügigen jahrgangsweisen Gliederung einer Schule abgeschlossen und die Effizienz und Leistungsfähigkeit einer solchen Schule durch weitere Verbesserung ihrer Gliederung nicht mehr steigerungsfähig sei bzw. dass eine Mehrzügigkeit von Schulen der Optimierung gar abträglich sei. Vielmehr wird eine möglichst mehrzügige jahrgangsweise Gliederung einer Schule aus schulfachlicher Sicht durchweg befürwortet, wenn nicht gar im Licht moderner Unterrichtsanforderungen für unverzichtbar gehalten. Den schulrechtlichen Bestimmungen ist auch nicht zu entnehmen, dass die (gerade noch) jahrgangsweise gegliederte, aber durchweg (schwach) einzügige Schule insofern einem gesetzlichen Idealbild einer Schule genügte, dass der Gesetzgeber auf das Mittel der Zusammenlegung zur Herbeiführung weiter gehender Verbesserungen der Gliederung von Schulen - über das bereits zu § 106 NSchG erörterte, aus den Elternrechten abzuleitende Mass hinaus - verzichten wollte, ohne dass dieser Verzicht in Wortlaut oder Systematik der Regelungen des § 135 NSchG signifikant Ausdruck gefunden hätte. Zu recht weist die Beklagte darauf hin, dass eine Verfestigung einmal geschaffener (sic. einzügiger) Strukturen die Folge wäre, die mit einer auf das Bedürfnis ausgelegten Schulentwicklung nicht vereinbar sei.

Den für die gegenteilige Auffassung bemühten Durchführungsbestimmungen zum Schulgesetz, Erlass vom 12.07.1966 (Schulverwaltungsblatt -SVBl- 1966, S. 230 ff.), sowie diesbezüglichen Äußerungen des amtierenden Kultusministers, abgedruckt im SVBl. 1966, 251 ff., (so nur auszugsweise angeführt bei Woltering/Bräth, NSchG, 4. Auflage, § 135 Rn. 2 zu Absatz 3), die auf Grund der zum damaligen Zeitpunkt bestehenden gravierenderen Problematik sog. Zwergenschulen von dem politisch vorrangigen Ziel der erstmaligen Herbeiführung einer flächendeckend jahrgangsweisen Gliederung aller Schulen geprägt sind, kommt nicht die Aussagekraft und Bedeutung zu, die ihnen die Kläger unter Bezugnahme auf die angeführte Kommentarstelle beimessen wollen. Die ohnehin begrenzte Bedeutung des sog. historischen Gesetzgebers für die Auslegung gesetzlicher Bestimmungen ist insoweit besonders hervorzuheben, als sowohl die Verwaltungsvorschriften als auch die Äußerungen des Kultusministers hierzu nicht der legislativen, sondern der exekutiven Staatsgewalt zuzurechnen sind; dass Entsprechendes Gegenstand der vorausgehenden Gesetzesberatungen des Landtags zum 3. Gesetz zur Änderung des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 17.05.1966 (GVBl. 1966, S. 110) gewesen wäre, ist nicht ersichtlich, könnte deshalb nur vermutet werden. Hiergegen spräche, dass das 3. Änderungsgesetz die hier einschlägige Vorläuferregelung des § 135 NSchG, nämlich den § 14 dieses Schulgesetzes, unberührt gelassen hat. Dessen Fassung beruht vielmehr bereits auf dem im Kontext mit dem Konkordat vom 26.02.1965 stehenden 2. Gesetz zur Änderung des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 05.07.1965 (GVBl. 1965, S. 205 f.), sodass diesbezügliche parlamentarische Erörterungen eher bei den Beratungen zu diesem Gesetz zu erwarten wären; auch solche sind jedoch nicht ersichtlich.

Soweit die Durchführungsbestimmungen zu § 14 des Schulgesetzes in Absatz 1 regeln, die "Bildung besser gegliederter Schulsysteme" habe die Gliederung der Schulen in Jahrgangsklassen zum Ziel, schließt dies nicht aus, dass der gesetzlichen Regelung selbst eine umfassendere Zielvorstellung zugrundeliegt, sondern stellt sich als eine - für die den Vollzug des Gesetzes steuernden Verwaltungsvorschriften typische -Konkretisierung des Regelungszwecks der Rechtsnorm für die zum damaligen Zeitpunkt die Verwaltungspraxis beherrschende Aufgabenstellung dar, die in den die konkreten Zusammenlegungsbestimmungen betreffenden nachfolgenden Verwaltungsvorschriften deshalb auch deutlicher Ausdruck findet, als dies zu Absatz 1 der Fall ist. Denn dass das Ziel der "Gliederung in Jahrgangsklassen" auf das Erreichen der Einzügigkeit beschränkt sei, lässt die Verwaltungsvorschrift mit der gewählten, bezüglich der Frage der Zügigkeit offenen Formulierung gerade nicht erkennen; erst die nachfolgenden Regelungen haben zuvörderst eine "unvollständig gegliederte Schule" im Blick. Die auf § 14 Absatz 3 Satz 2 des Schulgesetzes - der Vorläuferregelung zu § 135 Absatz 3 Satz 2 NSchG - bezogenen Verwaltungsvorschriften erhellen das Tatbestandsmerkmal "mit anderen Schulen" über eine Wiedergabe des gesetzlichen Wortlauts hinaus nicht. Die mit dem 2. Änderungsgesetz geschaffene Regelung des § 14 des Schulgesetzes entspricht in Systematik und - soweit im vorliegenden Zusammenhang von Interesse - Wortlaut der gesetzlichen Tatbestandsmerkmale der Bestimmung des § 135 NSchG, ohne einen Anhalt dafür erkennen zu lassen, dass eine abweichende Auslegung, insbesondere im Sinn der Kommentarmeinung, geboten wäre. Deutlich erkennen lassen die Verwaltungsvorschriften hingegen in diesem Zusammenhang, dass § 14 des Schulgesetzes nicht nur die vollständige jahrgangsweise Gliederung im Sinne einer Einzügigkeit verfolgt, sondern auch Massnahmen für weiter gehende Verbesserungen der Gliederung der Schulen vorsieht, denn in diesem Kontext wird nicht der von der Kommentarmeinung restriktiv interpretierte Begriff der "Gliederung in Jahrgangsklassen" verwendet, sondern allgemein von einer "auf andere Weise (d.h. nach den Grundsätzen des Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1) nicht möglichen weiteren Verbesserung ihrer Gliederung" gesprochen. Auch nach dem Gesetzesverständnis der Verwaltungsvorschriften dienten die hier genannten Bestimmungen des Schulgesetzes der "weiteren" Verbesserung der Gliederung der Schulen.

Gerade im Kontext mit der in den vorhergehenden Absätzen im Vordergrund stehenden unvollständig gegliederten Schule verdeutlicht diese dazu im Gegensatz stehende offene Formulierung, die sich nur entgegen dem Wortsinn auf Einzügigkeit reduzieren ließe, dass die gesetzlichen Bestimmungen über das aktuelle Problem der "Zwergenschulen" hinaus die Verbesserung der schulischen Gliederung in einem umfassenderen Sinn verfolgen.

Die in Bezug genommenen Ausführungen des Kultusministers sind als Beleg für die von der Kommentarmeinung gefundenen Auslegung in gleicher Weise ungeeignet. Die Ausführungen gehen in den hier interessierenden Fragen nicht über die Aussagekraft der Verwaltungsvorschriften hinaus. Die Ausführungen des Kultusministers heben die Notwendigkeit, "die einklassige oder wenig gegliederte Dorfschule gegen die in Jahrgangsklassen gegliederte und größere gemeindliche Bereiche umfassende Mittelpunktschule einzutauschen" hervor (S. 252) und benennen "die in Jahrgangsklassen eingerichtete Schule" als Ziel des § 14 des Schulgesetzes (S. 253). Die damit bereits angesprochene aktuelle politische Bedeutung der "Beseitigung von Zwergschulen" (S. 253) wird in den Mittelpunkt der Ausführungen zu § 14 des Schulgesetzes gestellt, ohne jedoch eine Reduzierung des Anwendungsbereichs der gesetzlichen Regelungen im Sinn der Kommentarmeinung erkennen zu lassen. Seine knappen Ausführungen zu § 14 Absatz 3 Satz 2 des Schulgesetzes leitet der Kultusminister unter Abstellen auf die Zustimmungsbedürftigkeit mit der begrifflich neutralen Formulierung "In den anderen Fällen" ein, ohne das der Kontext erhellen würde, dass ein Gesetzesverständnis zu Grunde läge, das die Kommentarmeinung zu stützen geeignet wäre. Die in diesem Zusammenhang stehende Passage: "daß auch die Eltern, die der katholischen Kirche angehören, heute wünschen, daß ihre Kinder die bestmögliche Schulausbildung erhalten, und diese Ausbildung ist nur in der in Jahrgangsklassen gegliederten Schule möglich" biete für eine Reduzierung des § 14 des Schulgesetzes auf eine Grundsatz der Einzügigkeit keinen Anhalt und spricht vielmehr gegen eine restriktive, für eine zukunftsoffene Interpretation des Anwendungsbereichs.

Das in unmittelbarem Kontext mit der Einfügung der Bestimmung des § 14 in das Schulgesetz stehende Konkordat mit dem Heiligen Stuhl vom 26.02.1965 (GVBl. S. 192 ff.) begründet ebenso wenig eine abweichende Auslegung der gesetzlichen Bestimmungen i.S.d. Kläger. Artikel 6 Absatz 1 Satz 1 des Konkordats "gewährleistet" in der Art einer Institutsgarantie die Beibehaltung und Neuerrichtung "von" katholischen Bekenntnisschulen. Die Verwendung des eine von der konkreten Anzahl unabhängige Gesamtheit kennzeichnenden Wortes "von" an Stelle des bestimmten Artikels "der" belegt, dass nicht ein Bestandsschutz der zum Zeitpunkt des Konkordats tatsächlich bestehenden Bekenntnisschulen vereinbart wurde, sondern die Beibehaltung der Einrichtung von Bekenntnisschulen als solche. Die "Gewährleistung" dieser Einrichtung wird durch Artikel 6 Absatz 1 Satz 2 sodann entsprechend der Bestimmungen des späteren § 14 Absatz 2 Sätze 1 und 2 NSchG die "grundsätzlich" zu beachtende Zusammenlegungsregel ergänzt; diese ist es, die den rechtlichen wie faktischen Bekenntnisschulen einen gewissen Bestandsschutz vermittelt. Die nahezu wörtliche Entsprechung der Zusammenlegungsregel in Artikel 6 des Konkordats mit den gesetzlichen Regelungen der § 14 Absatz 2 Sätze 1 und 2 NSchG ist ein Beleg, für die hier vertretene systematische Auslegung des § 135 NSchG, zeigt sie doch, dass die Zusammenlegung von rechtlichen wie faktischen Bekenntnisschulen untereinander in Absatz 2 des § 14 des Schulgesetzes ebenso abschließend geregelt wurde, wie dies für § 135 Absatz 2 NSchG bejaht worden ist. Die diese Zusammenlegungsregel ergänzenden Bestimmungen in Absatz 2 Satz 3 sowie in Absatz 3 des § 14 des Schulgesetzes tragen in der Art des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes dem Umstand Rechnung, dass die Zusammenlegungsregel des Artikel 6 des Konkordats ausweislich des einschränkend verwendeten Begriffs "grundsätzlich" für weiter gehende, in Ausnahmefällen greifende Zusammenlegungen offen ist.

Diesbezüglich erfasst die Zusammenlegungsregel des Artikel 6 des Konkordats aber lediglich die Fälle der Zusammenlegung von rechtlichen mit faktischen Bekenntnisschulen (§ 14 Absatz 2 Satz 3 des Schulgesetzes) sowie die Zusammenlegung derartiger Schulen mit solchen Schulen, die weder rechtliche noch faktische Bekenntnisschulen sind (§ 14 Absatz 3 des Schulgesetzes), selbst nicht ausdrücklich; eben diese Fallgestaltungen werden vom Konkordat durch das Regelungselement "grundsätzlich" der Gestaltung durch gesetzlichen "Ausnahme"-Bestimmung überlassen. Eben diese Fallgruppen sind dementsprechend Regelungsgegenstand der Bestimmungen des § 14 Absatz 2 Satz 3, Absatz 3 des Schulgesetzes bzw. des § 135 Absatz 2 Satz 3, Absatz 3 NSchG. Für eine restriktive Interpretation des Tatbestandsmerkmals "Bildung besser gegliederter Schulsysteme" in Absatz 1 oder "mit anderen Schulen" in Absatz 3 des § 14 des Schulgesetzes lassen sich diese Bestimmungen des Konkordats somit nicht heranziehen. Die gesetzliche "Bestandsschutzregelung" des § 15 des Schulgesetzes eignet sich dazu ebenso wenig, da diese Bestimmung den weiteren Bestand der am 31. Dezember 1964 vorhandenen Schulen ausdrücklich unter den Vorbehalt anderweitiger Regelungen des gleichen Gesetzes, mithin gerade auch des § 14, stellt. Ein weiter gehender Bestandschutz, der die Auslegung des § 14 des Schulgesetzes bzw. des § 135 NSchG maßgebend zu prägen geeignet wäre, ist dem nicht zu entnehmen. Das Konkordat mit dem Heiligen Stuhl vom 21.05.1973 (GVBl. S. 376) reduziert den Anwendungsbereich des Artikel 6 im Wesentlichen auf den Primarbereich, ohne die im vorliegenden Zusammenhang interessierenden Elemente der Bestimmung zu verändern.

Die so gewonnene Auslegung des § 135 NSchG wird auch durch die Regierungsbegründung zum Gesetz zum Konkordat vom 26.02.1965 (Gesetz vom 01.07.1965, GVBl. S. 191) bestätigt (LT-Drucks. 529 der 5. Wahlperiode, S. 27, zitiert nach dem Abdruck in: Werner Weber, Die deutschen Konkordate und Kirchenverträge der Gegenwart, Band II). Danach war die Ausgangslage bei Abschluss des Konkordats u.a. dadurch gekennzeichnet, dass einerseits § 15 Absatz 3 des damaligen Schulgesetzes "für Schüler katholischen Bekenntnisses einen Besitzstandsschutz" gewährte, andererseits das Land Niedersachsen bereit war, "in einzelnen gesetzlichen Regelungen der Auffassung der Kirche entgegenzukommen, wenn eine gleichwertige Bildung an diesen Schulen für Schüler katholischen Bekenntnisses gesichert ist und keine Nachteile für Schüler anderer Schulen entstehen". Dass das Konkordat auf eine einvernehmliche Überwindung dieses Bestandsschutzes zielte, bestätigen auch die Ausführungen des Nds. Kultusministers, wonach die Neuregelung des Schulgesetzes infolge des Konkordats es gerade im Gegensatz zu der vorherigen, die Besitzstandsschulen unberührt lassenden gesetzlichen Bestimmung regelt, "welche Maßnahmen zur Bildung besser gegliederter Schulsysteme im Sinne des pädagogischen Bedürfnisses und der schulpolitischen Anforderungen ergriffen werden können" (vgl. SVBl. 1966, S. 253, zu § 14 Abs. 2, 3 und 4). In diese Richtung weisen auch die Ausführungen in der Regierungsbegründung, wonach die in dem Schulartikel des Konkordats (Art. 6) enthaltene Regelung nur einen Rahmen bedeutet, der der Ausfüllung durch eine Novelle des Schulgesetzes bedarf (Weber, a.a.O., S. 90) und mit dem Konkordat insoweit in den schulpolitischen Fragen "auf dem Hintergrund der bildungspolitischen Erkenntnisse der letzten Jahre ein Ausgleich gefunden worden" ist mit der anschließenden Aussage: "Die Maßstäbe für die Beibehaltung und Neuerrichtung von Schulen für Schüler katholischen Bekenntnisses sollen der pädagogischen und bildungspolitischen Entwicklung folgen" (Weber, a.a.O., S. 91). Dem entspricht es, dass die Regierungsbegründung in Artikel 6 Absatz 1 Satz 1 des Konkordats "eine institutionelle Garantie der katholischen Volksschule" bzw. der synonym verstandenen "katholischen Bekenntnisschule" sieht und durch die Zusammenlegung selbst von Bekenntnisschulen diese "zur Verbesserung der schulischen Versorgung in ein gegliederteres Schulsystem einbezogen werden sollen" (Weber, a.a.O., S. 96). Die verwendete Begrifflichkeit "gegliederteres" lässt sich kontextbezogen ebenso wenig auf den Gesichtspunkt der Einzügigkeit reduzieren wie die noch umfassendere Formulierung "Verbesserung der schulischen Versorgung", die sich als solche nicht einmal auf Aspekte der schulischen Gliederung in Jahrgänge und Klassen beschränken lässt. Hinsichtlich der die Voraussetzungen der Zusammenlegung betreffenden Vorschriften des Konkordats führt die Regierungsbegründung (Weber, a.a.O., S. 96, 97) weiter aus:

"Im übrigen sind die hier festgestellten Leitsätze für die Vereinigung von Schulen nicht starr. Das Wort "grundsätzlich" läßt Abweichungen zu, die in der Schulgesetznovelle zu normieren sein werden. ...

Die Bestimmungen des Artikels 6 sind weitmaschig gefaßt. Die Formulierungen lassen für Entwicklungen auf dem Gebiete des Bildungswesens Raum."

Derartige, auf Grund des Kontextes der Ausführungen der Regierungsbegründung eher weiter zu verstehende Gestaltungsspielräume würde die von den Klägern vertretene Auslegung der Bestimmung des § 135 NSchG in das Gegenteil verkehren.

Demzufolge beurteilt sich die Rechtmäßigkeit des Zusammenlegungsbeschlusses nach der für die Zusammenlegung mehrerer Bekenntnisschulen miteinander maßgebenden Bestimmungen des § 135 Absatz 1 NSchG, die - jedenfalls eine über die allgemeinen Anforderungen im Sinn des § 106 NSchG hinausgehende - Beteiligung der Erziehungsberechtigten nicht vorsehen. Auf Grund dieses Gegensatzes zur Bestimmung des Absatz 3 Satz 2 des § 135 NSchG ist bereits fraglich, inwieweit den erziehungsberechtigten Klägern eine subjektive Rechtsposition zusteht, auf Grund derer sie die Nichtbeachtung der Voraussetzungen des Absatzes 1 des § 135 NSchG rügen können. Die Betroffenheit der Erziehungsberechtigten im Elternrecht sowie dessen Berücksichtigung bei organisatorischen Entscheidungen der hier fraglichen Art wird durch § 106 NSchG - bzw. so weit es die Entscheidung für eine bekenntnisorientierte Beschulung betrifft durch § 135 Absatz 2 Satz 3 NSchG - unter Erhaltung einer entsprechenden Schule in zumutbarer Entfernung ausgestaltet und geregelt. Bezüglich der Entscheidung der Erziehungsberechtigten für eine Beschulung ihres Kindes in einer bekenntnisorientierten Schule gelten kraft einfachgesetzlicher Ausgestaltung in § 135 Absatz 2 Satz 3 NSchG die gleichen Maßstäbe, die - wie oben dargelegt - von der Rechtsprechung bezüglich der Wahl der Schulform im Rahmen des § 106 NSchG angelegt werden; auf die diesbezüglichen Ausführungen zur Angemessenheit des Schulwegs zu einer am Standort I. straße gelegenen (Bekenntnis-)Schule wird Bezug genommen.

Eine besondere, über die Auswirkungen einer bereits in diesen Regelungen berücksichtigten Zusammenlegung "gleichartiger" Schulen hinausgehende Beeinträchtigung von Elternrechten ist im Hinblick auf Bekenntnisschulen oder faktischen Bekenntnisschulen ausschließlich insoweit gegeben, als diese Schulen mit "bekenntnisfremden", sprich allgemeinen Schulen zusammengelegt werden, weil nur in einem solchen Fall der (rechtliche wie faktische) Bekenntnischarakter der Schule auf Grund der diesbezüglich den Absatz 3 Satz 2 ergänzenden Bestimmung des Absatzes 4 des § 135 NSchG verloren ginge und das Kind dieser Erziehungsberechtigten entgegen derer ursprünglich getroffener Entscheidung nunmehr eine Schule für Schülerinnen und Schüler aller Bekenntnisse besuchen würde. Dieser besonderen, in Zusammenhang mit dem Grundrecht der Glaubens- und Bekenntnisfreiheit in Art. 4 GG stehenden Beeinträchtigung des in Art. 6 GG gewährleisteten Elternrechts trägt die Regelung des Absatzes 3 Satz 2 mit der Normierung des Zustimmungsquorums Rechnung. Soweit der rechtliche bzw. faktische Bekenntnischarakter der Schulen nicht verloren geht, weil aus der Zusammenlegung eine bekenntnisgleiche Schule hervorgeht, wird die Entscheidung der Erziehungsberechtigten für eine bekenntnisorientierte Beschulung ihres Kindes nicht berührt; da insoweit eine (gesteigerte) Beeinträchtigung deren Rechtsposition nicht gegeben ist, hat der Gesetzgeber - aus verfassungsrechtlicher Sicht zu recht - keine Notwendigkeit gesehen, diesbezüglich besondere Mitwirkungsrechte der Erziehungsberechtigten einfachgesetzlich zu normieren. Dies spricht dafür, dass die Erziehungsberechtigten wegen fehlender verfassungsrechtlicher oder einfachgesetzlicher subjektiver Rechtsposition nicht mit der Begründung die Gewährung verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes beanspruchen können, dass bezüglich einer Zusammenlegung von Bekenntnisschulen die tatbestandlichen Voraussetzungen des Absatzes 1 des § 135 NSchG nicht erfüllt seien.

Im Übrigen sind die Voraussetzungen der §§ 135 Absatz 1, Absatz 2 Satz 1 NSchG auch gegeben. Wie bereits ausgeführt, dient die Zusammenlegung der Schaffung einer sowohl mehrzügigen als auch eine Ganztagsbetreuung anbietenden innerstädtischen (Bekenntnis-)Grundschule, in der erklärten Absicht, dadurch bessere Voraussetzungen für einen modernen Unterricht zu schaffen. Damit dient die Maßnahme der Zusammenlegung einer besseren Gliederung der verbleibenden Bekenntnisgrundschule. Weiter gehende, über die Regelungen des § 106 NSchG hinausgehende Restriktionen für eine Zusammenlegung der Bekenntnisschulen sehen diese Bestimmungen nicht vor; insbesondere ist eine Zustimmung eines bestimmten Quorums der Erziehungsberechtigten sowie die Durchführung eines bestimmten Verfahren bei deren Beteiligung nicht erforderlich.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; soweit dem Prozessbevollmächtigten des Klägers zu 3. Kosten auferlegt werden, folgt dies aus dem in den kostenrechtlichen Bestimmungen der §§ 154 VwGO zum Ausdruck kommenden Veranlassungsprinzip (vgl. Kopp, VwGO, 11. Auflage, § 154 Rn. 3). Der Prozessbevollmächtigten hatte jedenfalls auf Grund der Verfügung des Berichterstatters vom 26.05.1999 Kenntnis von der Rechtsauffassung, dass es an einem ordnungsgemäßem Nachweis seiner Prozessvollmacht bezüglich des Klägers zu 3. fehlt, ohne diesem Umstand Rechnung zu tragen. Vielmehr hat er mit Schriftsatz vom 01.06.1999 ausschließlich die bereits als ungenügend bewertete Vollmacht des Vorsitzenden des Klägers zu 3. vom 29.09.1998 erneut in Kopie vorgelegt.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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