Die Klage ist unbegründet.

Der Bescheid der Beklagten vom 1.4.2009 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten i.S.d. § 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

1.

Der Kläger hat keinen Anspruch auf ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG. Nach dieser Vorschrift hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat. Diese Voraussetzung liegt hier nicht vor. Durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25.7.2007 - 3 C 10/06 -, BVerwGE 129, 116 ff., ist eine Änderung der Rechtslage nicht eingetreten.

Dass eine Änderung der höchstrichterlichen Rechtsprechung für sich genommen keine Änderung der Rechtslage i.S.d. § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG darstellt, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt (BVerwG, Beschl. v. 16.2.1993 - 9 B 241/92 -, NVwZ-RR 1994, 119; Beschl. v. 25.5.1981 - 8 B 89/80 und 93/80 - NVwZ 1982, 500 m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 19.10.1967 - III C 123.66 -, BVerwGE 28, 122 ff.; Urt. v. 30.3.1966 - V C 91.64 -, DÖV 1966, 866; a.A. noch BVerwG, Urt. v. 11.12.1963 - V C 91.63 -, BVerwGE 17, 256 ff. [BVerwG 11.12.1963 - V C 91/62]). Rechtsprechung, auch die des Bundesverwaltungsgerichts, ändert regelmäßig nicht bestehende Rechtsnormen, sondern erkennt diese, d.h. vollzieht deren schon vorher bestehenden Inhalt nach. Von dieser rechtstheoretischen Grundannahme hat sich ersichtlich auch der Gesetzgeber leiten lassen. In dem einzigen Fall, in dem gerichtlichen Entscheidungen - nämlich der Nichtigerklärung von Gesetzen durch das Bundesverfassungsgericht - ausdrücklich Gesetzeskraft beigemessen wird (vgl. § 31 Abs. 2 BVerfGG), in dem also nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG ein Wiederaufgreifen alter Verfahren grundsätzlich geboten wäre, hat er diese Regelung in § 79 Abs. 2 BVerfGG durch eine Spezialvorschrift ersetzt und vorgesehen, dass die Bestandskraft unanfechtbarer, auf der nichtigen Norm beruhender Entscheidungen unberührt bleibe. Eine Auslegung des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG, nach der die Wirkungen der Rechtsprechung anderer Obergerichte weiter reichen würden, würde hierzu in einem nicht aufzulösenden Wertungswiderspruch stehen. Dem kann der Kläger auch nicht entgegenhalten, § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG stehe unter dem Vorbehalt einer besonderen gesetzlichen Regelung. § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG stellt im Verhältnis zu § 79 Abs. 2 BVerfGG gerade keine besondere, sondern eine allgemeinere Regelung dar.

Auch mit seinem Argument, etwas anderes gelte dann, wenn sich durch die höchstrichterliche Rechtsprechung eine für die Entscheidung des Falles maßgebliche allgemeine Rechtsauffassung geändert habe, vermag der Kläger nicht durchzudringen. Es ist bereits nicht erkennbar, inwieweit ein derartiger Wandel der allgemeinen Rechtsauffassung hier vorliegen sollte. Würde der klägerische Vortrag so verstanden, dass jeder Wandel oder jede Neuentstehung einer höchstrichterlichen Rechtsprechung gleichzeitig einen Wandel der allgemeinen Rechtsauffassung bedeutete, so stünde dies im Widerspruch zu der oben dargelegten ständigen Rechtsprechung des BVerwG. Ein Wandel der allgemeinen Rechtsauffassung kann daher allenfalls dann angenommen werden, wenn die höchstrichterliche Rechtsprechung in Urteilen anderer Gerichte und in der Literatur mehr als nur vereinzelt zitiert und geteilt wird. Dafür ist hier nichts erkennbar. Davon abgesehen steht die vom Kläger, offenbar im Anschluss an einzelne Stimmen in der Literatur (Nachweise bei Kopp/Schenke, VwGO, 10. Aufl., § 51 Rn. 30 Fn. 58), vertretene Ansicht, ein Wandel der allgemeinen Rechtsauffassung stehe einer Änderung der Rechtslage gleich, im Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 30.3.1966 a.a.O.; Urt. v. 19.10.1967 a.a.O.) Eine solche Auslegung würde auch zu erheblichen Abgrenzungsschwierigkeiten führen, da unklar ist, wie einhellig und wie breit die Zustimmung zu einer höchstrichterlichen Rechtsprechung sein muss, damit von einem Wandel der "allgemeinen Rechtsauffassung" gesprochen werden kann. Das Konzept des § 51 Abs. 1 VwVfG, eine Durchbrechung der Bestandskraft und damit eine Beeinträchtigung des Rechtsfriedens nur in einzelnen, klar definierten Ausnahmefällen zuzulassen, würde damit vereitelt.

Auch ein Vergleich mit der Regelung des Wiederaufgreifens im Sozialgesetzbuch (SGB) stützt die Ansicht der Kammer. Grundsätzlich ist im Sozialrecht die Bestandskraft schwächer ausgestaltet als im Verwaltungsverfahrensgesetz; so ist nach § 44 Abs. 1 SGB X ein bestandskräftiger Verwaltungsakt auch dann mit Wirkung für die Vergangenheit zurückzunehmen, wenn sich im Einzelfall ergibt, dass bei seinem Erlass das Recht unrichtig angewandt worden ist. Selbst in diesem Fall sieht indes § 330 Abs. 1 SGB III (auf den § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB II verweist) eine Ausnahme für Fälle vor, in denen eine zugrundeliegende Rechtsnorm nachträglich für unvereinbar mit dem Grundgesetz erklärt oder in ständiger Rechtsprechung anders als durch die Agentur für Arbeit ausgelegt worden ist. Erst recht muss dies dann für die stärker ausgeprägte Bestandskraftregelung nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz gelten.

2.

Ein Anspruch des Klägers auf ein Wiederaufgreifen des Verfahrens ergibt sich auch nicht aus § 51 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG i.V.m. § 580 Nr. 6 ZPO. Nach § 51 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG besteht ein Anspruch auf Änderung bzw. Aufhebung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes, wenn Wiederaufnahmegründe entsprechend § 580 ZPO vorliegen. Nach § 580 Nr. 6 ZPO stellt es einen Wiederaufnahmegrund dar, wenn das Urteil eines ordentlichen Gerichts, eines früheren Sondergerichts oder eines Verwaltungsgerichts, auf welches das Urteil - bzw. im Falle der entsprechenden Anwendung nach § 51 VwVfG der Verwaltungsakt - gegründet ist, durch ein anderes rechtskräftiges Urteil aufgehoben ist.

Das ist hier nicht der Fall. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25.7.2007 (a.a.O.) hat das Urteil des Nds. Oberverwaltungsgerichts vom 29.11.2005 - 10 LC 74/03 -, das durch letzteres bestätigte Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 11.4.2003 - 2 A 218/01 - sowie den Bescheid des AfA Lüneburg vom 30.11.2000 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Lüneburg vom 13.2.2001 aufgehoben. Die Bescheide, deren Abänderung der Kläger im vorliegenden Verfahren begehrt, beruhten nicht auf diesen Urteilen bzw. Bescheiden. Hinsichtlich der Bewilligungsbescheide für die Jahre 1993 bis 2000, die durchweg vor bzw. gleichzeitig mit den aufgehobenen Urteilen und Verwaltungsakten ergangen sind, liegt dies auf der Hand. Nichts anderes gilt aber auch für die Bewilligungsbescheide für die Jahre 2001 bis 2004. Ein "Beruhen" i.S.d. § 580 Nr. 6 ZPO liegt nicht bereits dann vor, wenn das aufgehobene Urteil einen abstrakten Rechtssatz enthält, der - parallel dazu - auch in der im Restitutionsverfahren angegriffenen Entscheidung herangezogen wurde (BFH, Beschl. v. 27.9.1977 - VII K 1/76 -, BFHE 123, 310 ff., zit. n. [...]). Eine andere Auslegung würde dem bereits oben dargestellten Rechtsgedanken des § 79 Abs. 2 BVerfGG zuwiderlaufen (BGH, Urt. v. 26.4.2006 - IV ZR 26/05 -, BGHZ 167, 272 ff., zit. n. [...]; BFH a.a.O.).

Der Kläger kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, § 580 ZPO sei gem. § 51 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG "entsprechend" anzuwenden und daher einer erweiternden Auslegung zugänglich. Die Anordnung einer bloß entsprechenden Anwendung in § 51 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG war notwendig, weil sich § 580 ZPO direkt lediglich auf die Wiederaufnahme von Gerichtsverfahren bezieht. Dafür, dass der Gesetzgeber eine gegenüber dem unmittelbaren Anwendungsbereich großzügigere Auslegung der Wiederaufnahmegründe für das Verwaltungsverfahren anordnen wollte, bestehen keine Anhaltspunkte.

3.

Ein Anspruch des Klägers auf Wiederaufgreifen des Verfahrens lässt sich auch nicht mit dem vom Kläger in der mündlichen Verhandlung vorgetragenen Argument begründen, eine Gesamtschau des § 51 VwVfG ergebe, dass der Gesetzgeber - ähnlich wie bei der Regelung zur Wiedereinsetzung in den vorigen Stand (§ 32 VwVfG) - einen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens in allen Fällen habe begründen wollen, in denen den Antragsteller am Eintritt der Bestandskraft kein Verschulden treffe. Die gesetzlich vorgesehenen Wiederaufgreifensgründe - Änderung der Sach- oder Rechtslage, Vorliegen neuer Beweismittel, strafbare Handlungen Dritter - betreffen zwar tatsächlich Fälle, in denen der Antragsteller vor Eintritt des Wiederaufgreifensgrundes objektiv keine Möglichkeit hatte, seine Rechte durchzusetzen. Gleichwohl hat der Gesetzgeber das Wiederaufgreifen des Verfahrens gerade nicht einfach an das Kriterium fehlenden Verschuldens des Antragstellers gekoppelt, sondern einen enumerativen Katalog von Wiederaufgreifensgründen geschaffen. Zudem ist der Fall einer Änderung der Rechtsprechung den übrigen Wiederaufgreifensgründen auch nicht vergleichbar. Regelmäßig ist es einem Antragsteller durchaus möglich, durch Verfolgung seines Anspruchs bis in die letzte Instanz und durch Vortrag überzeugender Rechtsargumente die Rechtsprechung schon im Ursprungsverfahren zu beeinflussen. Das hat der Kläger indes gerade nicht getan.

4.

Auch die in Anwendung der §§ 51 Abs. 5, 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG getroffene Ermessensentscheidung der Beklagten, von einer Rücknahme der für die Jahre 1993 bis 2004 ergangenen Bewilligungsbescheide abzusehen, begegnet keinen durchgreifenden Bedenken. Ermessensentscheidungen sind gerichtlich nur daraufhin überprüfbar, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist (§ 114 Satz 1 VwGO). Derartige Ermessensfehler sind hier nicht ersichtlich.

a)

Die Ablehnungsentscheidung der Beklagten hält sich im Rahmen der gesetzlichen Grenzen des Ermessens. Sie verletzt nicht höherrangiges Recht, insbesondere nicht das Rechtsstaatsprinzip. Das Rechtsstaatsprinzip ist - mit der Folge einer Ermessensreduzierung auf Null - durch die Aufrechterhaltung des Erstbescheides verletzt, wenn diese schlechthin unerträglich wäre oder Umstände gegeben sind, die die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit des Erstbescheides als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder gegen Treu und Glauben erscheinen lassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.3.2008 - 1 C 33/07 -, NVwZ 2008, 1024 f.; Urt. v. 17.1.2007 - 6 C 32.06 -, NVwZ 2007, 709 ff.; Beschl. v. 22.10.1984 - 8 B 56/84 -, NVwZ 1985, 265; Urt. v. 30.1.1974 - VIII C 20.74 -, BVerwGE 44, 333 ff. [BVerwG 30.01.1974 - VIII C 20/72] m.w.N.; jeweils zit. n. [...]).

Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Der Kläger beruft sich zur Begründung seiner gegenteiligen Ansicht im Wesentlichen darauf, dass der Verordnungsgeber auf die Feststellung des Nds. Oberverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 28.4.1997, die Regionalisierung für Niedersachsen verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz, nicht mit einer Anpassung der KAVO bzw. der FZV im Sinne des Klägers reagiert hat. Er ist sinngemäß der Auffassung, der Staat dürfe nicht von seiner eigenen, bewusst rechtswidrigen Untätigkeit profitieren.

Diese Argumentation ist indes nicht tragfähig. Sie kann zunächst lediglich für die Bewilligungsjahre ab 1997 - berücksichtigt man den notwendigen zeitlichen Vorlauf einer Änderung der bundesweit gültigen Verordnung, eventuell sogar erst ab 1998 - gelten. Ob für den Folgezeitraum der (Bundes-)Verordnungsgeber bewusst rechtswidrig gehandelt hat, wenn er sich der Auffassung eines Oberverwaltungsgerichts nicht angeschlossen hat, solange die strittige Frage der Nichtigkeit der Regionalisierung noch nicht vom Bundesverwaltungsgericht geklärt war, kann dahinstehen. Jedenfalls ist die Untätigkeit des Verordnungsgebers nicht mit einer Verletzung finanzieller Interessen des Klägers, die nunmehr durch ein Wiederaufgreifen des Verfahrens ausgeglichen werden müsste, gleichzusetzen. Der Kläger verkennt, dass der Verordnungsgeber auch nach der Rechtsprechung des Nds. OVG sowie des Bundesverwaltungsgerichts für die Zukunft keineswegs gezwungen war, die bundesweite Regionenbildung auf der Basis der Bundesländer durchzuführen. Eine Bildung kleinräumigerer Regionen, wie sie für Niedersachsen erfolgt ist, wäre mit dem Gleichheitssatz durchaus vereinbar gewesen, wenn sie bundesweit vorgenommen worden wäre. Ebenso wäre eine Delegation der Verordnungsermächtigung auf die Landesregierungen in Betracht gekommen. Schließlich hätten die Erzeugungsregionen - unabhängig von politischen Grenzen - in einer völlig anderen Weise gebildet werden können, als dies tatsächlich geschehen ist (zu weiteren gangbaren Möglichkeiten BVerwG, Urt. v. 25.7.1997, a.a.O., [...]Rn. 23). Darüber ob der Kläger dabei in eine Region mit einem höheren Durchschnittsertrag als dem der niedersächsischen Erzeugungsregion 5 gefallen wäre, sind nur Spekulationen möglich. Soweit das Bundesverwaltungsgericht die Festlegung eines niedersachsenweiten Durchschnittsertrages zugunsten der gleichheitswidrig benachteiligten Landwirte als einzige gangbare Möglichkeit der Verordnungskorrektur angenommen hat, hat es dies ausschließlich damit begründet, dass eine rückwirkende kleinräumige Regionalisierung in den übrigen Bundesländern aus Gründen des Vertrauensschutzes unmöglich sei.

Nicht tragfähig ist die Argumentation des Klägers auch insoweit, als er sich auf die Offensichtlichkeit einer Rechtswidrigkeit der ursprünglichen Bewilligungsbescheide beruft. Eine - im Zeitpunkt ihres Erlasses - offensichtliche Rechtswidrigkeit der Ursprungsbescheide kann zwar zu einem Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens führen (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 17.1.2007, a.a.O.). Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Soweit der Kläger zur Begründung seiner Auffassung auf die Entscheidung des Nds. OVG vom 28.4.1997 (a.a.O.) verweist, verkennt er, dass das Gericht darin zwar die Rechtswidrigkeit der den Bescheiden zugrundeliegenden Verordnung, aber gerade nicht die Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide ausgesprochen hat. Vielmehr ist das Nds. OVG im genannten Urteil, aber auch noch in seinem auf die FZV bezogenen Urteil vom 29.11.2005 (a.a.O.) von der Rechtmäßigkeit der auf der Basis der KAVO bzw. FZV ergangenen Bewilligungsbescheide ausgegangen.

Dass eine Beschränkung der nachträglichen Besserstellung auf Landwirte, deren Anträge bereits unanfechtbar beschieden sind, grundsätzlich zulässig ist, hat, worauf die Beklagte zutreffend hingewiesen hat, im Übrigen auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 25.7.2007 (a.a.O., [...]Rn. 36) ausdrücklich festgestellt.

b)

Die Beklagte hat von ihrem Ermessen (§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) auch in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht widersprechenden Weise Gebrauch gemacht, indem sie die Prinzipien der materiellen Gerechtigkeit und der Rechtssicherheit gegeneinander abgewogen hat. Diese beiden Prinzipien sind grundsätzlich gleichwertig (BVerwGE 28, 122, 127 [BVerwG 19.10.1967 - III C 123/66]; BVerwG, Urteil vom 5.9.1966 - 5 C 174.65 - DVBl. 1967, 159), sofern dem anzuwendenden Recht keine andere gesetzliche Wertung zu entnehmen ist. Enthält ein Gesetz keine ausdrückliche Regelung, aus der sich der Vorrang der materiellen Gerechtigkeit über die Rechtssicherheit ergibt, so kann es ohne Verstoß gegen die gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit bei der Abwägung beider Grundsätze nur unter besonderen Umständen dahin ausgelegt werden, dass dieser Vorrang besteht (BVerwG, Urt. v. 30.1.1974, a.a.O.; Beschl. v. 22.10.1984, a.a.O.)

Dass die Beklagte diese prinzipielle Gleichrangigkeit von Rechtssicherheit und materieller Gerechtigkeit verkannt hätte, ist den Gründen des angefochtenen Ablehnungsbescheides nicht zu entnehmen. Vielmehr hat diese auf Seite 2 in Absatz 6 durchaus das Gewicht der für eine Rücknahme streitenden Belange betont und sich in Absatz 8 bzw. auf Seite 3 keineswegs schlicht auf den Grundsatz der Rechtssicherheit zurückgezogen. Vielmehr hat sie ergänzend angeführt, dass der Kläger sich gegen die angegriffenen Ursprungsbescheide nicht gewehrt habe, und dass diese alle schon etliche Jahre alt seien. Ferner hat sie sich auf die Vielzahl der im Falle einer Rücknahme ebenfalls wiederzueröffnenden Verfahren und den damit verbundenen, nicht zu bewältigenden Personal- und Zeitaufwand berufen. Dies sind legitime Ermessenserwägungen. Soweit der Kläger gegen die letztgenannte Erwägung anführt, die Beklagte habe verkannt, dass nur die Verfahren derjenigen Landwirte wiederaufgegriffen werden müssten, die innerhalb der 3-Monatsfrist einen Antrag gestellt hätten, übersieht er, dass die Fristen des § 51 Abs. 3 VwVfG nicht für die Ermessensentscheidung nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG gelten. Im Übrigen hat die Beklagte in einem Parallelverfahren erklärt, dass insgesamt ca. 24.000 Antragsteller einen Wiederaufgreifensantrag gestellt haben. Selbst bei Berücksichtigung nur der binnen 3 Monaten nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25.7.2007 gestellten Anträge verbliebe folglich noch ein extrem hoher Verwaltungsaufwand bei Durchführung neuer Verfahren in der Sache.

Die Klage ist daher abzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Zulassung der Berufung erfolgt gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil ist die Berufung zulässig.

...