II.

Die Berufung ist zulässig. Ihr konnte der Erfolg nicht versagt werden.

1)

Zutreffend geht das angefochtene Urteil davon aus, daß die nach § 14 SchBeschG erforderliche Zustimmung der Hauptfürsorgestelle (HptFüSt.) zur Kündigung eines Schwerbeschädigten ein Verwaltungsakt ist. Es handelt sich um eine Maßnahme, die von einer Verwaltungsbehörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts getroffen wird. Nicht zu beanstanden ist auch die Feststellung, daß die Frage, ob die Zustimmung zu erteilen ist eine Ermessentscheidung es liegt keiner der Fälle vor, in denen nach gesetzlicher Vorschrift (§ 18 SchBeschG) die HptFüSt. die Zustimmung zu erteilen hat oder auch nur erteilen soll.

Die Feststellung, daß die HptFüSt. bezw. der Beklagte als Beschwerdebehörde die Zustimmung nach freiem pflichtgemäßen Ermessen erteilender versagen können, bedeutet indessen nicht, daß sie bei der Entscheidung über den Antrag des Arbeitgebers völlig frei sind. Sie sind vielmehr hinsichtlich der Art des Zustandekommens ihrer Entscheidung an das Gesetz gebunden. Auch bei Ermessensentscheidungen hat das Gericht zu prüfen, ob sie fehlerfrei zustande gekommen sind und ob die Verwaltungsbehörde von einer rechtlich zutreffenden Grundauffassung ausgegangen ist (BVerwG II B 65/53 vom 7. April 1954 und IV C 99/54 vom 11. März 1955). Die Entscheidung ist - unabhängig von etwaigen inhaltlichen Mängeln - schon dann rechtswidrig, wenn sie in einer vom Gesetz mißbilligten Art und Weise zustande gekommen ist (vgl. Forsthoff, Verwaltungsrecht, 5 f. Aufl. S. 189). Liegt ein Verfahrensfehler dieser Art vor, so ist der Verwaltungsakt rechtswidrig und muß - sofern er den Kläger in seinen Rechten beeinträchtigt - als fehlerhaft aufgehoben werden, ohne daß es darauf ankommt, ob inhaltlich die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (§ 23 Abs. 3 MRVO Nr. 165). So kann es nicht zweifelhaft sein, daß auch ein Verwaltungsakt, der an sich inhaltliche Mängel nicht aufweist, als rechtswidrig oder sogar nichtig aufzuheben ist, wenn er unter Verletzung der Vorschriften über die örtliche oder sachliche Zuständigkeit oder über die Besetzung der Behörde, über die Einhaltung bestimmter Formen oder eines bestimmten Verfahrens zustande gekommen ist oder wenn etwa - im Anwendungsbereich des SchBeschG - der für die Zustimmung zur Kündigung erforderliche Antrag des Arbeitgebers (§ 16 Abs. 1) fehlt.

2)

Im vorliegenden Falle liegen nach der Auffassung des Senats schwerwiegende Verfahrensfehler vor, die für die Rechtsbeständigkeit des Verwaltungsakts von ausschlaggebender Bedeutung sind (vgl. Forsthoff a.a.O. S. 186) und die in ihrer Gesamtheit dazu nötigen, die angefochtenen Bescheide als fehlerhaft aufzuheben.

Die HptFüSt. hat nach § 16 Abs. 2 SchBeschG eine Stellungnahme des Arbeitsamtes, des Betriebsrates und des Vertrauensmanns der Schwerbeschädigten einzuholen; sie hat ferner den Schwerbeschädigten zu hören. Von den Beschwerdeausschüssen sind die im Einzelfall betroffenen Arbeitgeber und Schwerbeschädigten vor der Entscheidung zu hören. Die Mitglieder können von den betroffenen Arbeitgebern oder Schwerbeschädigten wegen Besorgnis der Befangenheit abgelehnt werden (§ 29 Abs. 3). Aus dem Sinn und Zweck des SchBeschG und insbesondere der Kündigungsschutzbestimmungen, die ein Kernstück des Gesetzes bilden, folgt ferner, daß die Zustimmung zu einer Kündigung nur nach einer sorgfältigen und gewissenhaften Ermittlung des Sachverhalts erteilt werden soll (vgl. Seilmann, SchBeschG 1954, Anm. 5 zu § 14; Urteil des Senats, VerwRSpr. Bd. 5 S. 122). Die gesetzlich ... Zustimmung zur Kündigung eines Schwerbeschädigten ist die notwendige Ergänzung zu der Beschäftigungspflicht der Betriebe und der Zwangseinstellung; sie soll nicht nur die Überwachung der im öffentlichen Interesse bestehenden Verpflichtung der Arbeitgeber, eine bestimmte Zahl von Schwerbeschädigte: zu beschäftigen, sicherstellen, sie dient darüber hinaus auch der Erhaltung der Arbeitsplätze für die Schwerbeschädigten und dem Schutz jedes einzelnen Schwerbeschädigten auf dem von ihm eingenommenen Arbeitsplatz (vgl. Sellmann a.a.O., Vorbemerkungen; zu § 14).

Diese Zielsetzung des Gesetzes nötigt die mit der Entscheidung über eine beantragte Zustimmung betrauten Behörden - mögen auch die gesetzlichen Bestimmungen über das einzuhaltende Verfahren lückenhaft sein -, gewisse Mindestanforderungen hinsichtlich des Zustandekommens der Entscheidung einzuhalten. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, daß das Gesetz, indem es - von § 18 abgesehen - Vorschriften oder Richtlinien über die zu treffende Entscheidung nicht gibt, den Hauptfürsorgestellen und Beschwerdeausschüssen praktisch die letzte Entscheidung in die Hand gibt, die grundsätzlich nur auf das Vorliegen von Verfahrens- bezw. Ermessensfehlern nachgeprüft werden kann. HptFüSt. und Beschwerdeausschuß sind daher in weitem Umfang die letzte Instanz, die zur Wahrung der Rechte des Schwerbeschädigten und zur Erfüllung der den Arbeitgebern nach dem Gesetz obliegenden Pflicht vorhanden ist. Dieser Umstand nötigt zu einer ganz besonders sorgfältigen Vorbereitung der Entscheidung und zur gewissenhaften Aufklärung und Erörterung aller für die Entscheidung bedeutsamen Tatsachen. Diese Verpflichtung besteht erst recht in einem Falle, in dem, wie hier nicht einmal die gesetzlich vorgeschriebene Anhörung des Betriebsrats und des Vertrauensmanns der Schwerbeschädigten hat erfolgen können. In einem Falle dieser Art ruht die Verantwortung dafür, daß der vom Gesetz angestrebte Erfolg, nämlich dem Schwerbeschädigten ... den Arbeitsplatz nach Möglichkeit zu erhalten, tatsächlich erreicht wird, allein bei der HptFüSt. und dem Beschwerdeausschuß. Ihre Aufgabe ist es dann, sich ganz besonders für die Interessen der ihrem Schutz anvertrauten Schwerbeschädigten einzusetzen. Im vorliegenden Falle lagen zudem noch weitere Gründe zu einer nachdrücklichen Aufklärung und Erörterung des Sachverhalts vor. Nachdem das Arbeitsamt am 8. November 1954 dahin Stellung genommen hatte der Kläger werde "auf Grund seiner Beschädigung" schwer zu vermitteln sein, lag klar zutage, welch einschneidende Bedeutung die Zustimmung für den weiteren Lebensweg des Klägers gerade als einen Schwerbeschädigten haben würde. Sodann. ergab sich aus dem Antrag der Beigeladenen vom 30. September 1954, daß die Kündigung gerade im Hinblick auf solche Schwierigkeiten und Unzuträglichkeiten ausgesprochen werden sollte, die sich aus der Eigenschaft des Klägers als Schwerbeschädigten ergaben. Diese Begründung mußte die HptFüSt. veranlassen, den aufgetretenen Schwierigkeiten sorgfältig nachzugehen und zu versuchen, zur Vorbereitung einer sachgerechten Entscheidung die Gründe für das angebliche Versagen des Klägers zu ermitteln. Es kommt hinzu, daß es sich bei dem Arbeitgeber des Klägers um einen Betrieb handelt, in dem nicht nur ein Betriebsrat und ein Vertrauensmann der Schwerbeschädigten nicht vorhanden waren, sondern der auch seiner Beschäftigungspflicht für Schwerbeschädigte nicht nachgekommen war.

Der Senat verkennt nicht, daß im Regelfalle von der HptFüSt. und ihrem Beschwerdeausschuß nicht verlangt werden kann, vor ihrer Entscheidung im einzelnen allen Behauptungen beider Parteien nachzugehen und durch persönliche Anhörung der Vorgesetzten und Arbeitskollegen des Schwerbeschädigten, gegebenenfalls auch durch noch weitere Ermittlungen, den Sachverhalt genauestens aufzuklären und etwa die Schuld an etwaigen Zerwürfnissen und Spannungen festzustellen. Dazu dürfte es schon an dem erforderlichen Personal fehlen; auch soll die Entscheidung innerhalb von vier Wochen ein Eingang des Antrages getroffen werden (§ 17 SchBeschG). Indessen müssen gewisse Mindestanforderungen hinsichtlich der Vorbereitung einer so schwerwiegenden Entscheidung doch erfüllt sein, zumal dann, wenn die vorstehend dargelegten besonderen Umstände vorliegen. In einem solchen Falle genügt es nach der Auffassung des Senats jedenfalls nicht, wenn die HptFüSt. sich darauf beschränkt, den Schwerbeschädigten zu dem Antrag des Arbeitgebers durch eine beauftragte Stelle, hier die Fürsorgestelle für Kriegsbeschädigte der Stadt ... zu hören. Eine solche Handhabung könnte allenfalls als ausreichend angesehen werden, wenn der unstreitige Sachverhalt es nach der Auffassung der HptFüSt. bereits rechtfertigt, die Zustimmung zu erteilen. Daß die HptFüSt. oder der Beklagte dieser Auffassung waren, läßt sich jedoch aus den Unterlagen nicht entnehmen; im Gegenteil ergibt sich aus der Begründung des Beschwerdebescheides eindeutig, daß dem Beklagten nicht schon der unstreitige Sachverhalt ausreichend erschien, sondern daß er seiner Entscheidung lediglich die einseitigen Angaben der Beigeladenen, insbesondere die schriftlichen Äußerungen der Arbeitskollegen des Klägers zugrunde legte. Dieses Verfahren kann nicht gebilligt werden. Es ist unter den gegebenen Umständen mit dem Sinn und Zweck der Kündigungsschutzbestimmungen nicht zu vereinbaren.

3)

Im einzelnen ist folgendes zu bemerken:

a)

Daß die HptFüSt. die Stellungnahme des Betriebsrats und des Vertrauensmanns nicht eingeholt hat, beeinträchtigt die rechtliche Wirksamkeit ihrer Entscheidung jedenfalls dann nicht, wenn diese Stellen im Einzelfall nicht vorhanden sind (vgl. LVG Münster, Betriebsberater 1955 S. 259). Hätte das Gesetz die Zustimmung in jedem Fall von der Mitwirkung des Betriebsrats abhängig machen wollen, wäre ohne Zweifel eine andere Fassung gewählt worden. Daran ändert auch nichts der Umstand, daß die Einholung der Stellungnahme ursprünglich nur als Sollvorschrift vorgesehen war, während sie jetzt zwingend vorgeschrieben ist (vgl. dazu Monjau, SchBeschG, S. 119). Ein Zwang zur Bestellung eines Betriebsrats wird nicht ausgeübt (Dietz, BetrVerfG, 1955, Anm. 71 zu § 1), ebensowenig zur Wahl eines Vertrauensmanns (Sellmann a.a.O. Anm. 9 zu § 13). Es kann schon aus diesem Grunde nicht angenommen werden, daß die Zustimmung nicht erteilt werden kann, wenn ein Betriebsrat nicht gebildet und ein Vertrauensmann nicht gewählt ist. Das Fehlen dieser Stellen kann seine Ursache in Umständen haben, die der Arbeitgeber nicht zu vertreten hat. Da Betriebsrat und Vertrauensmann auch nur anzuhören sind, d.h. Gelegenheit zur Stellungnahme gehabt haben müssen, und da die Hauptfürsorgestelle an die Stellungnahme nicht gebunden ist, ist das Fehlen des Betriebsrats und des Vertrauensmanns für die Rechtswirksamkeit der Zustimmung unschädlich. Im übrigen läßt sich aus der Vorschrift des § 13 Abs. 1 SchBeschG entnehmen, daß das Gesetz durchaus mit der Möglichkeit rechnet, ein Betriebsrat sei nicht vorhanden. Indessen wird das Fehlen dieser Stellen, das im Einzelfall möglicherweise auch seinen Grund in mangelndem Interess des Arbeitgebers haben kann, der Hauptfürsorgestelle Anlaß geben den Kündigungsgründen um so eindringlicher nachzugehen. Das Bundesarbeitsgericht hat in diesem Zusammenhang ausgesprochen (vgl. die Urteile: NJW 1954 S. 1702 und 1955 S. 1374), eine Kündigung ohne Anhörung des Betriebsrats sei zwar nicht ohne weiteres nichtig, im allgemeinen jedoch dann sozial nicht gerechtfertigt, wenn der Arbeitgeber die Anhörung rechtswidrig, vorsätzlich und schuldhaft unterlassen hat.

b)

Daß die HptFüSt. ihre Entscheidung vom 12. November 1954 nicht begründet hat, reicht für sich allein zur Annahme der Rechtswidrigkeit ebenfalls nicht aus. Zwar vertritt Seilmann (a.a.O. Anm. 8 zu § 17) die Auffassung, die Entscheidung sei zu begründen; auch Zigan (SchBeschG 1953 Anm. 24 vor §§ 26 ff.) rechnet das Fehlen der Begründung zu den Verfahrensmängeln, die die Anfechtung begründen. Da jedoch das Gesetz eine Begründung nicht ausdrücklich vorschreibt, da ferner eine grundsätzlich Verwaltungsakte, wenn besondere Vorschriften nicht bestehen, ohne jede Begründung erlassen werden können (BVerwG, DVBl. 1954 S. 224 = JZ 1954 S. 262) und da schließlich die Begründung hier jedenfalls in dem Beschwerdebescheid nachgeholt worden ist, bewirkt das Fehlen der Begründung in dem Bescheid der Hauptfürsorgestelle noch nicht ohne weiteres dessen Rechtswidrigkeit. Immerhin macht das Fehlen der Begründung eine eingehendere Kontrolle unmöglich und schließt die Feststellung aus, daß die Hauptfürsorgestelle bei der Bildung ihres Ermessens nur zutreffenden Erwägungen Raum gegeben hat.

c)

Ein schwerwiegender Mangel des Verfahrens, der gerade im Hinblick auf die fehlende Begründung der Zustimmung Bedeutung gewinnt, liegt aber nach der Auffassung des Senats darin, daß weder die HptFüSt. noch der Beklagte den Kläger zu den schriftlichen Angaben seiner Arbeitskollegen gehört haben und daß gleichwohl die Entscheidung auf diese einseitigen Angaben gestützt worden ist. Da die Zustimmung von der HptFüSt. nicht begründet worden ist, muß das Gericht bei der Prüfung des Verwaltungsakts auf verfahrensrechtliche oder inhaltliche Mängel auf die von dem Beklagten gegebene Begründung zurückgehen. Der Beklagte hat unterstellt, der Kläger habe sich über das übliche und offensichtlich notwendige Maß hinaus beurlauben lassen, um den Arzt bezw. die Versorgungsdienststellen auf zusuchen; für seine Einstellung sei weiter bezeichnend, daß er diese Beurlaubungen während seiner Arbeitszeit in Anspruch nehmen mußte, nicht jedoch während seines Erholungsurlaubs. Daß diese Begründung nicht stichhaltig ist, hat bereits das Landesverwaltungsgericht dargelegt. Diesen Ausführungen ist beizutreten. Der Beklagte hat ferner das konkrete Tatsache verlangen, die im Feststellung rechtsgerichtlicht, ist nicht unsichtlich seinen Bescheid darauf gestützt, der Kläger habe durch sein Verhalten sehr oft den Arbeitsfrieden gestört. Er durfte diese Feststellung jedoch angesichts der oben ausführlich dargelegten gesamten Umstände des Falles nicht treffen, ohne zuvor den Kläger zu den schriftlichen Angaben der Arbeitskollegen gehört zu haben. Dieser Anhörung bedurfte es um so mehr, als sich aus den Bekundungen der Kollegen unschwer entnehmen ließ, daß in dem Betrieb der Beigeladenen gegenüber dem Kläger offenbar ein Verkehrston herrschte, der in anderen Betrieben nicht geduldet zu werden pflegt und der auf eine ausgesprochen feindselige Haltung gegenüber dem Kläger schließen ließ. Es hätte für die HptFüSt. bezw. den Beklagten, deren die Wahrung der Interessen des Klägers auf Erhaltung seines Arbeitsplatzes anvertraut war, nahegelegen - wenn sie nicht die objektive Zerrüttung des Arbeitsverhältnisses und des Betriebsfriedens als ausreichend ansehen wollten -, in Erfüllung der ihnen gesetzlich übertragenen Aufgaben den Gründen für diese Haltung nachzugehen und insbesondere aufzuklären, ob die Betriebsführung der Beigeladenen alles Erforderliche getan hatte, um durch Aufklärung der Arbeitnehmer, Abmahnung und Schlichtung oder durch Bereitstellung eines anderen Arbeitsplatzes die Kündigung des immerhin vier Jahre lang beschäftigt gewesenen, durch sein Kriegsleiden stark behinderten, schwer vermittlungsfähigen Klägers zu vermeiden. Daß ein Schwerbeschädigter unter Umständen auch durchgeschleppt werden muß, hat der Senat bereits in seinem Urteil v.2.10.1951 (Amtl. Samml. Bd. 5 S. 349) hervorgehoben; im vorliegenden Falle ist auch nicht ersichtlich, daß durch die Versagung der Zustimmung schwerwiegende Interessen der Beigeladenen, die ihren Pflichtanteil noch nicht erfüllt hat, verletzt wurden oder sonst ein nennenswerter Schaden zu erwarten war. Im Hinblick auf die in den eingereichten schriftlichen Unterlagen zum Ausdruck kommende Haltung der Arbeitskollegen gegenüber dem Kläger durften im übrigen deren Angaben nur mit besonderem Vorbehalt für die Entscheidung verwertet werden. Keinesfalls war es angängig, diese Angaben dem Kläger vorzuenthalten und sie gleichwohl - als Beweis für ein schuldhaftes Verhalten des Klägers - zur Grundlage der Entscheidung zu machen.

§ 29 Abs. 3 Satz 1 SchBeschG schreibt ausdrücklich vor, daß der Schwerbeschädigte vor der Entscheidung zu hören ist. Es kann auf sich beruhen, ob das Verfahren des Beklagten nicht schon deshalb zu beanstanden ist, weil der Klage nicht in der Sitzung des Beschwerdeausschusses persönlich und mündlich gehört. Der Umstand, daß das Gesetz den Beteiligten ausdrücklich das Recht einräumt, die Mitglieder des Beschwerdeausschusses wegen Besorgnis der Befangenheit abzulehnen, scheint darauf hinzudeuten, daß ihnen die Möglichkeit eröffnet sein muß zu erfahren, welche Personen über die Beschwerde entscheiden. Das Recht auf Anhörung bedeute aber jedenfalls, daß den Betroffenen Gelegenheit gegeben werden muß, sich zu allen für die Entscheidung wesentlichen Tatsachen und Beweisergebnissen zu äußern (vgl. Seilmann a.a.O. Anm. 7. zu § 29). Diese Gelegenheit hatte der Kläger im vorliegenden Falle nicht. Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs ist eine grundlegende Verfahrensvorschrift (BVerfG, NJW 1955 S. 1145) und gilt auch im Verfahren vor den Verwaltungsbehörden (vgl. Forsthoff a.a.O. S. 195; OVG Münster, Amtl. Samml. Bd. 9 S. 231).

Demgegenüber spielt es keine ausschlaggebende Rolle, daß der Beklagte an sich einen weiten Ermessensspielraum hat. Hier handelt es sich um einen Fehler im Verfahren, in dem nach dem Sinn und Zweck des Gesetzes die Rechte und Interessen des Schwerbeschädigten von der HptFüSt. und dem Beklagten gewahrt werden müssen und das aus diesem Grunde so gestaltet sein muß, daß eine unzureichend vorbereitete Entscheidung vermieden wird. Zudem läßt sich nicht feststellen, daß der Beklagte, wenn er den Sachverhalt näher aufgeklärt und den Kläger ordnungsmäßig angehört oder aber wenigstens die Schuldfrage außer Betracht gelassen hätte, in gleicher Weise entschieden hätte wie geschehen. Da das Verwaltungsgericht nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle des Ermessens des Beklagten bezw. der HptFüSt, setzen kann, konnte der Mangel auch nicht durch seine nachträgliche Aufklärung des Sachverhalts seitens des Gerichts und die Anhörung der Arbeitskollegen als Zeugen behoben werden. Die Frage, ob das Landesverwaltungsgericht die Arbeitskollegen des Klägers hätte persönlich hören müssen, ist daher für die Entscheidung des Rechtsstreits ohne Belang.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 98 Abs. 1 MRVO Nr. 165.

Der Senat hat die Revision nicht zugelassen, weil keiner der Zulassungsgründe des § 53 Abs. 2 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) ersichtlich ist.

Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Oberverwaltungsgericht in Lüneburg, Uelzener Straße 40, schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.

Unabhängig hiervon ist die Revision auch ohne Zulassung statthaft, wenn ausschließlich wesentliche Mängel des Verfahrens gerügt werden und eine der in § 53 Abs. 2 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht bezeichneten Voraussetzungen vorliegt. Die Revision ist in derselben Form und Frist bei derselben Stelle einzulegen wie die Beschwerde. Sie ist spätestens innerhalb eines weiteren Monats zu begründen. Die Revisionsschrift muß das angefochtene Urteil angeben und einen bestimmten Antrag enthalten. Die Revisionsbegründung muß die verletzte Rechtsnorm und die Tatsachen und Beweismittel bezeichnen, die den Verfahrensmangel ergeben.